地方农村养老服务模式创新的要素组合研究——基于环境包容福利分析框架

胡宏伟,蒋浩琛,沈国权,王恩见

(1.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872;2.华北电力大学 人文与社会科学学院，河北 保定 071000)

一、问题提出

相较城市,我国农村人口老龄化程度更深、速度更快、地区差异更大,农村养老服务体系建设的任务也更加急迫、艰巨[1]。在农村养老服务的地方实践中,由于地区间的高度异质性,以统一养老服务模式覆盖所有农村,不仅政策执行效果可能偏离预期,政策成本和风险也将相当高,很可能会导致政策失败。中国各地方在农村养老服务领域进行了许多实践探索,积累了一定的模式经验,为中国农村养老服务模式创新和完善提供了有利条件。此外,在地方农村养老服务模式探索过程当中所展现和融入的治理模式、创新逻辑,也为中国农村养老服务治理的学术探索提供了重要的现实案例、分析起点。

在此背景下,一方面,从理论需求上看,已有文献对农村养老服务模式进行了诸多有益分析,这些讨论多为问题导向,聚焦某一维度,重点体现对农村空巢老人[2]、失能老人[3]24的关注;对多元主体的强调[4];对时间银行模式[5]、互助养老模式[6]、社会养老服务模式[7]的讨论;以及对农村养老服务筹资侧[3]28、供给侧[8]的关注,等等。这些均是必要且有益的讨论,在很大程度上丰富了农村养老服务模式的创新视角和思路,但是,单一向度的讨论也在一定程度上忽视了地区间在资源禀赋、人文环境等方面的异质性,割裂了环境与制度之间的深层关系,对多数地区农村养老服务模式创新的实践借鉴意义是有限的。本质上,农村养老服务供给是在农村特定条件的约束下,不同供给主体将多样化的养老产品或项目,以不同的方式配送到不同需求老年群体的过程[9]。养老服务的实现,是在特定地域、社会经济背景和社会关系网络中,通过优化养老服务资源配置,整合养老服务要素,来保障体面的老年生活[10]。因此,迫切需要建立一个综合考虑微观服务递送和宏观环境相结合的整合性分析框架,对农村养老服务模式的各子要素进行拆分重组、统筹安排,凝练地方农村养老服务模式创新的治理经验。

另一方面,从实践需求上看,在我国农村养老服务模式创新的政策逻辑上,鼓励地方农村养老服务模式创新被视为回应我国农村人口老龄化的关键路径,基于地方政策创新而形成规律性认识是形成国家治理方案的重要路径。同时,地方的成功政策和模式探索基本是可借鉴、可复制、可推广的,对地方模式创新形成规律性、体系性的认知,能够为其他地方结合自身特质开展政策实践奠定条件[11]。在此过程中,由于创新模式和政策过程中面临的诸多复杂因素,政策制定者必须寻找能够简化情形的方法,以便更好地理解整个形势[12],而关键要素则是政策和模式“有机体”的重要构成,关键要素及其作用形式是对政策和模式进行简化、理解的有利抓手[13]。因此,在养老服务领域,应以要素为切入点,对各类模式的特点、规律、优缺点进行简化、总结、归纳,形成规律性、体系性的经验认知,这将是地方开展农村养老服务政策实践和创新的重要基础[14]。

基于上述理论背景和实践逻辑,本研究构建了微观与宏观相融合的环境包容型分析框架,并聚焦于中国农村养老服务模式创新的要素分析。具体而言,本研究既重视微观层面上的农村养老服务输送系统,通过凝练形成地方农村养老服务模式创新的要素“工具箱”;也关注宏观环境对地方农村养老服务模式创新的作用,因地制宜地选择要素组合、调适路径方向;最后,基于研究结论,围绕地方要素组合实践和调适过程展开进一步讨论,特别是对一系列关键性理念问题进行辨析。

二、分析框架

农村养老服务具有微观特征,涉及具体服务的生产与递送,亦具有宏观特征,模式选择受到包括经济发展水平、社会文化氛围等在内的一系列环境要素的影响。基于此,本文构建宏观与微观系统相整合的环境包容型福利分析框架,其中,微观输送系统基于吉尔伯特(Gilbert)的社会福利政策分析框架,宏观环境系统则基于已有理论、框架、分析的梳理,综合考虑物质环境、制度环境、人力环境和人力环境等方面。

(一)微观输送系统:社会福利政策分析框架

吉尔伯特于1974年提出社会福利政策的分析框架,其中包括四个维度,分别是社会分配的基础、社会福利的类型、输送策略和筹资方式[15]。具体而言,社会分配的基础是指社会福利分配给社会中特定的群体时,在不同原则之间的选择,通常是关于普遍性和选择性的论争。社会福利的类型表现为社会福利形式的选择,包括现金与实物两种基本形式,而福利内容的变化趋势也使得服务日益受到重视。输送策略即社会福利的输送方式,也就是福利提供者将采取何种途径或方式进行福利供给。筹资方式则包括资金的来源以及转移支付系统,稳定的资金来源关系到社会福利政策的可持续运行。简言之,社会分配的基础决定了谁将受益，社会福利的类型决定了得到什么，输送策略决定了怎么获得，筹资方式说明了钱从哪里来[16][17]57。

此四个维度在社会福利政策设计中相互依存,存在于福利政策设计的不同阶段,也是进行福利政策分析的重要框架[18]。无论从人群还是制度属性上而言,老龄制度均属于社会福利体系的重要组成部分[19],社会福利政策分析框架对提供更加适宜的养老服务政策具有极强的理论分析和现实指导意义,也已在养老服务领域得到广泛讨论和应用[20]。本文即应用吉尔伯特的社会福利政策分析框架作为分析农村养老服务模式创新的基础分析框架,在此基础上,考虑到不同的福利生产与递送的主导者会在很大程度上决定社会福利政策分析框架的其他维度,进而影响农村老年人养老服务的获得,因此亦将主导者维度作为本文分析框架的维度之一。

(二)宏观环境系统:外部环境因素的异质性分析

吉尔伯特社会福利政策分析框架重点论述了福利政策和资源从生产到递送的过程,更多地停留在微观角度上,关注的是养老照护服务资源如何最终输送到每一位具体的老年人身上。然而,不同的外部环境、资源禀赋将造就不同的政策和模式,外部环境与公共政策模式创新之间存在着复杂且彼此适应、交互作用、持续改进的关系[21],因此还需要关注宏观外部环境的作用。

实际上,关于养老服务领域政策模式创新与外部环境的互动,学界已有诸多讨论,包括物质环境层面[22]、制度环境层面[23]、人文环境层面[24]等各个方面。此外,法国学者FaridahDjellal和FaïzGallouj(2006)、 戴卫东(2018)从更加综合的视角考察宏观环境对养老服务创新的影响, 具体从制度环境、 物质环境和人力环境三个维度进行考量, 各个维度之间可以明显地相互重叠、 并行不悖[25][17]58。 综合已有文献, 本文将我国农村养老服务模式创新的外部环境因素归纳为物质环境、 制度环境、 人力环境和人文环境四个主要方面。 当然, 在现实世界中, 农村养老服务模式创新面对的宏观外部环境更加具有复杂性、 动态性、 多样性特征, 亦存在超出本研究归纳范围的环境要素, 有待在未来的研究中进一步归纳和完善。

最终,本文以吉尔伯特社会福利政策分析框架作为微观基础框架,将其置于物质环境、制度环境、人文环境和人力环境构成的宏观环境系统之下,构建了一个有关农村养老服务模式的整合性分析评估框架,亦是一个环境包容型的福利分析框架,如图1所示。

三、研究设计

基于上述环境包容型福利分析框架中的微观输送系统, 本部分对农村养老服务模式创新各维度下的关键要素和组成规律进行凝练, 同时验证这一分析框架的科学性和适用性, 兼具理论验证和分析框架构建的双重要求。 本文借鉴陈升等(2016)所使用的方法[26], 采用文本分析这一多案例研究方法进行分析。

(一)资料来源

本研究使用民政部公开征集的全国农村养老服务典型案例。案例征集活动得到了地方积极响应,特别是系统内各地方民政部门的积极响应、支持,保障了典型案例申报的全面性、规范性和科学性。案例征集的截止时间为2020年6月底,案例覆盖我国30个省区市,共计117个。典型案例的区域分布与各地农村养老服务创新实践状况基本一致。政府系统的动员力量保障了地方典型案例申报的全面性和高质量,典型案例具有广泛性、代表性、规范性和高质量的特点。案例来源分布详见表1。

表1 全国农村养老服务创新模式典型案例分布

(二)数据分析

采用质性研究方法,通过对文本资料进行整理归类、关键词识别、主题词提炼和编码,从要素组合的角度对117个典型案例创新模式进行系统研究,具体包括以下环节:

首先,根据本文提出的环境包容型福利分析框架,将微观输送系统中的各个要素定义为编码变量,包括主导者、分配基础、分配内容、输送系统、资金来源五类维度下的共17个要素。其次,本文根据案例所在地区、省份对其进行标记,比如处于中部地区的湖南省石门县标记为“mid-hunan-shimen”。再次,本文借助Nvivo 12.0辅助对资料进行编码,具体步骤如下:第一,将117个农村养老服务创新案例导入软件,为每一个案例创建个案;第二,在开放式编码环节,研究者阅读每一个案例,根据文本内容提炼节点,并将其标记在依据编码变量确立的树状节点下,如果不能确定该节点所属的树状节点,则标记为自由节点;第三,编码结束后,根据节点内容对节点进行增删、合并或重组,对现有树状节点的逻辑进行重新梳理,对自由节点进行归类,分析是否有必要形成新的编码;第四,最终总计形成639个节点,共确立5类要素维度和17个关键要素。

按照上述编码逻辑,两位研究者独立编码117份农村养老服务创新案例,通过分析两者的编码一致性,来保证研究的信度。在所有要素中,两位研究者的编码一致性均高于7%,且半数以上编码一致性高于90%,表明研究具备必要的信度。

(三)编码结果

通过三级编码的方式,本文得到农村养老服务模式创新的主导者、分配基础、分配内容、输送系统和资金来源五个维度下的17个要素及其参考节点数,如表2所示。各影响因素的节点参考数存在差异,表明各个要素在农村养老服务体系中的重要性不同。

表2 农村养老服务模式编码结果

具体而言,在主导者维度,农村养老服务体系的福利生产、递送的主导者主要包括政府、社会组织、市场以及多元主体共同主导几种类型,当前农村养老服务提供以政府主导和多元主体共同主导形式为主。在分配基础维度,选择面向和普惠面向均是养老服务的重要分配模式,选择面向主要瞄准特困、失能、建档立卡贫困老人等特殊困难人群。在分配内容维度,我国农村养老服务以分配服务为主,分配物品次之,直接分配现金的做法仅在极少数案例中出现。在输送系统维度,互助、社会组织、机构和志愿者是农村养老服务输送系统的主要要素组成类型,在经济欠发达的农村地区,养老服务比较依赖互助养老,外部社会组织的作用明显不足;而在经济较为发达的地区,近年来多元化趋势显著,社会组织、机构和志愿者作为输送系统主体均有一定程度的介入。在资金来源这一维度上,主要包括政府财政拨款、以地/房养老、村集体资金、多元资金来源四种构成类型。农村养老服务的资金来源主要来自于政府直接拨款,同时也有村集体经济支持、慈善机构捐款、乡贤捐赠等提供资金的方式,多元资金来源成为越来越重要的融资方式。

四、研究结果

本部分对微观输送系统五个维度下的关键要素及其作用形式进行比较分析,凝练形成农村养老服务模式创新要素组合库,形成关于模式创新的关键要素及其作用形式、主要优势和潜在不足的结论集合。在此基础上,结合环境包容型整合分析框架中的宏观环境要素,为处于不同制度环境、人力环境、人文环境和物质环境的地方在“要素工具箱”中进行异质性选择和组合提供参考和指导。

(一)微观要素比较分析:农村养老服务模式创新要素组合库

第一,在主导者要素维度上,政府主导有利于为农村养老照护体系的建设分配更多注意力,由政府背负也有利于撬动和统筹更多养老服务资源,但这同时意味着领导者的更替将可能对服务建设可持续性构成挑战,也将加大政府的财政负担。社会组织主导主要包括乡村内部老年协会和政府购买社工组织两类,但都受限于农村社会组织力量发育不成熟。农村养老服务市场发育不足也是市场主导模式的主要困境,这一模式最大特点在于专业化的服务能力。多元主体共同主导大都秉持政府主导、社会参与、市场运作的理念,有利于明确多元主体定位,统筹资源形成合力,但如何建立各主体间的平等、高效、长期的合作机制存在一定的难度。

第二,在分配基础要素维度上,选择面向的分配主要针对农村特殊困难老年群体,能够集中有限的资源优先满足最迫切的养老服务需求。但在精准识别上面临挑战,普通老年人的普惠面向需求也一定程度上被忽略。反之,普惠面向的分配有利于实现农村养老服务的普遍改进,但在有限资源约束下,过度强调普惠养老福利可能存在挤占弱势群体资源的风险。

第三,在分配内容要素维度上,直接分配现金的做法在当前养老服务模式创新中并不常见,分配物品模式多以助餐这一“保热量”的基本生活需求为主,并结合地方实际探索了结合智慧化、互助化等多样形式。当前服务要素的分配过于依赖政府财政支持,同时,医养结合服务的稳定供给挑战较大。

第四,在输送维度要素维度上,邻里互助充分利用农村熟人社会网络,但服务专业性和内生发展动力可能不足。相比之下,社会组织和机构更具专业性优势,但成本较高,大范围推广面临一定挑战。此外,以志愿者进行福利输送成本较低,也具有弘扬敬老风尚的外部效应,但是在持续性和专业性上仍待加强。

第五,在资金来源要素维度上,政府财政支持保证了建设资金需求,但对政府造成一定财政压力,且存在较大的不确定性。以地/房养老能够盘活农村闲置资产,一定程度缓解农村老年人养老资金不足的问题,但仍处于小范围探索阶段,对其可持续性、风险性的认识仍不足。村集体资金支持模式具有难以复制的特点,这在集体经济薄弱甚至空白的地区无法复制。多元资金多由政府牵头,来自社会的资金筹集路径是一个重要方向,但是仍然面临规范性和可持续性不足的挑战。

基于前文农村养老服务模式创新的要素组成分析、比较分析,进一步归纳、凝练典型农村养老服务模式创新的要素组合库,即关于模式创新的关键要素及其作用形式、主要优势、潜在不足的结论集合(详见表3)。

表3 农村养老服务模式创新要素组合库

续表3

(二)宏观要素调适分析:要素组合的异质设计理路

上文凝练的要素组合库是具有“全面性”“理念性”和“抽象性”的,各地在学习这些地方典型案例时,并不是要学习、使用所有要素维度的所有形式,而是要结合自身实际情况和条件约束,在要素组合库中进行选择并组合,调适形成适合于自身特点的要素组合模式。基于本研究的环境友好型福利分析框架,地方对农村养老服务模式创新要素的选择和组合,将受到制度环境、人力环境、人文环境和物质环境的综合影响,所以,因地制宜也是地方选择、调适要素组合的关键。这也要求各地应根据本地特色和实际,因地制宜地设计本地的异质性模式方案。

考虑到地方经济发展水平在物质环境中的重要性,对农村养老服务模式创新有不可忽视的影响,下文将以“经济发展水平与养老服务要素组合”为例,展示地方应如何从“要素组合库”中选择并组合要素,进而构建适应于当地经济发展水平的养老服务模式。

第一,经济发达地区的要素组合调适。在经济发达地区进行农村养老服务模式创新时,主导者要素上,可优先选择以市场和社会组织主导,这些地区的市场力量和社会组织力量通常比较发达,大多数情况下有能力、有意愿在农村养老服务体系建设中扮演更重要的角色。此时,政府应更多地扮演引导者的角色,引导和规范市场、社会组织开展农村养老服务体系建设。分配基础要素上,经济发达地区的养老服务资源相对丰富,通常有能力为农村所有老年人提供基础性养老服务,应偏重普惠面向,但依然需对贫困、失能等特殊群体有所侧重。在输送系统要素上,可以优先选择外部社会组织或培育乡村内生社会组织,为农村老年人提供养老服务;同时,经济发达地区可以尝试建立县域养老服务联合体,由县/区养老机构提供业务指导,以乡镇养老机构为中心辐射辖区内所有农村贫困老年人。而在分配内容要素和输送系统要素上,优先选择分配服务和多元资金来源。在经济发达地区,较为丰富的养老服务资源既可以满足农村老年人基本的养老服务需求,又可以一定程度满足他们的发展型需求,政府可以将分配内容中的现金和物品要素转化为服务要素。此外,政府应更多通过政策引导的方式吸引多元主体参与农村养老服务体系建设。

第二,经济中等发达地区的要素组合调适。在经济中等发达地区进行养老服务模式创新时,主导者要素应优先选择政府和多元主体主导,由于其他主体难以独自主导农村养老服务体系的建设,需要在政府的引导和培育下组合发挥作用。优先选择普惠面向作为分配基础要素,应建设面向农村全体老年人的养老服务体系,但要在资源分配上重点保障特殊老年人的养老服务需求;分配内容要素上,优先分配选择物品,尤其是最基本的助餐需求,在此基础上,可以进一步满足其他服务需求;互助和机构是经济中等发达地区在输送系统要素上的优先选择,通过互助养老降低农村养老资源递送的成本,也应探索养老机构整合和递送乡村区域养老服务资源的路径;最后,优先选择以政府财政支持作为资金来源要素,并辅以其他来源的探索。

第三,经济欠发达地区的要素组合调适。政府应是经济欠发达地区首选的主导者要素,市场和社会组织等其他主体发育相对不成熟,可能不具备主导农村养老服务体系建设的能力;选择面向是分配基础要素中的优先选择,在养老服务资源有限的条件下,应当优先满足特殊老年群体的养老服务需求;优先选择物品要素,应优先将有限的养老服务资源用于满足老年人的基础性需求,尤其是助餐需求;输送系统要素的优先选择是依托互助和志愿者进行输送,社会组织和机构力量相对薄弱,而互助要素和志愿者要素能够极大地节约农村贫困老年人养老服务递送成本;资金来源要素优先选择政府财政拨款方式,但考虑到政府财政资金的有限和压力,政府也应引导多元主体积极投资农村老年人养老服务体系建设。

五、结论与讨论

农村养老服务模式创新是回应我国农村人口老龄化挑战的关键所在,但当前仍处于创新乏力、回应不足阶段。本研究从社会福利政策要素组合的视角出发,在建立一个环境包容型的社会福利政策分析框架的基础上,分析了全国117个农村养老服务创新模式的典型案例,从主导者、分配基础、分配内容、输送系统和资金来源五个要素维度进行深入归纳,形成农村养老服务模式创新的要素组合库。并进一步以地方经济环境为例,讨论了地方要素组合调适的异质设计理路问题,地方在模式创新过程中应结合地方实际和条件约束,在宏观环境的约束下,因地制宜对微观输送系统中的各类要素组合进行调适,形成更加适合本地的、科学的地方农村养老服务模式。

通常而言,实践中不存在可以覆盖所有农村的单一养老服务模式,但一个可行的路径是“自上而下与自下而上的综合”。一是模式归纳理路,中国的实验主义治理范式凸显了地方政策创新在整个国家治理创新中的重要价值,积极鼓励地方创新,通过大范围的地方模式创新进而总结经验、形成规律性认知,乃至国家层面的制度指导方案;另一是模式扩散理路,地方在中央顶层设计治理指引下,充分结合地方的异质性特征,因地制宜制定具体的政策细节和实施方案。这两类治理理路也充分体现了在我国农村养老服务模式创新的政策逻辑上,鼓励地方农村养老服务模式创新被视为回应我国农村人口老龄化的关键路径。而在地方农村养老服务模式创新与政策扩散过程中,仍然有一些理念性议题有待深入讨论,地方政策制定者对于这些基本问题的深入理解,会有助于更好地组合、调适要素组合库中的各类要素,从而有助于更加科学的模式创新、政策扩散。

一方面,农村养老服务模式创新应当是规范性、统一性与适宜性、异质性的统合。从政策学习和扩散的视角来看,对其他地区成功经验的有效借鉴,以及规律的有效提炼和应用,能够减少政策创新过程中的行政资源消耗,降低政策制定和执行的“试错”成本,从而提高公共政策的绩效和效益[27]21。农村养老服务的模式创新是有经验可借鉴、有规律可遵循的,类似政策扩散中的“学习机制”。本研究对全国农村养老服务典型案例进行要素分析,提炼、凝合形成“要素组合库”,有助于农村养老服务的模式和政策创新更加普遍、更加广泛地在地方发生。

而在此基础上,模式创新必须充分结合地方的条件和资源禀赋,而不是对经验和规律的机械模仿和照搬。“政策移植”,即进行简单的模仿和套用,往往会使得政策效应适得其反[27]22。本研究提出的“要素组合库”是呈现规范的要素梳理结果,而不是强调模式上的僵化、唯一。对农村养老服务模式创新而言,不存在唯一模式,甚至不存在“规范”模式,而是需要地方根据实际情况进行反复选择和调适,根据本研究构建的环境包容型福利分析框架,地方物质、制度、人文和人力环境是重要的考量因素。各地对“要素组合库”的借鉴和应用不是整齐划一的,而应当呈现一种“各取所需”的态势[28]。

另一方面,要高度重视、调适农村养老服务模式创新的环境约束。本研究提出的整合分析框架,以及后文的要素组合的异质性,都强调了地方养老服务模式创新中应高度重视环境约束。无论要素如何组合、调适,模式创新都应以现实的环境条件作为约束。此外,农村养老服务模式创新的环境建设内容繁多,在具体开展时应当有所侧重,以下将简略阐释各维度环境建设中的关键内容。

一是制度环境。制度环境是模式创新最重要的环境约束,国家和地方应当做好政策有效供给,既要避免政策焦虑,出台政策过多、过密、过糙,也要避免政策供给不足、规制缺乏的问题;同时,国家和地方也应平衡政策规范和政策空间的关系,既要逐步加强政策规范、政策引导、政策借鉴,也要避免“统得过死”,导致政策创新空间不足,或与地方实际结合不足[29]。二是物质环境。地方应为农村养老服务发展提供更好的物质环境,包括设施设备、财政以及各类资源、要素等。当前,农村养老服务模式创新的重要基础,应是完善农村县域养老服务网络体系,包括乡镇级敬老院、村级幸福院以及家庭养老床位的纵向网络。三是人力环境。专业化的人力资源是农村养老发展和模式创新的主要障碍之一,应当充分动员和培训农村既有人力资源,通过在地雇佣、就近服务等形式,形成农村养老服务的人力资源基础。同时,地方政府应为家庭照护者提供服务、培训和技术支持等。四是人文环境。孝文化和爱老敬老风尚对构建农村养老服务体系至关重要,应当加强孝文化的弘扬,同时重视“软环境”和“硬制度”的结合,通过制度建设、政策规范将孝道责任夯实。

此外,农村养老服务模式创新还应重点处理好国家、家庭、市场、社会的关系和逻辑,重视家庭的养老责任供给,重视政府对家庭责任的“夯实”而非“替代”作用[30],重视互助养老的作用和规范发展[31]等等诸多方面,需要各地在具体的养老服务模式创新创制中,基于微观要素“工具箱”,结合宏观环境系统,对这些理念予以融入、导向、突出和体现。

当然,限于案例数量和文章篇幅, 本文亦存在一些研究局限, 第一, 由于这些案例是服务创新的典型案例, 案例个数相对较少, 并且各个省份、 地区的案例数分布不均, 未来条件允许时可再补充案例进行研究; 第二,限于研究水平, 对案例文本尚待进行更为深入的分析, 有待在未来的研究中进一步归纳和完善。