爱尔兰新闻自律机构的运行机制及其评析

牛静 钟沁悦 苏芳菲

摘 要：新闻评议会和新闻监察员办公室作为爱尔兰的新闻自律机构，旨在为公众提供快速、公正和免费的新闻投诉渠道，受理有关新闻投诉的事件。爱尔兰新闻自律机构制定了详细的投诉与上诉流程，出台了统一的业务准则规范，以保证其在运行过程中有所依据。近年来，爱尔兰新闻自律机构受理的投诉主要涉及媒体报道有违真实性与准确性和侵犯隐私等方面的问题。在处理投诉的过程中，爱尔兰新闻自律机构秉持非对抗的协商理念，并因其受理投诉的范围相对广泛，一定程度上拓宽了公众参与媒体治理的途径，推动了爱尔兰媒体生态的良性发展。

关键词：新闻自律;新闻评议会;新闻监察员办公室;业务准则

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新媒体技术为公众参与媒体治理提供了诸多途径，如在新闻内容平台上设置了投诉栏，用 户可以直接向媒体平台进行投诉，由媒体平台进行裁决。这种公众监督方式具有简单易操作、 反馈时间短的优点，被各媒体平台广泛应用，但却有媒体平台自我监督的弊端，如缺乏公正性等。所以，一种求助于行业组织的公众监督方式再次受到大家的关注，即向新闻自律机构投诉。

2021 年 2 月 14 日，爱尔兰《独立周报》（Sunday Independent）发表了一篇专栏评论文章， 文章作者针对“教师们在新冠肺炎疫情限制的情况下重返课堂教学”这一事件发表了自己的看法。作者在文中引用了英国国家统计局（The UKs Office for National Statistics）公布的 2020 年 3 月至 11 月因感染新型冠状病毒而去世的英国教师人数。有一位名叫盖瑞·拉洛（Geri Lalor）的读者认为，该文在引用因患新型冠状病毒而去世的教师人数时，使用了“仅”这个字，这样的措辞既轻视了个人生命的价值，也忽视了死亡人数所带来的损失。因此，盖瑞认为这违反了《爱尔兰报纸杂志业务准则》中关于“偏见”的规定。此外，盖瑞还指出文中部分内容违反了《爱尔兰报纸杂志业务准则》中关于“真实与准确”“尊重人权”的规定。接到盖瑞的投诉后，《独立周报》没有在第一时间做出回应，因此该投诉已交由爱尔兰新闻自律机构处理。?

一、爱尔兰新闻自律机构概述

2007 年，爱尔兰新闻评议会（Press Council of Ireland）成立，第二年，新闻监察员办公室（Office of the Press Ombudsman）成立，两个机构构成了爱尔兰新闻自律机构，其宗旨是建立国内最高的新闻专业和道德标准，捍卫公众获得信息的权利，同时负责为公众提供快速、公正和免费的 新闻投诉渠道，并调查、审议和解决有关新闻投诉的事件。爱尔兰多数新闻媒体自愿加入并成 为新闻评议会的成员，主动接受新闻自律机构的监管，这其中包括全国性报纸、大多数地方报纸、大多数杂志，以及一些在线新闻媒体等。

新闻监察员办公室的职责是根据程序受理和裁决投诉、提高公众对新闻监察员办公室和新闻评议会的认识，鼓励人们遵守最高的新闻道德标准，并在新闻评议会的主持下编写和出版年度报告。爱尔兰新闻评议会有权听取、受理和裁决针对评议会成员媒体的投诉，并有权受理公众对新闻监察员办公室的裁决所提起的上诉，即如果公众对新闻监察员的处理结果提起上诉， 那么新闻评议会将对该上诉进行裁决。?

二、公众对有道德准则问题的投诉与上诉程序

爱尔兰新闻自律机构出台了《爱尔兰报纸杂志业务准则》（下简称《业务准则》），以此作为爱尔兰媒体机构和从业人员的行动指南。当成员媒体发布有违这些准则的新闻时，公众有权向新闻自律机构提起投诉。

（一）公众进行有效投诉的要求

投诉人在向新闻监察员办公室提起正式投诉前，须通过书面形式向有关刊物的编辑提起初步投诉，并给予编辑两周时间对投诉内容做出回应，如果投诉人未得到刊物编辑的答复或对答复不满意，投诉人可以向新闻监察员办公室提起正式投诉。投诉被受理的前提是：第一，投诉人要有足够的证据证明成员媒体违反了新闻评议会发布的《业务准则》;第二，投诉人需要表明本人或者授权人受到该出版物所发布内容的影响;第三，投诉内容必须为过去三个月内发布的文章或过去三个月内新闻机构发生的新闻行为，且被投诉对象必须为新闻评议会的成员媒体; 第四，投诉的内容不能是处在爱尔兰法院诉讼过程中的内容。?

新闻监察员办公室以上述四点作为标准进行初步评估，如果投诉的内容不满足上述任一 条的要求，则该投诉是无效投诉。根据新闻评议会发布的《2020  年年度报告》显示，无效投诉主要有以下几类：未授权的第三方所提起的投诉（Unauthorized Third Party）;超过受理时间的投诉（Out of Time）;其他监管机构受理范围内的投诉（Other Regulatory Authority）;对非成员出版物提起的投诉（Publication Not Member of Press Council）;对 UCG 内容提起的投诉（User-generated Content）等。?

（二）投诉解决的中间流程

处理有效投诉时，新闻监察员办公室会优先考虑联系媒体编辑和投诉人，只有双方都同意， 才能采取调解的形式来解决投诉。调解可以被视作是媒体编辑和投诉人之间的会议，由案件负责人担任调解员。所有讨论内容都会严格保密，也不会以任何方式记录下来。投诉调解的处理时间大约需要四到六周，调解环节旨在快速、有效地解决投诉。

如果投诉人对调解结果不满意，则该投诉将提交至新闻监察员办公室，由新闻监察员审 议并核实所投诉的内容是否违反了《业务准则》。新闻监察员办公室可以自行裁决投诉，裁 决结果需要分别通知投诉人和媒体编辑。由新闻监察员裁决的结果有四类，分别为支持该投 诉（Upheld）、反对该投诉（Not Upheld）、出版方自行和解处理（Sufficient Remedial Action Offered by Publication to Resolve the Complaint）、 证据不充分而无法做出决定（Insufficient Evidence to Make a Decision）。

同时，新闻监察员办公室也可以将投诉直接转交给新闻评议会。新闻评议会主席可启动新闻评议会的小组委员会（The Sub-committee）审议该投诉，小组委员会由副主席，一名媒体行业成员及一名社会独立成员组成，两位成员是评议会主席依据投诉案件的具体情况选择的。小组委员会的职能是审议并就提起的具体投诉做出裁决，每一次组成的小组委员会都会在裁决投诉后解散。?

（三）对审理结果的上诉与结果公示

如果投诉人和媒体方对于新闻监察员办公室或小组委员会的处理结果不满意，双方均可 向新闻评议会提起上诉。上诉必须在新闻监察员做出裁决的 10 个工作日内，并以书面的形式提交。上诉必须是满足以下任一理由：第一，做出决定所遵循的程序不符合审议投诉的程序要求;第二，新闻监察员或小组委员会在适用《业务准则》时出现错误。无论是投诉人还是 媒体方，都必须说明合理的上诉理由。如果新闻评议会主席认为上诉符合要求，则重新开始 审理上诉。新闻评议会在审理上诉时，与上诉有利益冲突关系的评议会成员不能参与讨论与 审议过程。通过集体审议，新闻评议会根据上诉所提供的理由决定是支持（Allowed）或不支持上诉（Not Allowed）。?

新闻监察员办公室和新闻评议会做出的所有决定，都将在爱尔兰新闻评议会与新闻监察员办公室的官网上公布。同时，《业务准则》的准则 11 指出：“当新闻监察员或新闻评议会要求媒体在显著位置刊登相关的投诉决议时，平面新闻媒体和在线新闻媒体应当如此做。”此外， 未涉及投诉的媒体可自行决定是否要发布这些决定，但需要注意的是，文章的撰写和发布要符合《业务准则》的要求，媒体的立场要公正。

三、爱尔兰新闻自律机构处理问题的规范及焦点

作为爱尔兰的新闻自律机构，爱尔兰新闻评议会与新闻监察员办公室为了保证其在运行过程中有参考的依据，制定了一整套《业务准则》，以便评议会和监察员办公室能够对不同的投诉案件进行有效判断。《业务准则》主要有十一条，包括“真实与准确”“区分事实与评论”“公正的程序和正直”“尊重人权”“隐私权”“保护信息来源”“法院报道”“偏见”“儿童”“关于自杀的报道”和“新闻监察员 / 新闻评议会的决定公告”等。?

近年来，在爱尔兰新闻评议会和新闻监察员办公室收到的投诉案例中，投诉人主要关注的问题是媒体发布的内容有违真实性与准确性、侵犯隐私，这类投诉所占比例较高，是投诉处理中的焦点问题。?

（一）针对违反真实性与准确性内容的投诉

《业务准则》中的准则 1 是“真实与准确”，这一准则几乎每年都是投诉中引用次数最多的准则，该条准则作为新闻媒体行为的道德底线，被置于所有准则中的首要位置。该准则的条 文主要有：“报道新闻和信息，平面新闻媒体和在线新闻媒体应当在任何时候都力求真实和准确。当显著的不准确信息、误导性的陈述或者歪曲的报道或图片已经被发布，就应立即予以重视和 纠正。”? 近五年新闻评议会发布的年度报告中，由投诉人引用《业务准则》的情况可知，“真实与准确”在所有准则中的引用率最高。2016 年投诉人引用次数占该年总数的 51.2%，2017 年投诉人引用次数占该年总数的 39.0%，2018 年投诉人引用次数占该年总数的 20.2%，2019 年投诉人引用次数占该年总数的 33.9%，2020 年投诉人引用次数占该年总数的 34.2%。

有一类报道引发的关于“真实性”的投诉较多，即涉及专业性问题的报道。当对专业性的 问题产生质疑时，媒体和投诉人都倾向于寻找新闻监察员办公室“主持公道”，希望获得更加 准确而不具有误导性的回答。如果投诉人能够提供说服力强的调查分析报告，或者该投诉的问 题是属于常识范畴的内容，那么新闻监察员办公室可以就投诉方提供的有效证据做出决定。例如， 2019 年，《爱尔兰时报》（The Irish Times）发表了一篇题为《研究发现东南部地区的工资水平接近全国平均水平的一半》（Wages in southeast nearly half national average，study finds）的文章， 这篇文章是基于沃特福德理工学院（Waterford Institute of Technology）研究人员所撰写的一篇 报告，报告显示该地区的失业率是全国平均失业率的两倍多。爱尔兰东南部发展办公室（Ireland South East Development Office）对该文章中所公布的东南部失业率表示质疑，并向《爱尔兰时报》反映了意见。《爱尔兰时报》承认这篇文章使用的失业率数字有误，并对在线版的文章进行了修改，但没有对报纸上的文章进行更正。在线版文章修改后的内容为“2019  年第一季度，东南部地区的失业率为 6.7%，高出了 4.8% 的全国平均水平”。此外，《爱尔兰时报》在报纸上发表了爱尔兰东南部发展办公室的来信，并认为这在一定程度上消除了人们对报纸中错误信息的顾虑。 但是，新闻监察员裁定，《爱尔兰时报》没有在报纸上及时更正文章内容，这违反了《业务准则》中“真实与准确”这一准则。?

（二）针对有违隐私的内容的投诉

近几年的投诉中，媒体内容侵犯隐私权的情况相对较多。“隐私权”是《业务准则》中规定最为详细的一节，其主要内容为：“隐私权作为一项人权，受到爱尔兰宪法和欧洲人权公约的保护。每个人的私人事务和家庭生活、住宅和通信必须得到尊重。从处于悲伤或震惊情况下的个人那里获得信息时，新闻工作者必须持着同情与周全考虑的态度。在发布这些信息时，应考虑到悲痛的家庭的感情。这不应该视为是限制司法程序报道权的理由。未经许可而使用个人在私人场合拍下的照片是不能被接受的，除非是基于公共利益的理由。”?

传统媒体未经允许而发布他人个人信息，这是明显侵犯他人隐私的行为。现在人们关注 较多的是，媒体机构使用他人在社交媒体上发布的信息，是否属于侵犯隐私的行为。新闻媒 体机构往往将当事人在社交媒体上发布的帖子视作是公开可用的状态，然而，新闻媒体可以 访问社交媒体中的帖子并不代表着新闻媒体有权利发布这些社交媒体中的图片或信息，媒体 不应该在未经当事人同意的情况下，擅自发布与当事人相关的信息，并以新闻报道的形式公 开当事人的隐私。2019 年，爱尔兰的在线新闻媒体 Evoke.ie 报道了社交媒体 Instagram 上某账号发布的内容，该账号用户是一位母亲，她在自己的 Instagram 上记录了她女儿为克服健康问题所做出的努力，并在帖子中附上了她女儿的照片。Evoke.ie 未经这位母亲同意，在一篇文章中刊载了这一家人的经历和照片。该母亲与媒体编辑反映了问题，编辑引用了 Instagram 的服务条款，来证明该文章的内容来源于公共领域所发布的图像和信息，因此该媒体的行为是合 理的。调解失败后，这位母亲向新闻监察员办公室提起投诉，认为该媒体未经过她本人同意， 擅自公开她的个人隐私。新闻监察员办公室裁定该报侵犯了她和家人的隐私，同时也违反了《业务准则》中有关“公正的程序和正直”及“儿童”的准则。虽然这位母亲几年前曾参与公共活动并且接受过报纸采访，符合公众人物的身份。但是，《业务准则》的准则 5“隐私权” 指出：“公众人物都享有隐私权。然而，当一个人拥有公职、从事公共事务、从事公益事业，或者他的行为已经被公开，那么，公开他私人生活和环境的相关细节是合理的，因为这些信 息披露与他的个人行为的正确性、公开声明的可信度、公开意见的价值及其他与公共利益相 关的事宜相关。”最后，新闻监察员办公室裁定，该媒体公布投诉人家人照片和报道她家人 情况并不符合公共利益，并且不能未经当事人同意而刊登儿童的信息，因此该媒体的辩解不 足以证明其行为的正当性。?

四、爱尔兰新闻自律机构的特点评析

爱尔兰的新闻评议会和新闻监察员办公室得到了 2009 年爱尔兰《诽谤法》的法定承认，并被给予了处理新闻争端的权力。因此，新闻评议会和新闻监察员办公室在法律和评议会章程的范围内可以独立处理新闻投诉案件，是一个具有较高权威性的新闻自律机构。在处理投诉时， 爱尔兰新闻自律机构显示出了以下特点。

（一）非对抗的协商理念

爱尔兰新闻评议会和新闻监察员办公室在处理公众对任何成员媒体的投诉时，力求最大 可能地避免司法程序所带来的繁琐性和对抗性，强调各方的合作精神，即通过沟通商定最终 的解决办法。新闻评议会自成立以来，始终声称其能为公众提供解决新闻伦理纠纷问题的快 速、公正和免费的服务。在提供这类服务时，新闻监察员并非法官，新闻监察员办公室也并 非法庭，新闻监察员办公室和新闻评议会进行的是道德上的裁决，涉及违法性案件的投诉， 是不予接收的。因此，新闻监察员办公室无权强迫当事人披露相关文件或要求证人出庭，不 具备执行法定程序和处以罚款的能力，也不具有取消新闻工作者地位的权力。新闻监察员的 身份更像是调解矛盾的协调者，目的是让投诉人和出版方有机会就有违伦理规范的问题达成 共识。

向新闻监察员办公室提起投诉并寻求最佳的解决方案，这对当事人和媒体双方来说都是有益的。虽然投诉裁决和最终决定不具备法律效力，但是这能为受害者提供一条不像法庭诉讼那样令人望而却步、缓慢而昂贵的维权道路，并且投诉能够得到较快的解决。2009  年爱尔兰《诽谤法》中的一项关键条文是，促进和鼓励媒体酌情地为错误道歉，而无须承担高昂的法律代价。该条文无疑强调了新闻自律机构的重要作用，即在适当的情况下，通过投诉人和媒体方的商定， 找到令人满意的解决方法，这也体现了爱尔兰自律机构的非对抗协商理念。

（二）受理投诉的范围相对广泛

在爱尔兰新闻监察员办公室受理投诉的前提要求里，尤为重要的一点是，投诉人需要表明 本人或者授权人受到所投诉出版物的影响。与瑞典和丹麦相比，爱尔兰的“个人影响”适用范 围不那么狭隘，相反爱尔兰的投诉范围更广泛，拥有更高的自由解释度。? 这主要体现在以下两点：其一，新闻监察员受理的投诉案件，除了投诉人是直接受到媒体报道影响的本人或授权 人外，还可以是间接受到影响的人。即文章中虽未提及投诉者，但是他们能够证明自己受到了 影响，这种情况也可以提起投诉。前新闻监察员约翰·霍根（John Horgan）曾举例，在一起对爱尔兰某个地区出现犯罪问题的报道所提起的投诉中，投诉人质疑该报道所公布数据的准确性， 并表明他来自文中所提及的地区，因此他受到了该报道的负面影响。像这样的投诉是合理的， 可以被接受的，因为投诉人确实受到了这篇文章的影响。其二，新闻监察员还受理来自慈善机构、支持新闻评议会的团体等组织提起的投诉。例如，爱尔兰国家预防自杀办公室（National Office for Suicide Prevention）希望尽可能与爱尔兰诸多媒体沟通，以避免关于自杀报道产生的不良影响。在与媒体编辑协商无果的情况下，预防自杀办公室也可以向新闻监察员办公室提起投诉。

五、结语

作为新闻自律机构的爱尔兰新闻评议会和新闻监察员办公室，现在也面临着诸多困难，如媒体成员收入缩减所带来的危机、公众对于投诉规则的认知度不高等问题，并着力去解决这些问题，从而继续鼓励并监督媒体承担起应尽的新闻编辑责任，维持最高的新闻标准和道德规范。新闻评议会和新闻监察员办公室两者相互补充，为公众提供快速、公正和免费的新闻投诉渠道。同时，新闻评议会始终坚持与媒体、公众、国家官员保持沟通，为社交媒体时代的伦理问题、会员资格所产生的诸多难题建言献策，这在一定程度上促使爱尔兰的媒体良性发展。

The Study on Operational Mechanism of the Irish Press Self-Regulatory Organization

Niu Jing Zhong Qinyue Su Fangfei

Abstract： The Press Council of Ireland and the Office of the Press Ombudsman is Irish self-regulatory organization for the press. This body provides the public with a fast， fair and free channel for news complaints and matters related to press complaints. The Irish Press Self-Regulatory Organization has formulated a detailed complaint and appeal process， and issued an ethics code to ensure that it has a basis in its operation. In the past five years， complaints received by the Irish Press Self-Regulatory Organization mainly involve issues such as violation of the authenticity and accuracy of media reports and invasion of privacy. In the process of handling complaints， the Irish Press Self-Regulatory Organization upholds the concept of non-confrontational negotiation. It has broadened the channels for the public to participate in media governance to a certain extent because there were relatively wide range of complaints. This organization promoted the healthy development of the Irish media ecosystem. Key words： News self-discipline; News council; News ombudsmans office; News guidelines