关于促进天津“市民下乡”加快推动城市要素向农村流动的建议

◎文/刘长卿 徐学增

《“十四五”推进农业农村现代化规划》中明确提出要加快形成多元投入格局，促进更多资源要素向乡村集聚。近年来随着城镇化快速推进，农村长期作为土地、资金、劳动力等要素净流出方，出现了农村融资难、宅基地闲置等一系列发展难题。同时，重资产模式下的资本下乡出现了带动农民致富作用有限、影响农村生态等诸多局限。促进“市民下乡”是在全面推动乡村振兴发展背景下，以普通市民为主体，以下乡休闲、投资、创业、就业等为主要方式，带动城市资金、人才、技术等要素向农村流动，涵养乡村发展社会生态，推进乡村振兴、实现城乡融合发展的现实路径。

一、促进“市民下乡”，推动城乡融合发展是必然趋势

（一）“市民下乡”是实现城乡融合发展大势所趋

一方面，虽然经过改革开放以来的快速发展，天津城乡格局发生了巨大变化，但在许多领域城乡二元结构问题仍然存在，突出表现在基础设施建设存在差距、公共服务均等化水平不足等方面，且农村发展一定程度上表现出在金融、产业、人才等领域“空心化”倾向。另一方面，伴随着城市的快速发展，在水资源、交通、医疗、养老等方面的所谓“大城市病”越发凸现，且城镇就业压力持续加大，成为亟待破解的治理瓶颈。“市民下乡”对促进资金等要素向农村流动、进一步破解城乡二元结构，推动农村农业优先发展以及转变发展方式、治疗“大城市病”、缓解城镇就业压力等方面具有积极作用。

（二）促进“市民下乡”是完善投资内生增长机制和实现推动国内大循环等发展战略的重要一环

党的十九届六中全会再次强调加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。立足国内大循环是构建新发展格局的重要基础。《天津市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》明确提出坚持市场导向、需求导向，优化供给结构，提升供给体系对国内需求的适配性，并进一步提出拓展绿色消费和农村消费等新领域，同时强调要激发民间投资活力，推动形成市场主导的投资内生增长机制。一方面，天津的农村生态环境较好，产业、土地等资源丰富，基础设施建设相对比较完善，且消费需求潜力巨大。另一方面，城市经济社会发展已经达到一定程度，促进“市民下乡”激发乡村发展潜力，可为相关目标战略的实施提供广阔发展空间。

（三）促进“市民下乡”，加快推动城市要素向农村流动的基本条件已经具备

1.近期有关农村宅基地、住宅领域的改革为“市民下乡”打开了重要的政策窗口。《天津市推进农业农村现代化“十四五”规划》提出要深化农村土地制度改革，鼓励个人参与村集体经营性建设用地的开发经营，鼓励采取租赁等方式盘活闲置农房。2022年2月16日，《天津市关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）公布，明确提出加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，进一步明确鼓励返乡下乡创业人员以多种方式参与盘活利用。这些政策的公布实施，为激活农村宅基地等核心资源，推动市民资金、人才、管理下乡打开了重要的政策窗口。

2.城镇居民收入、存款持续稳步增长，为“市民下乡”提供了强大资金支撑。天津市城镇居民人均可支配收入水平位居前列。2016—2021年天津市城镇居民人均可支配收入持续增长，由37110元增长到51486元，与2016年相比年均增长7.1%（详见图1）。2021年在全国31省（区、市）中，天津市城镇居民收入水平位居第6位，比全国平均水平高4074元，在四大直辖市中，天津收入水平高于重庆，增速位居第2位，比上海、北京高0.2个百分点。据中国人民银行统计，2021年天津市居民存款增加1373.50亿元，人均存款余额排名全国第三，且居民存款增长金额高于贷款。

图1 2016—2021年天津市城镇居民人均可支配收入增长情况

3.城镇居民发展型、享受型消费特征明显，绿色健康消费理念与农村生态人文因素密切契合。居民消费实现高水平发展，其中与休闲度假享受生活密切相关的服务性消费保持强劲恢复性增长势头。2021年天津市城镇居民人均消费支出为36067元，居全国前列（见图2）。发展型和享受型消费达12541元，比上年增长33.6%，占人均消费支出的比重为34.8%。全市城镇居民旅游、餐饮等方面人均服务性消费支出17605元，比上年增长27.0%，占人均消费支出的比重为48.8%。另据“市民下乡”意愿快速调研（以下简称快速调研），农村的生态环境、人文环境是吸引“市民下乡”的最重要因素，且随着年龄的增长、收入的增加，生态人文因素影响越来越大。在有农村休闲度假意愿的受访居民中，68.2%的受访居民是因为乡村宜人的田园风光。有乡村养老意愿的，85%的受访居民是因为农村自然环境适宜，47.5%的受访居民是因为农村浓厚的乡土人情。

图2 2016—2021年天津市城镇居民人均消费支出增长情况

4.市民对农村未来发展充满信心，“下乡”意愿强烈。快速调研数据显示，市民对未来农村在产业、文化、生态等方面发展充满信心，其中79.2%的受访居民表示农村大有发展，前景广阔。且呈现出不同户籍所在地、不同收入层次、不同年龄、不同职业居民，均对农村未来发展充满信心的特点。调研数据显示，去农村投资、创业的受访居民中超过60%的是因为看好农村发展前景。市民“下乡”意愿强烈，98.5%的受访居民表示如果条件允许，愿意以度假、创业等方式“下乡”，且不同群体普遍具有“下乡”意愿。

5.疫情之下，为农村吸引“市民下乡”提供难得机遇。一方面，疫情之下广大居民对生命价值重新审视，重塑生命健康价值观，绿色健康生活备受重视，享受生活、亲近自然成为人们的普遍追求，而农村的绿色农产品以及独特的生态人文环境与之高度契合。另一方面，疫情之下短途休闲活动增量明显，据《中国旅行服务业发展报告2021》，受疫情影响中国游客出行半径明显缩短，周边游产品受到青睐，这为推动乡村休闲旅游，进而推动“市民下乡”带来难得机遇。

6.乡村人居和生态环境治理、产业融合发展取得新突破，为“市民下乡”休闲、就业、投资等创造了坚实的基础条件。截至2020年，乡村人居和生态环境整治取得新成效，全市创建美丽村庄达1139个，“百村示范、千村整治”工程取得重大进展，建成150个农村人居环境整治示范村。农村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施持续完善，教育、卫生、文化、体育等公共服务水平全面提升。产业融合发展取得新突破。休闲农业、农产品加工、流通产业加快发展，产业融合载体建设取得新进展。截至2020年底，市级休闲农业示范园区、市级休闲农业特色村点分别达到22个、258个，农村民宿将近600家，休闲农业和乡村旅游接待人数达到1700万人，京津冀都市圈1小时鲜活农产品物流圈加快构建。农业新业态加快培育，众筹农业、定制农业、电商农业等快速发展。农业经营主体发展壮大，市级以上农业产业化龙头企业达到146家、家庭农场总数超过1万家、合作社达到1.1万家。

二、当前促进“市民下乡”亟待解决的重点问题

（一）农村公共服务水平相对不高是制约“市民下乡”的主要因素

据快速调研，影响居民休闲度假的因素依次为居住条件、交通、饮食、医疗等，其中选择居住条件的占61.5%；影响居民下乡养老的因素主要是医疗条件，占相应受访居民的85%；影响“市民下乡”创业发展的主要因素是医疗条件不足、教育资源落后，分别占相应受访居民的54.5%、36.3%。消费价格、治安、农村产权关系等因素影响最低，与当前天津居民收入水平较高、乡村治理水平及劳动力统筹就业成效显著等发展现状相符合。

（二）服务“市民下乡”的服务体系有待进一步完善

现有的政策服务体系是以农村人力、土地等资源融入城市为主建立且不断完善的，而与之相对应的支持“市民下乡”的服务体系亟待完善。比如天津农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的《指导意见》刚公布，与“市民下乡”参与盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅有关的各类审批、审核流程等亟待疏通，阻碍“市民下乡”的各种障碍亟待清除。再比如民宿建设方面，2021年公布的《天津市人民政府办公厅关于促进和规范民宿发展的实施意见》明确指出法律界定不统一，监管制度不完善，多头监管难以形成合力，消防、治安、卫生等技术要求难达标，与当地文化资源结合不够紧密等问题，成为制约民宿发展的重要因素。

（三）宣传力度不足、缺少权威便利对接渠道成为影响“市民下乡”的重要因素

据快速调研，75.6%的受访居民不了解有关政府促进“市民下乡”的政策，了解一些的占23.4%。就市民比较关心的乡村投资方面，86.6%的受访居民选择“缺少权威便利渠道”，26.6%的受访居民选择与之相关的“政策宣传力度不足”。超80%的受访居民认为建立区级数字化信息平台，促进资金、人才、技术等向农村流动是必要的，40.8%的受访居民认为有必要通过便利的数字化信息渠道宣传“市民下乡”相关信息。虽然天津建立了农村产权流转交易市场，也正在搭建闲置宅基地和闲置住宅流转交易平台等对接平台，但总体看，还有待进一步拓展、推广。

三、促进“市民下乡”的建议

（一）加快完善促进“市民下乡”的服务体系

以加快全面落实《天津市加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见》为核心，积极推动要素市场化配置，完善包括吸纳普通市民资金，投资农村项目在内的金融服务体系，梳理与“市民下乡”有关的各类审批、审核流程，清除阻碍“市民下乡”的各种障碍，把不适应城乡融合，阻碍“市民下乡”创业创新的服务体系调整到适应、服务、支持“市民下乡”上来，积极推动市民资金、人才、消费等下乡。

（二）建立区级数字化城乡要素流动对接平台

依托大数据管理中心，建立区级数字化网络平台，并实现与市级平台（比如天津市农村产权流转交易市场，与正在搭建的闲置宅基地和闲置住宅流转交易平台）互联，促进城市资源向农村加速流动，涵养乡村振兴社会生态。对应“市民下乡”需求，梳理整合农村包括闲置房屋、绿色农产品、项目开发融资等方面资源，丰富“云上”内容，深入挖掘农村资源潜力。加强技术支持，丰富展现手段，强化平台宣传效果。在充分调动现有技术资源基础上，加大技术支持力度，确保平台建设统一规范、操作简便、突出重点特色，同时综合运用视频、音频、图片、文字，包括VR全景等展示手段，增强视觉效果。

（三）持续提升农村基础设施和公共服务水平，为“市民下乡”提供优质工作和生活环境

持续提升农村教育、医疗卫生、养老等公共服务水平。加快落实《天津市推进农业农村现代化“十四五”规划》中有关促进城乡教育资源均衡配置、提高农村医疗卫生水平和养老服务能力的要求。据快速调研结果显示，80.1%的受访居民认为政府应加快完善医疗、养老、教育等农村公共服务，促进“市民下乡”。结合推动“市民下乡”需要，在选址、人才（教师、医护等）培养引进等公共服务资源配置方面，可以适当考虑在生态环境好、公共服务相对健全、已经形成一定聚集优势的农村优先配置，实现以点扩面、带动发展。持续提升农村基础设施建设水平。加快落实《天津市推进农业农村现代化“十四五”规划》中有关加强农村公路和物流基础设施网络、农村供水和能源基础设施、乡村信息化等方面的建设要求，为促进“市民下乡”不断扫除基础设施领域障碍。

（四）加强农村生态人文环境建设

一是加大生态保护力度。良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。一方面，继续加强造林绿化、水资源保护、水系治理等，强化农田生态功能等方面工作，加强乡村生态保护与修复，打造生态农业、田园乡村、生态乡村。另一方面，以“生态宜居”为目标，努力提升农村人居环境质量，继续推进美丽村庄建设，开展美丽庭院创建行动等，打造安居乐业、美丽舒适的人居环境。二是加强农村人文环境建设，保持浓郁的乡土气息。吸引人的乡土人文环境是农村人居环境的特质，也是吸引“市民下乡”的重要因素。据快速调研，20%的有投资意愿居民选择投资农村自然人文教育领域。应继续深化乡风民风建设，推进乡村优秀传统文化传承，弘扬乡村优秀传统文化，特别是注意加强农耕文化的保护传承。

（五）加大宣传力度，营造促进“市民下乡”的良好社会氛围

要加大政策宣传力度。近日出台的《指导意见》，对推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用、加快城乡资源对接起到关键作用，应以其颁布实施为契机，广泛宣传促进“市民下乡”相关政策；在“市民下乡”休闲、投资、创业、养老等方面，广泛宣传典型经验和成功案例，充分发挥宣传带动作用。另外，在宣传方式上，除了使用传统宣传方式外，还要特别重视利用大数据手段，将农村资源、项目等信息精准地发送给目标人群，提高宣传效率。