中非“一带一路”合作机制化建设述评

赵晨光

2021年10月8日，中国专家组成员在布基纳法索中西大区水稻示范区指导机械化水稻收割作业。（新华社图片）

“一带一路”倡议在非洲落地以来，取得了一系列重要成就。一方面，中非各类合作项目、工程不断推进;另一方面，与其他地区相比，中非共建“一带一路”在机制建设方面处于前列，对新时期中非合作的快速发展起到了重要的支撑和保障作用。这对于“一带一路”国际合作发展全局来说也具有重要意义。

多边合作的“机制化”主要体现为合作关系的固定化、实体化和规范化。中非共建“一带一路”的机制化发展进程可以概括为奠定机制基础、形成机制框架、充实机制内涵三方面。尤其值得注意的是，中非共建“一带一路”的机制化在每个方面都积累了开创性的实践，形成了鲜明的机制性特点。

第一，确定合作关系，奠定机制基础，实现“一带一路”共建国在非洲大陆层面全覆盖。签署明确的合作文件是中非共建“一带一路”机制化发展的基础。中非双方签署共建“一带一路”备忘录等合作文件最集中的时段是在2015—2018年。其间有三个标志性事件值得关注。其一是2015年，南非与中国签署了非洲第一份“一带一路”政府间合作备忘录，申明双方将共同建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路。南非是非洲大陆综合实力最强、经济发展程度最高的国家。这份备忘录的签署不仅有利于两国贸易和投资的增长，而且扩大了“一带一路”倡议在整个非洲的影响。其二是2016年，埃及签署共建“一带一路”谅解备忘录，成为第一个签署此类合作文件的北非国家。作为有重要影响力的地区大国，埃及成为共建“一带一路”国家对于北非各国具有重要的示范和带动作用。继埃及后，摩洛哥（2017年11月）、突尼斯（2018年7月）、利比亚（2018年7月）等北非国家先后与中国签署共建“一带一路”谅解备忘录。其三是2018年，中非合作论坛北京峰会召开，会议期间28个非洲国家及非盟与中国签署了共建“一带一路”谅解备忘录。至此，加上此次峰会前已与中国签署合作文件的9个国家，共有37个非洲国家加入共建“一带一路”大家庭，占非洲国家总数的70%，地域涵盖非洲全域五大地区。此外，非盟签署“一带一路”合作文件亦具有重要意义，其全非代表的属性进一步夯实了中非共建“一带一路”的机制性基础。截至2021年年底，除毛里求斯外，所有与中国建交的非洲国家都签署了“一带一路”合作文件。

第二，设立合作平台，形成机制框架，在地区层面建立目前唯一的共建“一带一路”平台。2018年，在中非合作论坛北京峰会上，中非双方同意将论坛作为中非共建“一带一路”的主要平台。这表明“一带一路”倡议被正式纳入中非合作论坛议程，也标志着中非共建“一带一路”共享论坛的会议机制具备了比较完善的机制框架。在先于中非合作论坛北京峰会召开的论坛第十三届高官会上，中非双方便审议通过了论坛北京峰会成果文件草案以及峰会和第七届部长级会议议程草案，中非共建“一带一路”是其中的重要内容。峰会期间，习近平主席在发表主旨演讲、主持圆桌会议、会晤参会领导人等不同场合提到“一带一路”的次数更是高达40多次。总之，作为主要平台，中非合作论坛极大提升了中非共建“一带一路”的机制化水平，论坛框架下各级会议及分论坛越来越多地讨论中非共建“一带一路”相关议题。这对中非共建“一带一路”高质量发展具有重要意义。

第三，规划合作内容，充实机制内涵，开创性地发布多项共建“一带一路”规划文件。规划常态合作或可持续合作是国际合作机制化的核心目标和重要标志，其主要表现为各种中长期合作文件的达成。截至目前，中非共建“一带一路”已发布一系列战略性、规划性合作文件，其機制化建设已进入内涵式发展进程。2020年12月，中国与非盟签署了《中华人民共和国政府与非洲联盟关于共同推进“一带一路”建设的合作规划》。这是中国和区域性国际组织签署的第一份共建“一带一路”规划类合作文件。该文件主要围绕“一带一路”建设的“五通”领域展开，明确合作内容和重点合作项目，提出了相应的时间表、路线图。根据安排，中国还将同非盟委员会建立共建“一带一路”合作工作协调机制，推动《合作规划》落地实施。2021年，中非合作论坛第八届部长级会议召开，除推出《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》《中非合作论坛—达喀尔行动计划（2022—2024）》等机制性成果外，论坛还专门发布了《中非合作2035年愿景》和《中非应对气候变化合作宣言》两份重要文件。前者是论坛首次发布中长期合作规划，后者则是论坛首次针对特定领域发布合作宣言。两份文件均涉及中非共建“一带一路”内容，对于“一带一路”合作行稳致远具有重要意义。

中非共建“一带一路”在各领域均取得显著成绩，走在世界前列，充分说明中非合作相较其他地区具有一些特殊条件和优势。在双方合作机制化建设方面，这种条件和优势主要体现为以下三点。

第一，中非双方有强烈的政治意愿。一方面，非洲是中国外交“基础中的基础”，发展对非关系在中国与发展中国家合作中始终具有指向意义。2018年8月27日，在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上，习近平总书记提出推动高质量共建“一带一路”的目标，加强“一带一路”的机制建设正式提上日程。一个星期后，中非合作论坛北京峰会召开，共建“一带一路”成为峰会的一大亮点。这种安排很大程度上反映了中国希望中非合作在“一带一路”新发展阶段能够发挥领先作用。另一方面，非洲各国均十分重视同中国的合作。在全球各大地区中，非洲民众对中国的积极印象和评价始终是最高的。2020年非洲知名民调机构“非洲晴雨表”发布报告显示，非洲国家民众普遍认为中国对本国的影响是显著且积极的。扎实的民意基础为中非合作特别是中非高质量共建“一带一路”营造了环境、铺垫了道路。截至2021年年底，与中国签署共建“一带一路”合作文件的非洲国家数量在全球签约国总数中占比超三分之一，非洲成为参与“一带一路”合作最重要的地区之一。同时，非洲国家也是中非合作机制化发展的积极倡议者和推动者，这尤其体现在中非合作论坛及其峰会的机制建设方面。随着中非合作论坛作为中非共建“一带一路”主要平台定位的确立，非洲国家加强机制建设的热情和意愿很自然地投射到高质量共建“一带一路”上来。

第二，中非合作论坛具有两方面“先发优势”。其一是中非合作论坛框架下的中非机制性合作是对“一带一路”建设的“先行先试”。在2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布之前，中国政府于2014年便以中非合作论坛为依托提出了专门针对非洲的中非“三网一化”合作和“461”框架合作两项倡议。从合作对象和合作内容两方面看，两项对非合作倡议与“一带一路”倡议具有高度的一致性。因此，可以说，中非合作论坛框架下的中非机制性合作早于“一带一路”倡议在非洲的实践，为后来的“一带一路”合作奠定了基础，具有“先行先试”的重要意义。

其二是中非合作论坛作为中国整体外交序列中建立最早且比较完善的机制框架，可为中非共建“一带一路”中的“政策沟通”提供完备的机制支撑和保障。在“一带一路”倡议确定的“五通”重点领域中，“政策沟通”排位第一，为其他“四通”提供政治引领，其本身亦具有机制性特点。中非合作论坛成立时间较早，在保障中非双方“政策沟通”上积累了丰富经验，形成了较为成熟的体制机制，这种政策沟通上的先天优势无疑成为中非“一带一路”合作机制化建设领先的又一个重要原因。

第三，非洲已形成较为完善的发展战略体系，为中非“一带一路”合作提供了着力点。发展战略对接是共建“一带一路”机制建设进入内涵式高质量发展的集中表现。非洲在地区、次地区和国家三个层面均已形成相对完整的发展战略体系。20世纪后半叶，初获独立的非洲国家即在国家和地区层面制定了发展战略或发展计划，如进口替代工业化战略、《拉各斯行动计划》等。虽然这些战略、计划总体并未取得成功，但反映了非洲国家掌握发展主动权的强烈意愿。21世纪伊始，非洲国家在地区层面启动了“非洲发展新伙伴计划”，各次地区和国家层面的发展计划也逐渐跟进。2015年，非盟制定了综合性、阶段性更强的《2063年议程》，“非洲发展新伙伴计划”实质上融入了这项新的发展战略。《2063年议程》设立了7大愿景及20大目标，这些目标又细分为41个优先领域，并在国家层次最终演化为161项具体目标。在实施过程中，国家、次地区组织、非盟各自承担相应的角色和任务。值得注意的是，相较于“非洲发展新伙伴计划”，《2063年议程》在域外发展伙伴的选择上更加注重平衡，以中国为代表的新兴经济体受到重视。与此同时，非洲国家掀起了“向东看”“向中看”的热潮，中非治国理政经验交流持续开展。这些都为中非发展战略对接创造了适宜的政策条件，助推中非共建“一带一路”机制建设逐步走深走实。

2022年1月6日拍摄的由中國企业承建的肯尼亚蒙巴萨油码头项目。（新华社图片）

随着共建“一带一路”国际合作的持续推进，机制化已成为“一带一路”高质量发展的重要趋势。2021年11月，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，要继续推动共建“一带一路”高质量发展，探索建立更多合作对接机制，提升规则标准等“软联通”水平。在这一背景下，中非共建“一带一路”要保持机制建设上的领先地位，可探索在以下三个方面寻求突破。

2022年3月3日，2022年中国和乌干达职业技能发展与创新大赛以线上直播的方式拉开帷幕。（新华社图片）

第一，吸纳非洲次地区组织成为中非高质量共建“一带一路”的合作伙伴。近年来，在非盟《2063年议程》框架下，非洲各次地区组织作为落实议程目标的平台，根据各次地区的情况将框架具体化和可操作化。这些次地区组织既是整个非洲大陆层面一体化的基础与依托，又直接影响各非洲国家发展战略的安排，是当前非洲相邻国家开展经济合作最积极有效的基本单元。但是作为中非共建“一带一路”的主要平台，中非合作论坛既有的会议机制决定了其更重视非洲主权国家以及作为全非主权国家代表的非盟，从而导致非洲次地区组织客观上没有被引起足够重视，这可能影响“一带一路”框架下中非发展战略对接的规划水平和实施效果。中非共建“一带一路”在国家层面已近全覆盖，下一步可寻求将非洲主要次地区组织纳入共建“一带一路”框架和进程，并探索其实质性参与中非合作论坛的途径和方式。

第二，加强中非合作论坛与“一带一路”国际合作高峰论坛的机制性联系。“一带一路”国际合作高峰论坛已举办两届，未来可能逐步走向机制化。两者加强机制化联系对双方都有重要意义。一方面，中非合作论坛中的非方成员占“一带一路”大家庭的三分之一，是高峰论坛影响力的重要基础和来源;另一方面，作为中国最早建立的整体外交平台，其机制建设经验可资高峰论坛借鉴。与此对应，机制化的高峰论坛有助于中非共建“一带一路”在价值与实践层面更好地对接全球发展倡议，并为其拓展第三方合作提供平台。有鉴于此，中非合作论坛可尝试推进两方面工作。

其一，在会议机制上寻求与高峰论坛对接。高峰论坛咨询委员会参考国际经验就“一带一路”国际合作高峰论坛机制建设提出了一系列建议，比如每两年或三年举办一次高峰论坛，并定期举行部长级或部门间会议作为配套活动。这与中非合作论坛的会议机制和安排基本吻合，两论坛在会议资源上存在互补和共享的空间，具有开展配合的可操作性。其二，加强支持机制方面的对接，互通有无。中非合作论坛尚未建立专门的咨询、评估机制。这种机制建设上的短板，导致评价中非共建“一带一路”的话语权一定程度上被西方抢占，由西方媒体、智库发布的评估报告很多有失偏颇甚至充斥偏见和诋毁。为改变这种情况，中非合作论坛可借重高峰论坛咨询委员会的影响和作用，积极推荐非方有国际影响的前政要参加咨询委员会，推动其政策报告更多纳入涉及中非共建“一带一路”的内容。对于高峰论坛来说，其目前尚未形成一套完整的支撑机制负责论坛成果的后续落实。而中非合作论坛已建立起后续行动机制，可为高峰论坛提供借鉴与支持，其实践经验也可带动中国其他整体外交机制发挥相应作用。

2022年1月13日，在喀麦隆第汝那村，中国建设的“万村通”让村民通过投影电视观看非洲杯。（新华社图片）

第三，在尊重非洲主导地位的基础上，探索与第三方开展机制化的对非合作。随着“一带一路”倡议国际影响力的持续增强，开展三方合作成为大趋势。近年来域外大国明显加大了对非开展机制性合作的力度。2017年日本与印度联合启动了“亚非增长走廊”计划，2021年美国在七国集团框架下宣布“重建美好世界”倡议，欧盟则启动了“全球门户”计划。虽然这些“倡议”或计划都有对冲“一带一路”倡议影响力的意图，但其彼此之间也存在竞争关系，这一点尤其体现在对非合作方面。应该说，非洲战略地位、自主能力的提升以及大国对非多极格局的形成，决定了中非共建“一带一路”拓展三方合作存在一定的潜力和空间。因此，中國可尝试在中非共建“一带一路”框架下与西方大国及其他新兴大国首先就规则、标准等问题开展机制性的三方对话，推进形成各方尤其是非洲认可的、符合非洲发展实际的新规则或“非洲规范”，加强“软联通”建设。在此基础上，进一步探索中非共建“一带一路”与第三方特别是西方大国开展机制性合作的可能。

中非合作是南南合作的典范。中非共建“一带一路”之所以成为“一带一路”国际合作中的亮点，其机制化建设发挥了重要作用。当前，中非都已进入新的发展阶段。中国正加快推动构建新发展格局，非洲经济一体化和区域经济融合也在加速推进，中非共建“一带一路”将迎来更大的机遇和空间。当然，中非合作也面临新的挑战，大国尤其是美国正加大在非洲与中国竞争的力度。中非共建“一带一路”如何更好地抓住机遇、应对挑战，持续深化机制建设无疑是重要途径。从宏观视角看，“一带一路”在非洲面临的这些机遇与挑战实际上是其在全球范围拓展发展进程的缩影。中非共建“一带一路”在机制建设方面的实践将持续发挥引领作用，为“一带一路”在其他地区的高质量发展提供宝贵经验和有益借鉴。

本文是教育部人文社会科学研究一般项目“‘一带一路’国际合作高峰论坛机制化问题研究”（21YJCGJW009）和北京市社会科学基金项目“中非合作论坛峰会的机制化问题研究”（18ZGC014）的阶段性成果