为黄河流域生态保护和高质量发展提供思路——专访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长、研究员侯永志

本刊记者 刘长杰

3 月5 日，十三届全国人大五次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。引人关注的是，报告就推进黄河流域生态保护和高质量发展作出部署，明确提出“深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展”。

“黄河宁，天下平。”黄河是中华民族的母亲河，扎实推进黄河大保护，确保黄河安澜，是治国理政的大事。全国两会期间，代表委员们就深入推动黄河流域生态保护和高质量发展谈思路、明举措，建议不断加大黄河流域生态保护和环境综合治理力度，促进流域生态环境质量持续改善，让黄河成为造福人民的幸福河。

今年代表委员们关注的热点颇多，除了黄河流域生态保护和高质量发展，包括产业链安全、乡村振兴、老龄化、“一带一路”、绿色低碳等话题均被广泛热议。而这些两会热点话题，在近日出版的“国务院发展研究中心研究丛书2 0 2 1”中均有深度解读。黄河流域生态保护和高质量发展的制约因素有哪些，总体思路如何谋划，战略重点如何把握……带着这些问题，《中国发展观察》记者专访了《黄河流域生态保护和高质量发展总体思路和战略重点》作者之一，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长、研究员侯永志。

黄河流域发展基础的长板与短板

中国发展观察：黄河流域生态保护和高质量发展，是近几年来两会关注的热点问题。仅水利部2021年承办的黄河保护治理方面的建议和提案就有70多件，占总数的14%，其中纳入人大政协重点督办的建议提案有12件。为什么这一问题会成为代表委员们关注的重点？

侯永志：黄河是世界第五长河、中国第二长河，流经9个省区。黄河干流河道全长5 4 6 4 千米，流域面积7 9.5万平方千米（包括内流区4.2万平方千米）。黄河流域既是我国重要的生态屏障，也是经济转型发展的重点区域，在我国现代化建设中具有重要意义。新中国成立后，黄河治理取得举世瞩目的巨大成就，创造了岁岁安澜的奇迹。2019年9月，习近平总书记提出黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，极大地推动了这一问题被广泛关注和深入研究。我们这本专著，作为一项课题研究，从黄河流域的基础特征出发，归纳其面临的制约因素，进而提出新时期推动黄河流域生态保护和高质量发展的总体思路和战略重点。

中国发展观察：中央提出要牢牢把握共同抓好大保护、协同推进大治理的战略导向，全方位贯彻“四水四定”原则，始终坚持问题导向，推动黄河流域生态保护和高质量发展不断取得新进展。为什么“大保护、大治理”成为黄河流域生态保护和高质量发展的战略导向？

图/中新社

侯永志：这是由黄河流域的基础特征决定的，是实事求是的战略导向。首先，黄河流域是我国生态安全的重要屏障，但生态环境十分脆弱，水资源匮乏。黄河由西向东横跨我国地势三大台阶，流经青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大不同地貌单元。黄河流域内拥有多个重要生态功能区域，如三江源、秦岭、祁连山、六盘山等，承担着涵养水源、防治荒漠化、水土保持等重要的生态服务功能，是我国北方地区重要的生态安全屏障。但黄河流域涵盖干旱、半干旱、半湿润地区，整体水资源匮乏， 生态系统面临退化风险。《2 0 2 0 年中国水资源公报》显示，黄河流域水资源总量只占全国的2.9%，远低于其人口和经济总量占比。

其次，黄河流域是我国北方经济重要支撑，但发展水平整体偏低，且近年来经济增速呈现更为明显的下滑趋势。黄河流域是我国北方地区经济和社会发展的重要支撑力量，2 0 2 0 年，黄河流域人口和G D P 占整个北方区域合计的比重分别达到59.0%和46.8%。然而，流域内各省区人均GDP为60857元，略低于北方地区平均水平，只相当于全国平均水平的84.7%，其中最低的甘肃人均G D P 只有全国的一半。

第三，黄河流域地处我国东西交通大动脉，中下游交通区位条件相对较好，但上游交通瓶颈仍然突出。黄河流域东有出海口可直达东亚日韩，北接蒙古国可沟通中俄， 西连中亚可深入欧洲中心；拥有横贯东西的陇海、青太等交通大动脉，是欧亚大陆桥的重要组成部分。但从流域内部看，中下游地区特别是下游地区基础设施四通八达，交通便捷高效，郑州、西安等城市已成为国家综合交通运输的重要枢纽；上游河源段及峡谷段地形复杂多样，且深居欧亚大陆腹地，远离现代经济中心，基础设施相对落后，交通可达性低，区位条件相对较差。

第四，黄河流域是我国重要工业基地，但工业化水平整体仍然偏低，中上游省份更多依赖资源型产业。黄河流域矿产资源特别是化石能源资源丰富，很多矿产品产量及其加工品产量在全国占有很高的比重。如，2 0 2 0 年黄河流域的原煤、原盐、焦炭、烧碱、纯碱、农用化肥、粗钢分别占比80%、36%、56%、49%、47%、44%和23%。但整体来看，黄河流域工业化水平偏低，整个流域农业劳动力平均占比达到28%，显著高于全国平均水平；城镇化率平均只有60.2%，显著低于全国平均水平。从制造业内部结构看，上游省区传统资源密集型产业占比高，高耗能、高耗水、高排污问题比较突出。

第五，黄河流域是“一带一路”重要走廊，但开放水平普遍偏低，越靠近下游开放程度越高。数据显示，黄河流域所有省份的对外贸易依存度均低于全国平均水平。其中，最高的山东比全国平均水平仍低2个百分点，最低的青海对外依存度只有1%左右。整体看，流域内部中下游省份对外开放程度要显著高于上游省份。

第六，黄河流域居民收入水平偏低、城乡区域差异较为明显，教育、医疗、养老等民生领域也存在短板。以居民收入为例，2 0 2 0 年黄河流域居民人均可支配收入仅相当于全国平均水平的85.0%，分别约为浙江、江苏和广东的52.7%、63.6%和67.3%。

妥善处理发展和保护的关系是黄河流域必须面对的核心课题

中国发展观察：新中国成立以来，黄河已实现岁岁安澜。为什么本书依然发出提醒，“确保黄河长久安澜，是一个长期而艰巨的任务”？

侯永志：黄河历史上决堤、改道、洪灾频发，有“三年两决口、百年一改道”之说，给两岸民众带来了深重灾难。其深层原因就在于黄河“水少沙多”引起下游河道淤积抬高，形成地上悬河。新中国成立后，黄河治理取得巨大成就，特别是随着小浪底水库运行、上中游工程拦沙和暴雨减少，近年来黄河泥沙明显减少，不少人认为无需再把防洪作为首要任务。但研究表明，在气候变暖大背景下，黄河流域暴雨增加、侵蚀加重、再度多沙的可能性较大，工程拦沙库容总量也有限。当前下游悬河长达800千米，甚至形成“二级悬河”。在已多次加高防洪大堤的情况下，若黄河再陷入持续淤积的情境，会有很大的安全风险。而黄河下游城市广布、人口密集，一旦真的发生决口将带来巨大的经济损失和生态灾害，甚至可能影响到我国现代化全局。因此，必须从长远和全局出发，始终把确保黄河长久安澜摆在首位。

中国发展观察：黄河与长江等大江大河不同，特殊性突出表现在水沙关系、水土流失、地上悬河、水资源短缺等方面。如何理解黄河流域“发展与保护”之间的矛盾？

侯永志：课题组认为，相对于国内其他流域，该流域发展和保护矛盾显得更为突出。一方面，黄河流域是横贯我国北方的重要生态廊道，在涵养水源、防治荒漠化、保持水土等方面发挥着不可替代的作用，对保障我国生态安全具有全局性意义。同时，其生态环境本底脆弱，一旦遭受破坏恢复难度大，水资源供求也十分紧张，对经济社会发展存在刚性约束。另一方面，黄河流域人口众多，是我国北方经济的主体区域，人民群众收入偏低、公共服务短板较多，近年来经济增速还出现下滑，发展任务也十分艰巨；其进一步发展对缩小南北差距、促进全国平衡发展意义同样重大。因此，与京津冀、长三角、粤港澳等全国其他重要战略区域相比，黄河流域发展和保护的矛盾格外突出。特别是黄河流域工业化、城镇化尚未完成，其进一步发展，不可避免地对土地、资源、环境产生新的压力，会进一步加剧发展和保护的矛盾。以最突出的水资源供求矛盾为例，黄河流域要以约占长江流域7.6%的水资源，支撑相当于长江经济带70%的人口；而随着城镇化推进，未来生活用水的刚性需求还将快速增长。发展和保护的矛盾，是黄河流域生态保护和高质量发展必须破解的核心问题。

中国发展观察：“十四五”高质量发展，突出创新驱动。课题组成员如何评价黄河流域创新能力？

侯永志：黄河流域制造业基础较为雄厚，“十三五”期间，其新增制造业企业平均注册资本超出全国平均水平近八成，远超过京津冀、长三角、珠三角三大经济区企业平均注册资本。但在全国总体产能过剩、流域环境约束不断增强的背景下，黄河流域要实现经济持续增强、破解发展和保护的矛盾，必须抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，推动产业转型升级。相较全国其他重要战略区域，黄河流域的高校、研发机构、创新性领先企业都明显不足，且较分散。例如，2 0 20年黄河流域知识密集型企业占其全部在营企业注册资本的比重为6.2%，低于京津冀、珠三角和长三角，也低于全国的平均水平（7.3%）。创新能力不足，难以支撑产业转型升级。

中国发展观察：对比京津冀、长三角和珠三角，黄河流域9省区在区域合作方面存在哪些制约因素？

侯永志：黄河流域相较全国其他国家重要战略区域，缺少发展优势突出的龙头地区。经济发展水平最高的山东，2019年人均GDP仅相当于北京的43%、上海的45%，带动能力不足。相较于京津冀、长三角、粤港澳地区内部比较明显的产业结构差异，黄河流域内发展优势地区与其他沿黄省区产业梯度差异较小，产业互补性不强。沿黄省区间的人员流动和联系也明显较弱。黄河流域区域内合作的基础和条件薄弱，多数沿黄省区都是发展资源“缺口”地区，开展区域合作的物质基础不强。

黄河流域生态保护和高质量发展的总体思路和战略重点

中国发展观察：针对上述制约因素，黄河流域生态保护和高质量发展应形成怎样的总体思路？

侯永志：一是在发展路径上，要实现生态保护、高质量发展和民生改善有机结合。一方面，将环境承载力作为开发建设全过程的“红线”，实施最严格的生态保护政策，以此倒逼产业转型，促进土地、水等资源要素更加高效利用。另一方面，通过支持绿色清洁产业发展，吸纳传统产业就业，推动生产方式绿色化、清洁化；通过支持环境承载力高的区域和中心城市发展，吸引环境承载力较低区域人口转移，推动经济社会活动与环境承载力相匹配。二是在空间布局上，要实现统筹谋划和因地制宜有机结合。一方面，黄河治理是一个系统工程，必须统筹谋划。另一方面，必须在中央与地方、地方与地方、政府与市场之间形成合力，在环境治理、产业发展、空间布局等方面制定更加详细的规划，在促进流域整体公共利益最大化的前提下发挥地方自主性，在充分加强相关法规和规划约束作用的前提下发挥市场引导作用。三是在推动方式上，要实现区域协同和内外联动有机结合。一方面，需要加强流域内部的区域协同。另一方面，需要加大流域外部的支持力度。

中国发展观察：黄河流域生态保护和高质量发展的战略重点，主要体现在哪些方面？

侯永志：第一，依托“一带一路”，参与国际大循环。这有助于打造高水平对外开放平台，强化与周边国家经贸合作，并以协同开放推动区域发展从单兵突进转向一体化推进。具体内容包括：上游地区应着力打造内外联通新平台，中游地区应着力打造区域协同开放平台与世界文明交流平台，下游地区应着力打造高端产业融合平台与科技创新合作平台。

第二，南联北融，融入国家发展大局。黄河流域相关省区产业结构层次较低、创新能力薄弱，应当借助发展优势地区的资金、技术来突破瓶颈制约。一要强化北京对山西、内蒙古、宁夏等省区的辐射带动作用。二要强化山东与京津冀、长三角地区的区域合作，做强沿海经济带的发展洼地。三要强化河南与粤港澳、京津冀地区的区域合作。四要加快建设成渝双城经济圈，更好发挥其对青海、甘肃、陕西等周边省区的辐射带动作用。

第三，联结万里黄河，强化上中下游互动。黄河流域需要以系统思维推动上中下游互动合作，统筹推进生态保护和高质量发展。一要上中下游协同优化水资源配置，针对沿黄地区高质量发展转型需求和未来黄河流域可供水资源量的远景预测，建立更高水平的动态配置机制；二要上中下游协同推进水生态系统治理；三要上中下游协同推进经济社会一体化发展。

第四，建设推动高质量发展的城市群和中心城市平台。黄河流域城镇化要以生态、能源、粮食安全为底线，以全流域“大协同”推动城镇空间体系优化，切实转向以“人”为中心的绿色城镇化。具体内容包括：加强黄河全流域城镇化的“大协同”，宜大则大、宜小则小，建立与生态环境相适宜的城镇空间体系；构建以省会为中心城市、城市群为主体形态的五大城市群，即黄河上游城市群（以兰州为中心，银川、西宁为副中心）、黄河上中游城市群（以呼和浩特、包头为中心，融合呼包鄂榆城市群）、黄河中游城市群（以西安、太原为中心）、中原城市群（以郑州、洛阳为中心）和山东半岛城市群，打造黄河流域开放出口的前沿地带；完善相关配套政策，在更高层面统筹推动黄河流域异地城镇化。

第五，把系统治水作为高质量发展的重中之重。要通过系统治水，将黄河打造为绿色环保的生态河、长治久安的安澜河、造福人民的幸福河，为实现黄河流域生态保护和高质量发展提供重要支撑。具体内容包括：实施生态廊道建设工程，打造绿色环保的生态河；实施流域安全建设工程，打造长治久安的安澜河；实施用水保障建设工程，打造造福人民的幸福河。

第六，把优化营商环境作为该流域高质量发展的有效保障。具体内容：一要切实保护好市场主体，二要加快推进政务服务改革，三要加强和完善监管，优化营商环境，走绿色发展道路。

中国发展观察：作为这一课题组的主要负责人，请介绍课题组成员构成情况及本书的特色。

侯永志：课题组成员以国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部人员为主，同时邀请了几位业内知名专家和我们携手共同完成了课题研究。他们分别来自山东省政府发展研究中心、清华大学、浙江大学、西安财经大学、北京师范大学、中国发展研究基金会、管理世界杂志社等单位。

作为一本研究类专著，第一，它有学术研究特色，讲究逻辑清晰、论证充分；第二，它丰富了或者说填补了黄河流域生态保护和高质量发展某些研究领域的空白，从战略路径角度对黄河流域的高质量发展进行了较为系统的论述。

中国发展观察：您认为《 黄河流域生态保护和高质量发展总体思路和战略重点》这本专著，对哪几类读者较有参考价值？

侯永志：首先是研究者，作为同行，希望本书对他们能有较多启发。当然，我们也希望本书能够影响更多的读者，比如区域战略和政策的制定者、企业管理者、投资人或者其他社会从业者、公益人士等。