碳中和目标下应协力加强气候适应工作

郑 艳 庄贵阳

我国提出力争2030年前碳排放达峰、2060年实现碳中和目标以来，全国上下非常重视，努力推动相关工作。从构建人类命运共同体角度出发，实现2060年碳中和远景目标非常必要。同时，不能忽视的是，中国仍然是一个发展中大国，是全球人口和财富最密集、自然灾害风险最高的地区之一。长期以来，我国在气候变化工作中重减缓、轻适应的现象一直难以改变。2021年8月9日，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《气候变化2021：自然科学基础》第六次科学评估报告，警示愈演愈烈的极端天气气候事件，已经给人类亮起“红色信号”，气候适应迫在眉睫。生态环境部正在积极推进“国家适应气候变化战略2035”的编制工作。对于我们而言，减排体现中国大国道义责任和高质量发展的内在要求，而适应则意味着确保国家安全，在碳中和总体目标下尤其不能忽视气候适应。

极端灾害频发警示气候适应的紧迫性

2 1 世纪全球气候变化极端风险将成为新常态。2 0 1 9年《自然》杂志一篇文章警示地球已处于紧急状态，根据IPCC“全球临界点”概念，科学家评估的15个关键地球生态系统已经有9个突破了临界值，其中包括极地冰川融化、亚马逊雨林退化、珊瑚礁死亡、大西洋环流减弱等等。《气候变化20 2 1：自然科学基础》指出，相比1895—1900年，过去1 0 年全球地表温度升高了1.09℃，其中人类活动的增温贡献高达1.07℃；1970—2020的半个世纪，是过去2000年来地球最“热”的50年，预计未来数十年全球升温可能达到或超过1.5℃，这将加剧所有地区的气候风险，出现更频繁和剧烈的极端天气气候事件。2000—2019年，全球共发生了约1.1万次极端天气气候事件，造成47.5万人死亡，经济损失约2.56万亿美元。2017年亚洲开发银行《面临风险的地区：亚太地区气候变化的人文因素》报告指出，亚太地区是最易受到气候变化影响的地区之一，气温升高、降水异常、台风加剧、洪灾风险、空气污染、粮食短缺、海洋生态系统破坏等正在威胁着亚太国家的发展与安全。联合国国际减灾战略报告预测，在2005—2050年全球洪灾年损失增幅最大的20个城市中，有13个在亚太地区，其中包括5个中国沿海发达城市。

城市化和工业化进程加剧中国区域气候和环境变化。1 9 7 8—2 0 2 0 年，中国城镇人口从1.72亿跃增至9.02亿，全国80%以上GDP和超过60%人口集中在东中部1 2 个城市群地区。2 0 0 8 年联合国环境署（UNEP）《大气棕色云：亚洲区域评估报告》指出，中国沿海三大城市群是“亚洲棕色云”（黑碳气溶胶）排放的热点地区，黑碳对于青藏高原冰川的升温效果是二氧化碳的3倍，是加速极地冰川融化和全球升温的助推因素。1950—2000年，中国由于工业和城市排放（来自化石能源和薪柴不完全燃烧）导致的极端气象灾害增加了5倍。国家气候中心研究表明，20世纪是中国过去2000年以来最暖的百年之一，区域增温幅度高于全球水平，其中1/3左右的增温来自城市化引发的热岛效应。大气升温1℃，持水能力增加约7%。全球变暖引发水汽循环失常，将带来更多更强的极端天气和干旱、洪涝、台风灾害。我国相关部门推进的低碳城市、气候适应型城市、海绵城市、生态文明示范城市等试点建设，都应纳入碳中和总体目标，发挥应对气候变化的协同效应。

人类活动引发气候变化的归因机制仍具不确定性，适应比减排更为迫切。IPCC第五次科学评估报告（2014）指出，“人类活动极有可能（95%概率）是引发1950年代以来全球大部分升温（50%以上）的贡献因素”；第六次评估报告则以近乎不容置疑的语气表明：“毫无疑问，人类影响已经造成大气、海洋和陆地变暖。”需要注意，考虑到地球科学研究和气候政治的复杂性，不排除这一结论有可能是IPCC试图以科学名义强力督促全球加大减排力度的一个政治论断。但是日益频繁的极端灾害，警示各国适应尤为迫切。2 0 2 0年夏季汛期，江西婺源800年彩虹廊桥、安徽省480年的镇海桥、安徽宣城470年的乐成桥，湖南张家界300年的风雨桥等南方10余省百余处古建筑接连被洪水毁损，表明21世纪初遭遇的极端天气气候事件已经远远超出中国古人的工程设计标准。2021年夏季，德国等欧洲国家遭遇百年不遇的流域洪水，我国河南遭遇“千年一遇”特大暴雨，波及面广、损失重大。世界气象组织指出这些不寻常的“地球范围的天气波动模式”，是造成各大洲酷暑、干旱、暴雨和寒流等极端天气的根源。日趋不稳定的气候系统将导致未来出现更多突破历史记录的“黑天鹅”事件。

避免碳中和工作中忽视气候适应的倾向

减排和适应具有不同的行动逻辑。联合国气候变化框架公约长期以来为发达国家所主导，自2009年以来，适应才开始成为谈判的四个主要议题之一。本质上，减排是适应的长期目标，是地方行动、全球贡献；适应则是谁先行动、谁先受益。气候变化的最新科学事实表明，即使全球以坚定的决心实现温控1.5℃目标，也难以扭转气候危机加剧态势。气候安全作为各国政府的首要责任，已经刻不容缓、迫在眉睫。全球适应中心《适应现状和趋势报告2 0 2 0》指出：亚太是全球人口最密集的地区，拥有全球1/4人口和1/3城市、70%的风暴潮和半数洪灾；然而，包括中国在内的亚太国家往往将提高能源效率作为应对气候变化的重点工作，而忽视了适应行动。中国社会科学院学者指出，各国碳中和目标下推动的国家自主减排行动，对稳定全球气候系统的贡献仍存在较大不确定性，人类社会极有可能面临日益迫近的阈值效应，引发系统性风险。对此，亟需在碳中和目标下加强气候适应。

碳中和未能统领气候适应、防灾减灾与减排目标。碳中和作为生态文明建设的抓手，成为低碳绿色新经济引擎，理应统领气候安全、生态建设等关键发展议题。然而在实践中，从政府到企业、公众对碳中和多有误解，导致许多违背经济规律、甚至牺牲民生的“一刀切”、强制化减排行动，或是注重工业和能源部门减排，忽视城市生命线防护、新基建气候韧性改造等适应性排放需求；植树造林重碳汇、轻生物多样性保护等等。发达国家的碳中和目标往往立足于国家和地方的可持续竞争力，例如，《欧盟适应气候变化战略》采用的概念框架依次是：防灾减灾<气候行动（适应与减排）<韧性<可持续发展。这一理念体现在欧盟国家的城市韧性规划中，将减排、适应、灾害风险管理作为城市更新和绿色经济新机遇。然而，我国目前从上到下力推的碳中和，与节能减排、适应、防灾减灾等相关部门各自为政，尚未形成整体合力，远未发挥协同效应。

警惕碳中和目标下污染产业向西部地区转移。减排目标成为“指月指”，导致地方部门重视指标考核是否实现，忽视碳中和的根本目标是生态文明建设。我国独特的地理气候环境形成了人口地理分界线，西北部是典型的气候脆弱和生态敏感区， 由于西部地区气候资源存量大、禀赋较好，在碳交易市场具有一定比较优势，同时西部省份也面临着提升疫情后复苏经济、提振产业的重任，因此东中部地区一些待淘汰的落后产能借机转移。西部地区引进高排放、高能耗产业不但会缩减本地区的气候容量，还会因伴生的污染物排放对一些主要江河发源地、内陆冰川流域带来潜在隐患。例如，一些西部高碳省份近些年大力发展能源、石化、钢铁等重工业，挤占了当地非常有限的生态用水、大气自净容量。这些潜在风险需要纳入碳中和机制、国土空间规划、生态文明建设中一并考虑。

图/中新社

人民对安全发展的需要越来越迫切。风险削弱发展成就，成为额外的发展负担。2021年，中国人均GDP达到1.25万美元，小康社会建成，人民对于美好平安生活的向往不断提升。《中—英合作气候变化风险评估——气候风险指标研究》报告提醒气候安全可能影响中国未来国计民生的四大领域：水资源安全、城市洪涝风险、气候贫困和移民风险、气候变化引发的健康风险等。中国人口和社会经济脆弱性高，风险随升温递增。研究表明，全球增温2℃与1.5 ℃相比，中国重度干旱和洪水经济损失将可能增加近1 倍；温升2 ℃时，受到高温热浪和洪涝影响的人口高风险区将占全国总面积的2 7%以上，经济高风险区面积约占全国1 6%。我国城市人口已经超过6 0%，然而城市规划建设鲜有考虑长期气候风险。由于极端灾害被视为小概率事件，城市管理者常出于成本收益考虑而忽视防灾减灾投入，对于常规灾害风险尚能应对，对于全球和区域尺度驱动下的巨灾，从预测到应急都难免失于防范。例如，根据住建部2 0 2 1 年公布的城市排水防涝标准，90%以上的城市内涝防治标准为20—30年一遇，仅少数特大城市设防标准为50—100年一遇，对于所谓“千年一遇”的极端情形几乎从未虑及。

将气候适应纳入碳中和机制的对策建议

加强气候适应，是后疫情时代提升经济韧性和民生福祉的双赢选择。全球适应委员会（The Global Commission on Adaptation）2019年旗舰报告《立即适应：提升气候韧性的全球领导力》指出，气候预警、气候韧性基础设施、改进旱地农作物技术、全球红树林保护、水安全等主要适应领域投资1.8万亿美元，能够产生总计7.1万亿美元的净收益。全球适应中心于2021年初发布《适应现状和趋势报告2020：后疫情时代的世界应加强气候适应》指出：全球正在面临多重灾害引发的系统性风险，气候适应是协同应对健康、经济和气候变化三大危机的最好选择。预计到2030年，发展中国家每年的适应资金需求将高达1400亿—3000亿美元。从目前的多边国际银行贷款来看，许多用于韧性基础设施的投资，都可以获得4 倍的收益。因此，后疫情时代各国助推气候适应投资，是最具成本效率的方案。

将气候适应目标纳入国家碳中和总体机制体系设计。气候适应目标与国家气候安全紧密相关，生态环境部正在组织20余部门、数十位专家参与编制“国家适应气候变化战略2035”，应当借助这一契机，将气候适应工作一并纳入国家碳中和领导小组，建立适应专项领导小组、确定牵头落实部门、设置专项资金及适应专家委员会等。其次，参考《适应战略》的分领域和区域气候适应目标，在地方省市、部门“1+N”碳中和政策规划中，整合碳中和碳达峰任务分解、地方发展需求与气候适应目标。第三，将气候适应目标和指标纳入国家环保督查制度，从上到下纳入各级政府的“双碳”目标、项目审批、资金机制等相关工作部署；形成有效的监督、激励与考核机制，例如，依据气候风险地图和气候资源承载力制定地区长远发展规划，在重大建设和工程项目中实施水、土、气候、生态资源红线制度，加强气候风险评估与气候可行性论证，将气候适应目标与政府“双碳”目标绩效考核挂钩，落实监督、考核与追责机制。

提升敏感行业和重点地区气候适应的优先级。适应为什么长期被忽视？一个主要原因是重视不够，缺乏考核评价与专项资金支持机制。《适应现状和趋势报告2020》指出，缺乏可操作、可比较的适应指标是全球适应进程远远滞后于减排行动的主要原因之一。中国从国家到地方逐级落实节能减排的考核责任制，成效突出。生态环境部2017—2020年开展的2 8 个“气候适应型城市试点”建设，既缺乏国家资金支持，也缺乏技术导则与考核评估机制，导致地方试点城市摸着石头过河，适应工作没有抓手。针对中国国情，中国社科院学者提出“发展型适应、增量型适应、转型适应”等路径，因地制宜制定行业和地方适应行动计划。例如，东部地区经济发达，基础设施防护水平高，可针对台风、海平面上升等新增风险加强海岸带防护、气候韧性交通和通讯系统、韧性社区建设等增量适应投入；中西部和东北地区经济和基础设施应灾能力相对不足，可加强预警监测、气候韧性、农业、应急、通讯、医疗卫生、社会保障等发展型适应投入；此外，鼓励国家重大发展战略区、国家级新区、新建城镇化地区、自然生态和气候资源禀赋良好地区、资源枯竭型地区等开展转型适应。

趋利避害，发掘气候经济新机遇。历史气候学家研究指出，气候变暖、降水增多对于中国区域具有许多有利因素。在多种全球和区域气候预估情景下，中国2 1 世纪的森林面积、生物量、粮食产量、水资源都将呈现总体增加趋势；西部干旱和半干旱地区近30多年趋于暖湿化，近10年中国极端干旱区面积缩小幅度达25%，有利于西部干旱地区的生态建设和人口城镇化。对此，需要抓住天时、地利、人和的时代机遇，适时发展可再生能源、气候旅游、气候服务、气候金融等新兴产业。例如，气象部门开展了气候资源评估、气候标志农产品和气候宜居城市评定，推出了旅游地气候舒适度指数，包括温/湿度指数、风效指数和着衣指数等，推动气候产业发展；西部干旱地区几十年坚持“退耕还林”工程，实现了荒漠变绿洲的奇迹，并协同实现了精准扶贫和生态保护目标；中国拥有1.8万公里陆地海岸线资源，海洋经济已占沿海地区国民生产总值的17%，许多沿海城市通过海绵城市、生态海岸带建设投资，既防范海潮和洪水侵袭，也有助于发展海洋渔业、休闲旅游等生态经济体系。

加强减缓与适应行动的协同管理，提升经济的气候韧性。IPCC报告高度重视气候政策与行动的协同管理，跨部门跨区域的协作能够发挥1+1>2的效应。中国自2007年颁布《中国应对气候变化国家方案》以来取得的减排成就证明，气候行动能够协同实现环境与民生福祉。与减排相比，适应行动具有较强的“地方特色”或“部门特色”，气候变化影响较大、温室气体排放较高的城市地区以及农林、能源、交通、建筑、生态建设等部门，是实施协同管理的最佳领域。国内外研究表明，中国2060年实现碳中和目标对减缓全球变暖的贡献约为0.2℃-0.3℃，有望带动中国上百万亿人民币的绿色产业投资，提升GDP增长率高达5%，同时因减排获得的健康改进社会效益将高达10万亿美元。如果考虑适应需求，还将带来倍加的投资和就业拉动效应。“十四五”规划期间，应切实推进“国家适应气候变化战略2035”落地，加大对气候敏感二三产业、重大战略发展区域、关键基础设施和重大工程、重要生态功能区、社会脆弱群体的适应投入，夯实气候安全，确保国民经济安全健康高质量发展。