提升区域合作质量 促进更高水平区域协调发展

郭惠武

发达地区对欠发达地区的帮扶以及双方的合作是缩小地区发展差距、实现共同富裕的重要途径。广东一直高度重视区域合作和帮扶，上世纪90年代初便开始实施省内对口帮扶政策，2005年之后又着力建设省内产业转移工业园，旨在推动珠三角与粤东粤西粤北地区的产业转移与合作。经过持续努力，广东区域间的帮扶和合作有效促进了粤东粤西粤北地区经济发展。省第十三次党代会进一步提出要坚持“政府推动、企业主体、市场运作、合作共赢”的原则，探索完善区域合作新模式，巩固完善珠三角与粤东粤西粤北长期对口帮扶长效机制，从而推动“一核一带一区”区域发展格局积厚成势，实现更高水平、更高质量的区域协调发展。

因地制宜确定区域合作模式

选择适宜的合作模式是解决合作双方协调难度大的一个重要途径。目前，区域合作主要有单向扶持、合作共建以及飞地经济三种模式。单向扶持主要是指地区之间的对口帮扶和扶贫模式，帮扶方对被帮扶方给予一定资金和人力资源的支持，不讲求直接的回报。一般来说这种模式下，出于利益统筹的考虑，帮扶方付出的资源不会特别大，主动性和积极性也不会特别强，以完成上级下达的任务和要求为主。合作共建主要是地区共同建设产业园区，双方共同经营、共享收益。广清经济特别合作区、深河特别合作试验区等属于这一类。合作共建模式下，双方的负担相对较小，共享收益则对双方都能产生一定的激励，但容易产生协调问题。飞地经济模式主要是在被帮扶方地区内划出一片区域，由帮扶方自主经营开发，被帮扶方只是提供必要的帮助。在收益分配方面，飞地经济模式下合作区的直接收益主要归帮扶方，贡献土地空间的被帮扶方主要享受长远的外溢效应。当然，帮扶方往往会根据情况给予被帮扶方一定的直接补偿。飞地经济模式比较典型的是深汕特别合作区。飞地经济模式对于帮扶方来说负担比较重，但由于其可以独立推进各项工作，双方的协调矛盾就非常小;对于被帮扶方来说，不用承担发展成本，虽直接收益比较少，但可以享受飞地的辐射和外溢。

在具体合作过程中，合作双方和上级政府应根据具体条件和情况选择合适的合作模式。在模式选择上，主要应考虑三个因素，一是被帮扶方在政府能力上是否可以对帮扶方提供较强的补充，能够给予有力补充则是合作共建模式的前提，否则飞地模式可能更适合;二是帮扶方是否具有较强的政府能力包括财政实力、人力资源以及管理经验等。飞地模式对于帮扶方的实力要求很高，能力越强则飞地模式的可行性就越大;三是双方协调的难度，这决定于合作内容的复杂程度，越复杂则对双方的投入和绩效考核难度越大，就越难以开展合作共建。

在帮扶与合作过程中重视营商环境的移植

优质的营商环境对于吸引投资进而促进当地经济发展有着非常重要的作用，欠发达地区往往在营商环境上有所欠缺，因此，区域合作帮扶不仅要在人力、物力、财力上给予欠发达地区支持，更重要的是通过深入的合作，将法治化、市场化、国际化、现代化的政府管理和社会治理的理念、方法、制度以及组织体系移植过来，从而增强欠发达地区长久的自我发展能力。优质营商环境的形成依靠的是发展和管理理念的不断提升、整体组织体系的逐步完善以及各类知识的不断积累。因此，营商环境的改善需要一个过程，尤其不能在短时间内通过有关“手册”来速成。这样，区域合作帮扶为欠发达地区改善营商环境提供了一个良机，即由于一段时间内的双方合作，让欠发达地区可以近距离、长时间地反复观察、了解和学习发达地区的工作方式方法、思维理念、组织体系等，从而加速良好营商环境的构建。因此，在推进区域合作帮扶过程中，应把改善当地的营商环境作为一个重点工作任务。首先，发达地区的合作帮扶团队不仅要负责招商等事务，还要深入参与到经济社会各方面管理事务中，如果双方达成一致，可以由发达地区团队统一设计打造合作区域内的营商环境;其次，宜安排两地的工作人员针对同一任务共同工作，在紧密协作过程中促进知识和理念的传递;再次，要由发达地区的工作人员进行形式多样的定期相关培训，现身说法。

在都市圈建设中分层推进地区间产业链合作

目前，我省正着力通过广佛、深圳、珠江口西岸、汕潮揭及湛茂五大都市区建设促进区域协调发展。产业链分工合作是都市圈内部各圈层之间重要的经济联系之一，也是促进产业梯度扩散进而解决欠发达地区产业发展难题的重要途径。产业链各环节在都市圈内的布局受到各圈层经济密度、要素条件以及圈层之间距离和运输成本等因素的影响，因此都市圈内城市间产业链合作应根据不同情况采取不同类型的合作模式。与珠三角核心城市距离较近的环珠三角地区，应充分发挥两地间运输成本较低的优势，着重发展与珠三角产业链配套紧密的产品制造，在环珠三角区域也可形成“总部+生产基地”的合作模式。对于距离较远的圈层，一方面可以布局运输成本相对较低或附加值较高的产品生产，另一方面可以布局对当地特有资源依赖度较高的生产环节。在产业链布局和合作中，应突出政府的引导作用，发挥国有企业和民营大企业的带动作用，推动欠发达地区走上产业发展的良性循环道路。

通过法律授权和高层统筹为区域合作帮扶提供制度保障

要提升区域合作帮扶的质量，必须推进制度创新，并将合理的制度创新合法化或合规化，以调动各方面的积极性。一方面，针对已经比较成熟的、经过较长时间试验和实践证明是比较成功的合作模式创新，应按照相关法律规定加快该领域的立法工作，对此类制度创新给予法律确认，如近期应积极稳妥推进《深汕特别合作区条例》的立法工作，以解决由于法律缺位造成的各种问题。另一方面，在区域合作中，更高层级的政府部门应强化其统筹作用。合作双方在探索合作方式过程中可能会产生一些困难和问题，当两地难以达成一致、对合作前景缺乏预期或需要上级政府授权时，上级政府部门应适时明确发展方向，进行统筹安排，从而稳定预期，激发双方的积极性，真正做到把顶层设计与基层探索相结合。