区域建设用地节约集约利用评价研究*——以云南省普洱市为例

卢加华，严一博，段瑞鑫，白艳芳，张 维

(1.云南省地矿测绘院有限公司，云南 昆明 650218；2.普洱市不动产登记中心，云南 普洱 665000；3.宁洱哈尼族彝族自治县不动产登记中心，云南 普洱 665199)

0 引言

国家建立了五级三类国土空间规划体系，通过机构改革，国土空间规划的审批职能职责划入了自然资源部门，当前，全国上下都在紧密地开展各级国土空间规划编制工作。新增建设用地指标在各级国土空间规划中都是约束性指标，如何合理分配建设用地指标，统筹好保护与发展，成了各级自然资源职能部门急需解决的问题。普洱市地广人稀，村庄建设用地占比较高，人均建设用地超指标，用地比较粗放，节约集利用成效不高。因此，在普洱市辖区范围内开展区域建设用地节约集约利用评价研究工作十分有必要。

评价对象为普洱市辖区范围内的全部建设用地，共9县1区。评价时点为2019年12月31日，采用定性分析和定量评价方法分析土地利用与国民经济发展的协调程度以及建设用地节约集约利用水平，揭示普洱市节约集约利用总体情况和区域差异，并在此基础上提出节约集约利用土地的建议，目的是为国土空间规划编制、低效用地再开发等工作提供指导性建议。

1 研究区概况

1.1 地理位置

普洱市位于云南省西南部，地处北纬22°02′～24°50′和东经99°09′～102°19′之间，东临红河州和玉溪市，南接西双版纳州，西北连临沧市，北靠大理州和楚雄州。东南与越南、老挝接壤，西南与缅甸毗邻，国境线长约486 km(与缅甸接壤303 km，老挝116 km，越南67 km)。普洱市南北纵距208.5 km，东西横距北部55 km、南部299 km，总面积44 265.96 km2，是云南省面积最大的州(市)。辖1区9县，分别为思茅区、宁洱县、墨江县、景东彝族自治县、景谷县、镇沅县、江城县、孟连县、澜沧县、西盟县，106个乡(镇)，1 289个行政村。

1.2 数据来源

本研究是基于普洱市第三次全国国土调查市级汇总项目的延展工作，调查数据来源于普洱市自然资源和规划局，第三次全国国土调查数据时点为2019年12月31日，年度变更调查数据时限为2009年至2018年；人口数据来源于《普洱市第七次全国人口普查主要数据公报》和《2019年普洱市统计年鉴》；经济数据来源于《2019年普洱市统计年鉴》。

1.3 土地利用结构

普洱市第三次全国国土调查结果显示，普洱市行政区总面积为4 426 596.22 hm2，其中，农用地4 288 893.33 hm2，占96.89%；建设用地84 329.56 hm2，占1.90%；未利用地53 373.33 hm2，占1.21%。

建设用地涉及3个一级地类：城镇村及工矿用地68 533.75 hm2，占建设用地总面积的81.27%；交通运输用地15 026.84 hm2，占比17.82%；水域及水利设施用地768.97 hm2，占比0.91%。其中，城市用地面积2 991.39 hm2，占城镇村建设用地总面积的4.65%；建制镇用地面积5 414.04 hm2，占城镇村建设用地总面积的8.41%。村庄用地面积55 968.44 hm2，占建设用地总面积的66.37%，占城镇村建设用地面积的86.94%，村庄建设用地占比较高。

2 评价指标体系

2.1 指标体系构建

按照自然资源部现行标准TD/T 1018-2008《建设用地节约集约利用评价规程》要求来构建普洱市建设用地节约集约利用研究评价指标体系，包括5个指数；9个分指数，13个必选指标；受收集资料齐全性和有效性的影响，城市闲置土地与供应量比例和城市综合容积率2个备选指标不纳入此次评价指标体系构建范畴，各指数、分指数、指标的定义和计算方式详见《建设用地节约集约利用评价规程》。各层级指数、分指数、指标名称和代码对照如表1所示。

表1 各指数、分指数、指标的包含关系代码对照表

2.2 指标现状值测算

根据评价指标含义，结合收集的基础资料参照计算公式，分别测算普洱市辖区整体和下辖10个县(区)用地状况评价指标现状值(见表2)。

表2 普洱市区域用地状况指标现状值

由于第三次国土调查和第二次土地调查的技术标准不一致，导致了2019年建设用地总量(843.29 km2)较2018年建设用地总量(614.57 km2)增加了228.72 km2，新增建设用地与历年新增值(7.58 km2)差距较大，所以用2020年的新增建设用地总量(16.43 km2)去修正评价结果(见表3)。

表3 各县(区)区域用地状况指标现状值

3 评价技术流程及主要方法

区域建设用地状况评价的技术步骤主要包括：定性分析、建立指标体系、确定权重、指标标准化处理、指数标准化处理等步骤。

3.1 分指数指标标准化方法

区域用地状况定量评价的分指数指标标准化可选择极值标准化或理想值标准化等方法，本文采用极值标准化方法，计算公式为：

(1)

式中：Si0表示第i项分指数指标的标准化初始值；ai表示第i项分指数指标的评价对象实际值；ti表示第i项分指数指标的评价对象平均值；amax表示第i项分指数指标的评价对象最大值；amin表示第i项分指数指标的评价对象最小值。

3.2 指标和指数权重确定

权重应依据评价的指数、分指数、分指数指标对建设用地节约集约利用的影响程度确定。指数、分指数、分指数指标的权重值在0～1之间，每个指数对应下一层分指数或分指数指标的权重值之和都应为1，指标权重可以采用特尔菲法、因素成对比较法、层次分析法等方法确定。

3.3 区域用地指数计算

3.3.1 分指数计算

采用加权法计算区域用地评价的分指数，计算公式为：

(2)

式中：αj表示第j项分指数的值；wji表示第j项分指数的第i个指标的权重；Sji表示第j项分指数的第i个指标的标准化值；n表示第j项分指数下的分指数指标个数。

3.3.2 指数计算

采用加权法计算区域用地评价的各项指数，计算公式为：

(3)

式中：βk表示第k项指数的值；wkj表示第k项指数的第j个分指数的权重；αj表示第j项分指数的值；n表示第k项指数下的分指数个数。

3.3.3 总指数计算

采用加权法计算区域用地评价的总指数，计算公式为：

(4)

式中：wk表示第k项指数的权重；βk表示第k项指数的值；n表示总指数下的指数个数。

4 评价结果标准化及分析

4.1 评价结果标准化

4.1.1 指标和指数权重确定

采用专家咨询法、两两因素对比法和层次分析法确定各层指数、分指数、指标的权重，如表4所示。

表4 各层指数、分指数、指标权重

从指数层各因子的权重来看，增长耗地指数的权重>用地弹性指数>贡献比较指数>管理绩效指数>利用强度指数；与经济有关的指数分指数和指标>与人口有关的指数分指数和指标。

4.1.2 规范化处理

将指标现状测算结果按公式依次执行标准化处理、指数计算、分指数计算、指数计算、总指数计算后，得到最终评价结果如表5所示。

表5 各县(区)评价综合指数计算汇总表

4.2 评价结果分析

4.2.1 定性分析

1)人口增长与区域建设用地变化匹配程度分析

从表3可以看出：普洱市各县(区)人口增长与城乡建设用地增长的弹性系数(PEI1)均小于1，表明各县区人口增长的同时，建设用地也在增长，且建设用地增长的速度要快于人口增长的速度。宁洱、景谷、澜沧和西盟4个县的人口与建设用地增长贡献度大于1，其他6个县(区)的数据均小于1，表明仅有宁洱、景谷、澜沧和西盟4个县的人口增长对区域总人口增长贡献度要大于建设用地增长对区域总建设用地增长贡献度。综合二者来看，思茅区、宁洱和澜沧3个县成为了建设用地扩张的重点区域。

2)经济发展与区域建设用地变化匹配程度分析

利用地区生产总值与建设用地增长弹性系数(EEI1)和地区生产总值与建设用地增长贡献度(ECI1)来确定经济发展与区域建设用地变化匹配程度。从表3可以看出，各县(区)的地区生产总值与建设用地增长弹性系数(EEI1)均远远大于1，宁洱县尤为突出，表明普洱市各县(区)经济在增长，建设用地也在扩张；从地区生产总值与建设用地增长贡献度(ECI1)来看，思茅区和宁洱县要远远高于其他县。从各县(区)经济发展与区域建设用地变化匹配程度分析结果来看，经济的增长不完全是建立在建设用地扩张上，尤其在思茅区和宁洱县尤为突出。所以，在普洱市区域范围内不一定要采取扩展建设用地来刺激经济增长。

3)土地利用状况类型确定

根据TD/T 1018—2008《建设用地节约集约利用评价规程》规定的土地利用趋势类型判断标准，各县(区)的地区生产总值与建设用地增长弹性系数(EEI1)均远远大于1，从经济发展与建设用地变化的匹配程度方面，普洱市各县(区)均属于集约扩张型；从人口发展与区域建设用地匹配方面来看，各县(区)人口增长与城乡建设用地增长的弹性系数(PEI1)均小于1，普洱市各县(区)均属于低效扩张型；而且，村庄建设用地占比超过了80%，人均建设用地指标远远高于全省平均水平，经济发展不一定要建立在建设用地扩张上，所以，普洱市各县(区)的土地利用趋势类型定位为低效扩张型。

4.2.2 定量分析

定性分析只是从人口与经济这两个单一方面进行了建设用地利用趋势类型的分析，而建设用地集约利用是一个复杂的综合系统，是多个指标相互共同作用的结果。定量分析是在定性研究的基础上，采用因素对比法与层次分析法进行定量分析，确定各区县建设用地集约利用值，然后根据数轴法和总分频率曲线法，确定区域建设用地集约利用等级划分区间。

根据各县(区)评价综合指数计算汇总结果，采用数轴法进行集约利用值的区段划分，采用总分频率法和实际情况进行检核，当校核结果与土地利用类型存在差异时，应进一步分析差异产生的原因，结合专家咨询等方式，最终确定等级。根据普洱市评价结果，分为两个区间，将综合指数在50以上的称为集约型，50以下的称为粗放型。

从表5可以看出，普洱市下辖10个县(区)的集约利用值，除了思茅区的PUII值和宁洱县的CI值大于50以外，其他值均小于50，所以不用作分区处理，均判定为粗放型。

5 结论

本文通过构建指标体系评价了普洱市区域建设用地节约集约利用程度，从评价的结果可以看出，目前普洱市的建设用地节约集约利用程度还比较粗放，属于低效扩展型，农村建设用地占比过高，城镇化率太低，下一步建议从以下几个方面采取措施来提升普洱市建设用地节约集约利用水平：

一是建立人地挂钩制度，推进人口与建设用地协调发展。在各级国土空间规划指标下达的时候，充分考虑人口增长幅度和年龄结构构成这一关键要素。对于人口增长较为缓慢，甚至出现负增长的县(区)和乡(镇)，在下达新增建设用地指标和核定城镇开发边界规模的时候应相应调减；尤其是人口大规模减少的乡村，应严格控制村庄建设边界规模，并纳入建设用地拆旧区，实施增减挂钩项目腾退建设用地指标，将指标腾退给人口增长的区域。

二是健全国土空间用途管制制度，开创国土空间开发保护新格局。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制规则。切实发挥各级国土空间规划、村庄规划对区域土地的用途管制，强化规划底线管控意识，真正做到无规划不许可，在城镇开发边界和村庄建设边界外严控增量。

三是开展城乡低效用地再开发，盘活存量低效用地。城镇建设用地摊大饼式发展的时代已经结束，应切实采取手段盘活存量建设用地，完善城乡功能配套，提高城乡承载力。在城镇地区，加大闲置土地的处置率，严格执行建设用地标准；在乡村地区重点盘活“一户多宅”、限制宅基地、空闲地，重点整治农村乱占耕地，对新增建设用地违规违法占用耕地零容忍，将减量规划落实到村庄规划的程序性审查和技术审查和审批中。