建设西藏数据管理机构的现实情境及政策建议*

雷鸿竹 王 谦

数字时代背景下，党和国家相继出台《促进大数据发展行动纲要》、《国家信息化发展战略纲要》等一系列的政策文件，各地政府在贯彻实施国家大数据战略中也涌现出许多的创新实践，其中最为引人关注就是部分地方政府自发地成立大数据管理机构。作为新一轮地方政府机构改革中的特色行动，它的成立有利于完善中国地方政府数据治理体系，对国家数据治理体系的有效运行发挥着关键作用。

从一些地方政府自选动作到集体性的创新扩散行为，大数据管理机构成立和演变经历一个不断深化、逐渐适应调整的过程。学术界对此进行广泛的讨论，米加宁从工具论、认识论和方法论视角下提出大数据驱动地方政府架构重建的路径［1］。张克总结省级大数据局的机构设置与职能配置运行过程中存在问题后提出明确机构管理职能权属、合理划分职责和多主体共建共享的建议［2］。于施洋也指出数据管理机构存在机构设置和职能规范不统一问题［3］。孟庆国强调要加强数据统筹协调、数据安全治理和数据管理体系［4］。由此可见，学者们集中讨论了数据管理机构困境挑战、职能配置等问题，但由于我国各地区所面临自然条件、社会经济、工业基础等资源禀赋不尽相同，西藏是否也需要成立大数据管理机构，其他地区可复制推广的成熟经验是否也适用西藏，便值得商榷。基于此，本文在梳理中国地方数据管理机构改革情况的基础上，结合西藏的实际情况，分析西藏数据管理机构建设的必要性以及现实困境，以探索西藏数据管理机构建设思路。

一、创新扩散：自下而上的地方政府数据机构设置扩散

早在2018年新一轮机构改革前，一些地方政府就成立了数据管理机构。2014年广东省政府设置广东省大数据管理局作为省经信委的下属部门，负责数据收集、开放、共享和安全等方面工作。2015年，沈阳、广州和成都相继成立数据管理机构。在2017年贵州省成立中国第一个省政府直属的正厅级大数据行业管理部门。由此可见，大数据管理机构设置并非地方政府的个例选项，政府部门设置与更名更不是领导人头脑一热、激情冲动下的决定。尤其是众多省级政府都纷纷成立相类似的政府大数据管理机构，可见其是顺应时代发展潮流和建设回应型政府的必然产物。客观上，数字技术驱动着组织形态的变革。数字技术使得信息收集、获取、交换和处理发生结构性改变。进入数字时代后，一个人从出生到死亡所有有关的行为轨迹都会以数字化的形式记录下来，信息消息繁多冗杂，海量数据迭代增加，也对政府治理能力和服务方式提出严峻的挑战［5］。实践上，各地展开的智慧城市和数字政府建设离不开数据的治理，受部门利益、数据保护、避责观念等影响，各级政府出现了不愿、不想、不敢开放数据的梗阻问题，在此背景下数据管理机构应运而生。

（一）总体情况

机构改革方案中赋予了省级及以下机构更多的自主权。在此政策导向下，与以往我国央地政府间的“职责同构”“上下对应”的机构设置不同，省级大数据局是各地地方政府创新选择和自选动作。本文通过查阅、浏览政府门户信息网站、新闻报道、北大法宝和法律资源库等公开数据库，整理出各省大数据管理机构名称、所属地区、隶属关系和性质，如表1所示。截止到2019年10月，我国已有21个省级行政区设立了数据管理机构，但不同省份的名称、隶属关系和机构性质具有差异性，反映了各省数据管理机构职能配置和主要任务侧重的不同。

表1 我国省级数据管理机构汇总情况

从地区分布看，我国东部地区数据管理机构分布最多，西部地区最少，在西南地区仅剩西藏自治区政府尚未成立专门数据管理机构，而省级数据管理机构向上对接发改委、工信部、网信办、国务院办公厅等部门，对下可指导市县部门的大数据局职能履行，可统筹推进全省政务数据采集、汇聚、融合、共享、开放、互联互通等生命周期各环节［2］。

（二）职能设置

关于数据管理机构的职责划分存在多种分类，孟庆国将其核心业务分为管理内容和管理手段。张克则从行政管理过程视角下的决策权、执行权和监督管理权划分其职责。中国电子信息行业联合会将其划分为开放共享、产业发展、安全保障、基础建设和资金管理五类［6］。虽然职责分类存在着一些差异，但都集中于数据使用和数据管理两个维度，从机构隶属关系和职能配置上，主要分为政府机构和事业单位两类，如贵州省大数据发展管理局、广东省政务服务数据管理局都属于政府机构，而四川省大数据中心则属于事业单位。其职能配置受其影响细分为政务服务管理和大数据产业发展两类，例如广东省政务服务数据管理局则属于前者，而贵州省大数据发展管理局则属于后者［4］。

二、数字鸿沟：西藏数据管理机构设置的必要性分析

数字鸿沟是指在不同国家、地区间，由于对信息技术的拥有、应用及创新程度差别所造成的信息落差和贫富分化。随着信息技术的迅速发展和全球化进程的不断推进，我国数字鸿沟问题凸显，表现为东部数字化程度较高，西部数字化程度较低，西藏如何提高数字化程度，消除数字鸿沟显得愈发重要。再从地方政府的数据条件来看，并不是所有地方政府都需要成立一个专门数据管理机构，数字治理发展逻辑首先是政府自身数据发展，再是对产业的促进和推动。本文将从战略重要性、现实急迫性和产业推动力三个方面进行分析在西藏是否有必要成立专门数据管理机构及如何建设数据管理机构。

（一）战略重要性：西部大开发战略与“一带一路”倡议

西藏作为我国西南边陲的重要门户，对外与缅甸、印度、不丹、尼伯尔等国家接壤，对内与新疆、四川、青海和云南相邻。在对外开放谋合作上，随着“一带一路”倡议的提出，西藏不仅成为是我国面向印度、尼泊尔、孟加拉国等沿线南亚国家开放的重要枢纽和对外开放的前沿阵地，还为西藏经济社会发展巨大的空间。在对内改革求发展上，随着2000年国家提出西部大开发战略任务，青藏铁路、西藏藏木水电站等工程的修建，有利地改善沿线各族人民生活、加强民族团结，加强了西藏与其他省市的联合与协作。

结合西藏现实情况和国家重要战略思想，在新时代下，西藏消除数字鸿沟可立足于其地理位置和对外合作的条件，通过数字赋能传统产业和特色产业，实现西藏的经济建设和社会发展。

（二）现实急迫性：信息化建设需要和区域发展不协调

从20世纪90年代开始，党和国家高度重视信息化建设并将其提升到国家战略的高度。党的十八大报告提出建设信息化国家、党的十八届五中全会提出实施网络强国、党的十九大报告提出智慧社会，呈现了党和国家对信息化建设逐步攀升的认识水平和建设目标。

经过不断的发展，我国信息化建设取得了显著的成绩，但受到自然地理条件和人文历史环境等原因，我国信息化发展程度差异明显，不同地区间的信息技术水平和普及程度不均衡，成为一项制约中国经济社会发展的重要问题。从地区分布看，东西部地区间发展差距过大，而西藏作为边疆欠发达少数民族地区，如何实现数字经济可持续和高质量发展，离不开对数据统一管理、开放利用。在时代潮流趋势和国家政策号召下，地处我国西南地区的西藏自治区政府也相继出台了“数字西藏”“智慧西藏”建设等一系列政策方案，以数字化技术改造西藏传统手工业、农牧业建设。

（三）产业推动力：数字经济发展和规模体量需求

在疫情影响下，远程医疗、远程办公等数字经济的快速发展，成为我国经济发展的强劲引擎。2020年西藏自治区成为全国各省份中唯一实现第一季度的正增长，疫情对西藏经济发展影响较小的原因除了地理位置、人口流动等客观因素外，数字经济发展壮大也发挥着重要作用。据统计2020年上半年，西藏自治区全区的数字经济规模达171.3亿元，同比增长约22.3%［7］。要保证数字经济的长期有效发展，离不开对数据资源统一利用。在抗击疫情、扶贫脱贫、复苏经济和推动社会稳定发展，大数据中心及管理机构对数据统筹和协调，对推动数字经济高质量发展、加速智慧社会高效治理具有重要作用。

促进西藏数字经济的发展，实现数字化产业和产业数字化就是需要对数字信息资源进行及时、准确的管理与利用，而实现前提就有必要成立专门数据机构进行管理［8］。

三、经验借鉴：领先地区大数据管理机构的实践案例

如何治理政府数据问题，成立专门政府机构部门无疑是较为行之有效的手段。随着中西部省级政府的不断加入，各地政府大数据管理机构“自选动作”也由点及面、由下而上的创新扩散全国各个区域。西藏应当如何抓住数字技术所带来的机遇，打通数据壁垒、提高数据效能和挖掘数据价值，是西藏发展数字经济和建设智慧社会需要迫切思考的问题。清华大学2020年发布的《数字政府发展指数报告》显示各省数字政府发展水平呈现出金字塔型，如图1所示。处于“顶端”省份较少，而在“底端”省份偏多，其中，发展最快的、步子为贵州省大数据发展管理局，而成立发展最早则是广东省政务服务数据管理局，其排名都靠前列，而同处于西南地区的西藏自治区在数字政府建设整体排名落后。究其原因，与大数据管理机构成立相关。之所以选贵州省和广东省是由于西藏在地理位置、气候条件、经济发展等方面与贵州省相类似，但在管理的成熟度和经验模式等方面广东省更逊一筹。因此，本文尝试选择通过总结广东省和贵州省发展经验以分析西藏数据管理机构可行性。

如表2所示，通过对比分析广东省和贵州省数据管理机构的具体做法，总结二者间不同发展模式。首先，贵州省作为人均GDP较低却大数据发展指数较高的典型省份，它如何突破发展悖论限制，实现从欠发达地区经济转型，将从贵州省大数据产业发展的现实基础、改革动力和实践途径来剖析。从贵州省的现实基础条件来看，贵州省位于云贵高原，地形以山地和丘陵为主，交通不便利，产业基础薄弱。为此，贵州省将重心放在改善交通条件等基础设施建设，优化营商环境，充分调动企业、社会组织和个人的积极性，发挥大数据在煤炭、旅游、烟酒等优势产业的价值。据统计，2019全年全省地区生产总值16769.34亿元，比上年增长8.3%，经济增长速度居全国前列，经济规模居西部之首。其次，从贵州省的自然气候条件来看，贵州省气候凉爽，贵阳地质条件稳定，对建设耗能巨大的计算中心、数据中心等新型信息基础设施具有明显的优势。而作为我国八大数据综合实验区之一的贵州省，与其他综合试验区不同，正是利用自身气候、制度建设和组织管理等特有优势，推动大数据与农业、工业、服务业等领域深度融合，成为国家大数据储存基地。最后，尤其是制度建设和机构设置上，贵州省走出一条“欠发达地区”可复制、可借鉴的特殊模式。根据规定，贵州省大数据发展管理局作为正厅级单位，直属于省人民政府，设有政策规划处、数据资源管理处、应用推广处、项目投资处、产业融合处等8个内设机构，负责全省数据资源建设管理工作，制定一系列相关的法律法规和信息化行业规范标准，统筹推进“数字贵州”和“云上贵州”建设，优化大数据产业结构布局。这再次反映出欠发达地区要实现后发优势，无论采取哪一种方式，较落后地区都需要通过优势产业发展形成的资本优势来推动其他产业的发展。此外，领导干部重视起到关键作用。贵州省领导干部通过抓住国家促进大数据发展契机，成立领导小组和设置相关组织机构，出台了大数据融合、创新驱动、区块链、5G、数字经济、数字乡村等多项与数据管理、数据安全相关政策文件。

表2 广东和贵州数据管理机构经验比较

与贵州省行政领导下的政策导向型大数据发展模式不同，广东省是经济发展下的市场驱动型模式。广东省地貌类型复杂多样，有山地、丘陵和平原等，河流较多，沿海沿河地区多为第四纪沉积岩，是构成耕地资源的物质基础。从现实基础上看，广东省拥有良好的产业基础，信息化基础强，第二、三产业对地区生产总值增加值不断上升，广东省数字经济发展和政府治理能力均处于全国领先地位。从机构成立时间和职能设置上，在全国来看，广东省大数据管理机构成立时间最早。早在2014年广东省经信委成立之初就设置广东省大数据管理局，开启了对全省政务数据整合、大数据产业发展的政府治理模式。在2018年10月广东省大数据管理局改为广东省政务服务数据管理局，截止到2020年12月底，已经发布有关于数字政府、政务服务、公共资源交易平台、行政审批等事项省级政策文件16项，有效地指导本省及省内市县数字政府建设工作。同时，在机构改革后其职能侧重点也发生改变，更多注重数字政府建设和政务服务管理等工作，这与广东省率先在全国开展数字政府的改革和建设工作及省委省政府主抓“数字广东”政府建设密切相关。

正如经济发展学所指出悖论现象在发展中国家普遍存在，与发达国家相比，发展中国家在物质资本和人力资本等方面处处落后，但又要比发达国家增长更快。广东省和贵州省各自发展模型存在些许差异，其共同点都在于通过拥有统一政府机构、颁布出台一系列政策文件、搭建省级服务平台、加强融合标准体系建设实现经济再发展。

四、赋权赋能：探索建设西藏数据管理机构总体思路

受自然、地理和社会历史条件等因素影响，西藏的信息化程度较低。从1965年9月9日西藏自治区宣告成立到2020年已经过去55周年，在这一过程中，在西藏各族人民团结奋斗下西藏自治区信息化建设水平得到明显提升，取得较快的发展和显著的成绩。同时，西藏作为边疆欠发达少数民族地区，党和国家对其所实施的战略方针也有所不同。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会中，着重强调要建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏，维护国家安全和长治久安、边防巩固和边境安全，其发展任务与全国或者其他地区在经济社会发展任务重点有所不同。本文在总结其他地区发展经验的基础上，结合西藏资源要素禀赋和实际情况提出可具参考性政策建议。

（一）西藏资源禀赋的现实情景

发展经济学理论指出在较为落后或不发达地区要想赶超先进地区的过程，或模仿学习先进地区的经验，或在先发地区挤压空间中亦步亦趋。与西藏同处于我国西南地区、信息化程度较低的贵州省通过组建大数据管理机构和制度建设等方式凭借着后发优势实现了跨越式发展。为探索西藏数据管理机构设置总体思路，首先要分析西藏自治区在自然地理条件、社会经济条件、产业基础情况、区域优势产业和科研人才培养等方面现实情况，才能提出可具参考性的政策建议。

在自然条件上，西藏与贵州类似，贵州多山地，西藏地处高原，自然地理条件影响了交通状况。在气候条件，气候高温炎热加电力不稳定导致数据中心建设成本较高。西藏温度较低，气候凉爽、干燥，二氧化硫含量低，是保持服务器凉爽的理想环境，也是建设数字中心的天然港湾。在基础设施上，西藏传统产业基础较薄、产业结构不合理，但也有其特色和优势产业。如贵州立足于自身煤炭、矿产、旅游产业，规划贵安新区大数据基地、中关村数据基地、黔南超级计算中心等数据产业基地，统筹推进全省“数字贵州”和“云上贵州”建设。西藏也可通过修建云计算中心、大数据中心等新基建，促进西藏数字产业发展，推动中国和南亚地区邻近国家的数据交换，打造自身优势产业。如中国西藏网络数据中心是继阿里巴巴集团后成立的第一家涉藏网络大数据中心。此外，西藏经济主要以农牧业为主，人口密度相对较小，经济发展水平较低，因而导致政府在信息化、数字化等方面注意力分配较少，而数据作为新的市场要素，与土地、资本、技术等生产要素不同，数据可流动性和创新驱动，使其成为原料地在全球任何一个地方不受自然条件和资源限制布局的产业。西藏自治区应趁着5G网络、数据中心、工业互联网、物联网为核心的“新基建”的东风，努力抓住第四次产业革命和科技变革的机会，建设团结富裕文明和谐美丽的新西藏。

（二）探索建立西藏大数据管理机构的对策建议

根据电子科技大学智慧治理研究院发布《政府互联网服务能力蓝皮书：中国地方政府互联网服务能力发展报告（2020）》显示，西藏自治区互联网服务能力从2019年最后一名跃升至第20名。其中一部分原因在于2019年西藏省级网上政务服务平台西藏政务服务网正式运行，有效地增强了政府信息化服务能力。由此可见，西藏自治区加强省级统筹、协同治理所表现出的后发优势明显。在西藏信息化和大数据管理机构设置和推进过程中，运用“制约发展五要素”理论分析西藏的技术、意识、人才、管理和制度五个方面为西藏设置大数据管理机构提供对策和建议。

第一，夯实信息化基础设施建设，完善数据硬件设施。数据管理机构的成立依托于信息通讯技术的发展，信息化硬件设施建设是其成立的前提条件。由于西藏经济属于欠发达，地方政府财政资源相对紧张，而技术引进、基础设施修建离不开资金投入，因此西藏信息化建设可抓住国家2020年数字信息基础设施的推进，完善全区政府上网工程建设，加强省级统筹协调，开放利用信息资源，打造具有地方特色、满足辖区人民需求的数据平台。

第二，提升主体思维观念，注重人才培养。西藏总体对人才吸引力不够，人才匮乏和技术落后反过来又制约了西藏发展的困境。需要加强人才引进、制定人才政策，积极引进大数据复合人才外，还要重视本土人才培养、发展建设，才能解决问题源头。同时，数据的意义不仅仅体现在技术流程变化，更重要的是思维方式和观念意识转变。虽然西藏的信息化水平已经取得了较大的进步，但对信息化认识还不够深刻，重视程度还远远不够，也就无法谈及信息统筹协调、挖掘数据价值等深层次的意义。

第三，加强机构设置的顶层设计，驱动大数据产业发展。通过分析发现成立统一政府机构、出台相关政策文件，搭建省级服务平台等方式成为共性规律，如贵州经济发展水平较低可大数据表现能力强，就在于其组织机构和政策导向驱动其产业转型，吸引了大量专业技术人才、大数据互联网企业。因此，行政领导下的政策导向型大数据发展模式也许更适合西藏。

第四，科学定位数据管理机构的职能。由于国家层面尚未设置专门数据管理机构，而各地数据管理机构创新实践上折射出其隶属关系和职能定位不明确、不合理等现实问题，其机构性质定位是行政单位还是事业单位？由我国各省机构改革所采取做法来看，将省大数据管理机构作为省级政府行政部门，让这一机构在省政府序列中承担专项职能部门责任，以解决大数据管理职责交叉问题。随着国家对数据价值和作用认识的深化，在成立统一国家数据管理机构或许将能够为数据管理机构职能配置提供合理建议。

第五，深化数据与区域优势特色产业的融合。立足西藏高原特色优势，着力培养龙头企业、知名品牌，发展数字驱动下净上健康产生藏医药产业、旅游业等特殊产业，赋能传统产业新动力，不断拉长产业链、就业链和效益链。尤其2020年新冠疫情的爆发，线下流动禁锢加速政府线上办事服务能力的高速提升，对政府信息化建设和数字化处理能力也提出了新的要求和挑战。

结语

西藏大数据管理机构成立，不仅可打破科层制藩篱，突破信息壁垒和数据孤岛，加强民族团结和社会和谐稳定，还通过去中心层级、去部门化、去区域化聚集，将政府数据资源有机整合，嵌入产业经济发展，助力脱贫攻坚和区域协调发展。通过分析第八次机构改革后中国地方数据管理机构总体情况和职能设置，选择我国广东和贵州发展案例，结合西藏实际情况，分析西藏数据管理机构建设的必要性及现实困境，提出了夯实基础设施建设、加强顶层设计、科学定位机构职能、提升主体思维观念和建设区域优势特色产业等建议，探索西藏数据管理机构建设的实施路径，坚持以让专业的人、专业的团队负责专业事务的理念，坚持“一事由一部门负责，一职责由一部门牵头”的机构改革原则，以期能够为未来构建更为科学合理地方政府数据治理机构职能体系提供有价值的参考。