创新构建服务于经济高质量发展的环境影响评价体系

张国祥 田金辉 毛显强 梅桂友

（1.上海建科环境技术有限公司，上海 200032；2.北京师范大学，北京 100875；3.中海石油环保服务有限公司，北京 100012）

0.引言

2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升……但重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求[1]。经济高质量发展需要高水平生态环境保护来支撑，应站在人与自然和谐共生的高度来谋划社会经济发展，努力建设人与自然和谐共生的现代化。我国的环境影响评价对于扭转以资源消耗与环境污染为代价换取经济增速的错误发展方式发挥了不可替代作用，高水平生态环境保护建设离不开环境影响评价的创新、发展与完善，创新发展环境影响评价制度，建立服务于经济高质量发展的环境影响评价体系，对于实现生态环境治理体系和治理能力现代化，保障第二个百年目标的顺利实现具有非常重要的意义。

在实现碳达峰碳中和目标的背景下，创新构建服务于经济高质量发展的环境影响评价体系更为重要和迫切。2021年11月2日《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出加强甲烷等非二氧化碳温室气体排放管控，制定国家适应气候变化战略2035，大力推进低碳和适应气候变化试点工作。健全排放源统计调查、核算核查、监管制度，将温室气体管控纳入环评管理。然而当前我国环境影响评价仍然存在服务性有效性不强，服务范围有遗漏等问题，尚不能完全适应经济高质量发展的要求。本文通过探讨当前环境影响评价体系与经济高质量发展要求的差距，提出了环境影响评价体系亟需进行创新发展的方向和建议。

1.经济高质量发展对高水平生态环境保护的要求

1.1 高质量发展的科学内涵

经济发展包括速度与质量的辩证统一，没有一定的发展速度就很难提高发展的质量，不能保证质量的发展就失去其意义[2]，我国的经济高质量发展可归纳为“创新、协调、绿色、开放、共享”5个特征。

（1）创新发展动力。创新是推动经济高质量发展的主要动力，实施创新驱动发展战略是促进产业转型发展的需要，是支撑消费升级的需要，是增强国家竞争力的需要，我国经济必须在创新中实现高质量发展。实现经济高质量的创新发展，应当在中高端消费、创新引领、绿色低碳、现代供应链、人力资本服务等领域培育新的增长点、形成新动能，不断推动经济发展从规模速度型向质量效率型增长、从粗放增长向集约增长转变。

（2）注重发展协调性。协调是高质量发展不同于高速度发展的又一特征，在高质量发展进程中，经济发展的速度依旧重要，但是应强调在更加宽广领域上的协调发展；就经济结构而言，国民经济重大比例关系要合理，实现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展，实现产业组织结构日益优化，一二三产业结构合理，并且不断深化融合；就空间布局而言，高质量发展应促进城乡之间、区域之间的均衡发展，推动经济发展的空间布局更加合理、均衡。

（3）绿色引领发展方向。绿色发展理念为高质量发展提供了丰富的内涵，坚持生态优先、绿色发展新理念，要求我们在区域、产业、项目等不同层级引领经济高质量发展，要求我们创造更多物质财富和精神财富，满足人民日益增长的美好生活需要，尤其是要提供更多优质生态产品，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

（4）开放体现发展格局。国内国际双循环，是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这种新发展格局不是封闭的国内循环，而是适应于经济高质量发展的开放格局。

（5）共享确保发展公平性。高质量发展要坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享；在经济、社会、生态等诸多方面，应把增进民生福祉作为发展的根本目的，形成有效社会治理、良好社会秩序，促进社会公平正义。

1.2 高水平生态环境保护的基本含义

当前对于高水平生态环境保护尚无一个统一定义，一些专家与学者对此进行研究，阐述其特征，如任勇提出高水平生态环境保护具有推动经济社会高质量发展特性[3]，庄国泰、黄润秋提出高水平生态环境保护保护具有促进经济社会绿色转型特征[4-5]。综合这些研究成果可将其含义归纳、概括为：高水平生态环境保护是指贯彻落实习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，从保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的认识高度出发，将人们对良好生态环境的潜在需求转化为生态环境产品和服务供给，形成经济发展新增长点，使得良好生态环境成为经济社会持续健康发展的有力支撑，主要体现在以下方面。

（1）高水平生态环境保护通过全面构建现代化环境治理体系，形成源头严防、过程严管、后果严惩、责任追究的全过程监督管理。

（2）高水平生态环境保护可实现高水平的污染防治，遵循依法治污、科学治污、精准治污三大原则，深化污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

（3）高水平生态环境保护是以引导和倒逼双向发力，促进经济绿色低碳发展。通过用足用好“三线一单”、政策环评、规划环评、项目环评、环境标准等政策手段，形成空间规划与管控、产业结构优化、项目准入、企业转型升级等管制与引导绿色低碳发展的组合措施。

（4）高水平生态环境保护可防范化解环境风险，维护人民群众环境权益，促进和谐社会建设。

1.3 高水平生态环境保护在促进经济高质量发展中的作用

经济高质量发展不仅仅关注经济增长的量，更关注经济增长的“质”，关注与经济增长相关联的社会公平、生态环境等多个维度。生态环境保护是经济高质量发展的重要方面，经济高质量发展也对生态环境保护提出更高的要求。唯有高水平的生态环境保护才能支撑经济高质量发展，在经济高质量发展过程中，高水平的生态环境保护在贯彻新发展理念、转变发展方式、构建绿色发展政策体系等方面发挥不可替代的作用。

（1）高水平生态环境保护有助于贯彻新发展理念，实现经济高质量发展。新发展理念是指生态优先，绿色发展，实现优美生态环境也是高质量发展的重要目标之一，虽然目前我国是世界第二大经济体，经济总量获得巨大发展，但在要在现代产业、人民生活、生态环境等领域接近或者达到发达国家水平，还需要付出长期艰苦的努力[6]，贯彻新发展理念是科学把握高质量发展内涵的前提，保障经济高质量发展目标实现的根本保证。

（2）高水平生态环境保护加快发展方式绿色转型。过去我国单纯追求经济增长速度，采取粗放式发展方式，以牺牲资源和环境为代价获取经济的高速增长[7]。发展方式绿色转型就是要求提高资源利用效率、提升污染治理效率、降低污染排放水平，实施严格的污染排放标准，加强环保执法力度，提高经济发展的环保门槛，坚决阻止以破坏环境为代价、存在重大生态环境风险的高污染项目，追求经济绿色、可持续的发展模式。

（3）高水平生态环境保护通过构建经济高质量发展所需的绿色发展大环境，织就一张生态环境保护网，护航经济高质量发展。绿色发展政策体系主要包括实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策，大力发展绿色金融，健全自然资源有偿使用制度，创新完善资源利用与环境保护领域的价格形成机制，推进固定资产投资项目节能审查、节能监察、重点用能单位管理制度改革，完善能效、水效“领跑者”制度，强化高耗水行业用水定额管理等，通过提高决策科学性与服务效率助力经济高质量发展。

2.当前环境影响评体系与高水平生态环境保护要求的差距

我国的环境影响评价对于控制污染物排放、提高清洁生产水平、减小生态破坏、节约自然资源、调整产业结构和布局、优化经济增长、推动决策的科学化和民主化等方面发挥了重要作用。但是也存在与经济高质量发展要求脱节，不适应生态环境治理体系和治理能力现代化要求等问题，主要体现在服务有效性不强、管理范畴有遗漏、环保大数据应用不足等方面。

2.1 服务有效性不强

一些环境影响评价工作没有从经济高质量发展需求出发，单纯“为了管理而管理”，提出的对策措施适应性差、有效性低，出现了环评被称为“通行证”、规划环评落地难、项目环评“虚胖”“评而不用”等尴尬局面[8]。导致这一问题有多方面因素，究其根源是对环评服务目标认识不到位，必须清醒认识到，环境影响评价作为高水平生态环境保护的重要组成部分，一起支持经济高质量发展，就应该把经济高质量发展作为其服务目标，对保障经济高质量发展提供科学支撑。

环境影响评价承担战略、政策、规划以及建设项目环境可行性论证工作，为战略、政策、规划以及建设项目管理部门审查、审批提供技术支撑。按照建设现代环境治理体系的要求，环境影响评价还肩负战略、政策、规划等宏观策略优化，指导建设项目环保设施设计、建设与管理，为生态环境实践工作提供有效指导等重任，显然环境影响评价还未很好完成这些重任。

2.2 管理范畴有遗漏

环境影响评价工作的管理范畴应该覆盖城乡，不应有遗漏。但目前环境影响评价集中在城市、工业区等方面，对于乡村规划、农村污染整治很少涉及，特别是村居规划、乡村污染治理更是环评少有问津的领域。

碳达峰、碳中和是今后我国经济发展面临的重要任务，生态环境问题根源在于高碳的能源结构及其支撑的高碳重化工产业结构问题，能源结构是以高碳的化石能源为主，占比达到约85%，其中煤的占比达到57%。化石能源燃烧不但是二氧化碳等温室气体的主要来源，同时燃烧产生的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等也是当下大气污染物的主要来源。因此，调整能源结构、产业结构不仅可以减少碳排放，也可从根源上降低污染物排放，降碳可与环境质量改善产生显著的协同效应。但是环境影响评价对此尚未涉及，必须大力加强环评中碳排放工作。

2.3 大数据平台应用不足

为了适应生态环境管理现代化要求，近年来国家与各级地方政府陆续建设以全国排污许可管理系统、全国环境统计系统、全国第二次污染普查系统等为代表的生态环保大数据平台系统，极大提升生态环保管理水平。然而环境影响评价对生态环保大数据的少有应用或应用水平低下，特别是在行政审批改革出现的建设项目可行性研究报告技术审查简化或缺少建设项目可行性研究报告、区域与产业规划报告编制水平退化情况下，即环境影响评价依据—项目可研报告或规划报告缺乏或水平低下，导致环评工作依据基础技术资料科学性不足，生态环保大数据平台可弥补这一不足。但是由于管理机制、体制方面原因，导致生态环保大数据平台只能仅由管理部门运用，环评机构与技术人员运用受阻，形成环保大数据资源共享不足与资源浪费，阻碍了环评工作效率与成果科学性的提高。

3.创新构建服务于高质量发展的环境影响评价体系建议

3.1 合理划分层次和范畴，科学确立评价重点，有效发挥环评作用

要有效发挥环评源头预防作用，就必须厘清政策环评、战略环评、规划环评、区域环评、项目环评的定位，合理划分各层级环评界面、科学确立其评价重点。其中政策关系到一个国家、地区或部门长期发展前景，影响涉及时间跨度大，空间范围广，影响类型多样，政策环评是从政策、战略层级分析其否存在重大不利生态环境影响，针对具有潜在重大不利生态环境影响的政策内容，分析其影响范围和程度，预警可能引发的生态环境风险，通过优化政策、完善保障措施和制度，规避政策实施带来生态污染隐患。战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题划定红线，为“多规合一”和规划环评提供指导。规划环评重在优化行业的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。项目环评重在落实环境质量目标管理要求，优化环保措施，强化环境风险防控，做好与排污许可的衔接。各层级环评既有联系又各有定位，既不能用低层级环评简单叠加作为高层级环评内容，又不能让低层级环评承担高层级环评的工作内容。在区域环评、规划环评方面，应将工作重心放在产业生态化与生态产业化上，为项目环评提供方向明确的指导。在项目环评方面，应将工作重心放在项目环境可行性判断与治理对策措施要求，指导项目污染治理与生态环境保护工程设计。只有如此作为，才能摆脱规划环评落地难、项目环评“虚胖”“评而不用”的困境。

3.2 适应市场经济发展要求，完善环评架构、扩展环评范围、丰富环评内容

目前我国以行政审批、行政许可来建立环境影响评价架构体系，如在战略、政策、规划层级，进行环境影响评价并行政审批满足战略、政策、规划行政审查的需要，在建设项目层级，进行环境影响评价审批满足建设项目行政许可的需求。在现代环境治理体系中，企业是生态环境保护的责任主体，环境影响评价不仅要满足政府主导的行政审查、企业的行政许可的需求，而且还应在指导企业在收购、转让、租赁、破产以及提供金融服务等运营环节的生态环境保护工作，充分发挥其责任主体作用，完善环境影响评价架构体系（如图1所示），倡导企业在收购、转让、租赁、破产等运营环节开展评价。例如在收购环节进行生态环境合规性、污染防治设施完好性、污染隐患排查性等方面评价，更好地指导企业收购决策。又如在破产环节开展污染隐患排查性评价，指导有关方面更好地进行破产清算，避免污染纠纷。又如金融保险管理部门为高污染、高风险企业提高环境污染责任保险需要配套开展的环境污染责任保险风险评价，通过保险绿色金融管理措施防范与化解环境风险，为清山绿水加上“保险杠”、为运行企业装上“安全阀”、让公众吃了“放心丸”，切实发挥环评在防范化解环境风险、促进和谐社会建设中科学指导作用。

图1 完善环境影响评价层级架构体系

按照乡村振兴法等法规要求，将乡村规划、乡村宜居建设等纳入环评范围，为因地制宜开展污染治理与生态保护提供科学依据，提高农村环境综合整治、建设生态宜居美丽乡村工作指导的有效性。

将碳排放纳入环评之中，从评价内容、评价因子、评价过程等方面来丰富与完善环境影响评价。从能源活动排放、调入电力和热力排放、生产过程排放3个环节，做好规划和建设项目碳排放情况分析、碳排放现状调查和预测评价、碳减排潜力分析等内容，将二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮纳入碳排放评价因子，从产业结构、用能结构、运输结构、用地结构、降低能损，改进工艺，提高能源综合利用效率等方面，给出碳减排方案和管理措施[9]。在环评中还应系统考虑气候变化、极端气候频发等问题，通过环评工作调整设计和优化方案，以便更好地适应气候变化影响、增强工程和规划的气候韧性。

3.3 充分利用环保大数据建设能够服务于环评的共享数据平台

生态环保大数据为政府创新环境治理手段提供了新的思路，成为推进环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。它是指运用大数据的理念、技术和方法，对环境范畴的数据进行采集、存储、计算与应用，为提高重大生态环境风险预测、预报和预警水平，提升环境管理决策水平，推进环境治理体系和治理能力现代化提供科技和数据支撑[10]。环保大数据主要包括遥感地理信息环境数据、气象数据、水文观测数据、环境监测数据、环境管理数据（如环统数据、排污许可数据、环评审批数据）等，它们可为环境影响评价工作提供现状调查、污染分析、定量预测等提供有效的基础数据，为了提升环保大数据平台服务于环评工作的水平，需做好以下工作。

（1）建立环境信息共享机制，打破部门之间、地区之间的数据信息封锁，破除信息共享的机制、体制障碍。在确保数据安全前提下，研究大数据应用开放性，实现不仅将大数据服务于管理部门，还要满足环评等技术服务、企业以及公众等多层级对大数据的应用需求。

（2）从源头狠抓环境监测数据质量，确保数据的真实性、准确性和一致性。规范工作规程，使用符合监测标准规范要求的环境数据，使用符合国家监测规范的污染物自动监测数据、排污许可证执行报告数据，科学收集与统计环境信息，披露环境信息应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

（3）完善信息披露形式。信息披露应易于理解，便于查询，做到信息集中、完备、可查。

充分利用环保大数据建设环评等各方共享大数据平台，避免重复工作，可加快环评进度，提高环评成果科技含量，增强环评技术报告的实效。

4.结语

我国环境影响评价经过半个世纪的发展，在实现富起来的社会发展进程中遏制环境污染、改善生态环境功不可没，同时也存在服务性不强、指导性有待改进等不足。在实现民族复兴进程中，环境影响评价必须立足新发展阶段、构筑新发展格局、贯彻新发展理念，将经济高质量发展作为服务目标，创新构建服务于经济高质量发展的环评体系。以问题为导向，从环评范畴划分、架构完善、内容丰富、深度融合、大数据共享等方面，弥补或缩小当前环境影响评价体系与高水平生态环境保护的差距，不断完善、深度融合，为高质量发展经济、高水平保护生态环境服务。