皖北乡村脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接研究

吴 玲，金 燕，罗牧晨

1.安徽建筑大学公共管理学院，安徽合肥，230041;2.宿州学院管理学院,安徽宿州,234000

1 相关研究与提出问题

2020年如期实现了全面建成小康社会目标，打赢了脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，现在乡村振兴战略全面推进。为了促进两大战略顺然衔接，中共中央、国务院在2021年2月21日、2021年4月28日分别出台了《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设。这需要有一定过渡衔接期，相关政策、机制进一步分类优化。为了全面贯彻落实《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，巩固安徽省脱贫攻坚成果，使其与乡村振兴衔接顺畅，推进安徽乡村治理能力和治理体系现代化，安徽省委省政府印发《关于加快实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，提出了持续发展乡村特色产业，大力帮扶脱贫人口保证稳定就业，加强农村生态环境保护力度，提高乡村基础设施整体规划建设，优化公共服务行动，明确了做好财政、金融、土地、人才、社会五大政策的衔接工作。

脱贫攻坚和乡村振兴两大战略如何有效衔接，学术界对此也展开了一系列研究，朱海波等[1]、左停[2]、章文光[3]、贺立龙[4]、张立栋[5]、汪三贵[6]、余晓军等[7]学者分别从不同方面展开了相关探讨。黄承伟等[8]就脱贫攻坚的相关理论基础和实践如何进行创新开展了研究。贺雪峰[9]指出，乡村振兴要着力建设欠发达和一般农村地区，而不是为资本和富人下乡创造良好条件。左停[10]认为，理念上以人为中心、坚持问题导向、机制转化为现实目标、重点补齐政策短板来解决脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接中的问题。本文拟从皖北地区治理发展和脱贫攻坚成果现状分析出发，探究其脱贫攻坚成果和乡村振兴对接存在的现实问题和困境，结合乡村治理体系和治理能力现代化建设理念和发展原则，有针对性地提出具体可操作性实施路径，促进两者的有效衔接。

2 脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的现状

皖北地区属于安徽省北部，位于长江三角洲地区，包括宿州、淮北、蚌埠、阜阳、淮南、亳州6个地级市。近年来，在安徽省委、省政府强有力的领导下，充分利用各方面资源，凝心聚力，顺利实现了脱贫攻坚的胜利，为衔接迈进乡村振兴的道路和治理现代化打下坚实的基础。

2.1 “两不愁，三保障”与共同富裕的衔接

“两不愁，三保障”是人民实现富裕的基础。皖北地区聚焦核心指标，打造精准滴灌政策体系。聚焦基本教育保障，建立基础教育资助全覆盖体系，保证每一个学生都能享受到义务教育，解决了因贫辍学的系列问题。聚焦基本医疗保障，全面贯彻“351”“180”健康脱贫政策，实行先看病后结算，使部分贫困户不会发生由于资金欠缺导致看病难的问题，提高了因病致贫的保障。同时新建乡村卫生室，保证每个村都有标准化的卫生室，为居民日常生活中看病提供了便利，不用因一些小感冒就跑到镇里去看，大大提高了群众看病的便捷性。聚焦住房安全保障，进行乡村房屋安全鉴定，对房屋安全存在隐患的家庭进行危房改造或者进行易地扶贫搬迁，确保每户居民都能实现住房安全。聚焦社会保障，亳州市2020年累计投入救助资金12.8亿元，共保障补助27.1万低保、五保、孤儿。宿州市为贫困人口的基本生活提供兜底保障，为残疾人提供相应补助，实现应补尽补。

2.2 扶贫产业和产业兴旺的衔接

产业是提高脱贫质量的关键，产业的可持续发展是产业扶贫向产业振兴和乡村现代化发展的重要抓手。只有始终坚持产业扶贫是脱贫攻坚的根本举措，才能带领村民走向脱贫致富的道路[11]。由表1可看出，随着脱贫攻坚战略开启，皖北地区的第一、二、三产业产值持续增加，产业结构逐步优化，实现了从“二三一”向“三二一”的重大转变。皖北地区全力推进“四带一自”产业发展模式，利用当地的特色资源优势，实现每个村庄都有独特的产业项目，形成“一村一品，一乡一特”。据淮南市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接新闻发布会显示，截至2021年9月底，淮南市施行到户项目34 842个，到村项目249个，建立特色农业产业园区198个。积极打造地理性标志农产品，其中怀远石榴、仲兴羊肉、符离集烧鸡、王枣子获批国家地理标志产品及商标。全力发展“休闲农业+乡村旅游”模式，如亳州新建华佗百草园、国家湿地公园等旅游项目，并且成功举办中国国际健康旅游论坛，旅游业总收入比“十二五”期间增长7.1倍。

表1 皖北地区第一二三产业数据统计表 亿/元

2.3 基础设施和生态宜居的衔接

乡村基础设施建设是人民美好生活质量提升的强有力保证，加强“双基”建设，打造宜业宜居的乡村环境。截至2020年底，皖北地区已完成新改建乡村公路4.15万公里，实现了“村村通”，提高了通行条件，使人们的出行更为便利。同时实施了贫困村电网改造项目，实现了“户户亮”，进一步提高了供电可靠率。乡村4G信号和光纤宽带网络已实现全覆盖模式，即使在最偏僻的村庄，居民也能随时上网、看电视。大力对乡村人民的居住环境进行治理，乡村生活垃圾通过集中定点进行无公害处理，并且各村打造了全新的排污处理设施，同时对乡村厕所实行改造行动。全力推进“五控”措施，扎实开展蓝天绿水保卫战，空气质量显著提高，阜阳市最为明显，据《安徽省阜阳市2021年政府工作报告》显示，2020年全市PM2.5平均浓度从66.7微克/立方米下降至49.4微克/立方米，降低了17.3%。同时实行秸秆综合转化利用，其中淮南市秸秆综合利用率为90.68%；落实淮河流域重点水域禁捕退捕；持续推进农业污染源头防治措施，对于农药、化肥的使用量一直保持零增长。

2.4 扶志扶智与乡风文明的衔接

脱贫攻坚应当全面调动村民的内生积极性和热情，坚持扶志与扶智相辅相成，双管齐下，让村民对脱贫攻坚之战充满斗志和信心，调动全体居民的内生动力，全身心投入脱贫攻坚这场战役之中，为自己谋幸福生活。始终坚持把扶志扶智精神作为脱贫困脱俗气的关键之举，注重典型带动，激发村民自强不息的内生动力。皖北地区积极举办“爱心超市”，以家庭环境卫生和德孝评比的方式，鼓舞困难群众踊跃参加。例如，萧县祖楼村的一名脱贫户吴志祥，积极参加村里组织的植树造林、池塘治理、卫生评比等活动，通过劳务获得相应的爱心积分，最后以积分形式兑换自身所需物品。寿县建立贫困互助小组，让贫困群众聚集在一起学习典型事例、开展技能培训、熟悉扶贫相关政策，互帮互助、共同学习提高，通过增加与贫困户的互动，引导贫困户提升贫困群众自给自足的意识，从而提高自我造血能力，而不是一味地等待政府兜底政策的扶持，发扬众多优秀典型模范的力量，大力培养村民独立自主、奋发向上的精神面貌。

2.5 基层组织与有效治理的衔接

基层党组织是脱贫攻坚的核心领导力量，是乡村振兴的“第一工程”。皖北地区全面推进“一抓双促”工程，组织实施农村基层组织建设“五结合五整治”行动。宿州市砀山县探索推行不胜任现职村干部退出机制；埇桥区积极构建村党组织书记综合激励保障网，着力打造过得硬、能带富的村党组织，夯实乡村振兴组织基础。从宿州市人民政府网获悉，在党组织的有力领导下，截至2020年底，宿州市农村集体产权制度改革全面完成，1 197个村、33.45万户完成“三变”改革，实现涉农乡镇全覆盖。大力实施“十百千”工程，扎实开展“六项行动”，重点扶持451个村发展集体经济，建设村集体经济发展联盟，培育32个集体经济核心示范村，辐射带动91个周边村。对乡村各类主体进行相关培训，提升他们的专业技能。开展为民服务“送到家”行动，以乡镇组织为领导主体，整合邮政、供销等部门资源，组成志愿队伍6 228支，帮助村民售卖农产品，为有需求的居民提供就业方面的信息，共服务380万余人次。乡村基层民主协商有序推进，和谐稳定的乡村治理格局基本形成。

3 脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接存在的现实问题

3.1 防止返贫致贫任务繁重

一是返贫致贫人数、边缘易致贫人数较多。截至2020年底，皖北地区仍存在223.67万人建档立卡脱贫户、3.97万脱贫监测户、9.19万边缘易致贫户，合计236.83万人，占全省总量的51.06%，其中阜阳市占比高达21.41%(见表2)，因此，防止返贫任务艰巨。二是用来巩固脱贫攻坚成果推动乡村振兴可使用财力薄弱。由表3可知，从财政收入与支出方面看，2020年皖北地区财政支出远大于财政收入，财政支出依赖上级财政转移支付。其中阜阳市财政收支差额高达-324.7亿元，与合肥市462.7亿元的财政收支差额形成鲜明对比。由此可见，皖北地区财政羸弱，难以为乡村振兴战略的持续推进提供强有力的保证。从人均财政收入方面来看，只有蚌埠市人均财政收入9 000多元，其他各市人均财政收入大约4 000元，这和皖南部分市10 000多元的人均财政收入差距较大，一定程度上制约了皖北脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的工作成果。

表2 2020年度皖北地区防止返贫致贫人口数据统计表

表3 2020年度皖北地区财政收入与皖南部分市比较分析表

3.2 乡村经济基础薄弱，人才队伍水平参差不齐

一是农业人口占比较大、城镇化率低。皖北地区自古是农业地区，大多数农村人口依旧被束缚在土地上。据《安徽省统计年鉴》统计，2020年，安徽省城镇化率为58.33%，而宿州市为43.76%、亳州市为42.50%、阜阳市为41.97%，和全省城镇化率的平均水平相比，皖北一半地区均低了10%以上。二是农村常住居民可支配收入较低。2020年，淮北市农村常住居民可支配收入为15 218元，阜阳市为14 256元，亳州市为15 294元，和全省平均收入16 620元相比，皖北总体农村居民可支配收入水平还低于全省平均。三是知识型、技术型人才流失严峻。皖北地区的青壮年劳动力和精英人才单向流入城市，很多大学生“宁要城市一张床，不要农村一栋房”，留守乡村的仅是“386199”部队，造成乡村人力空心化现象严重。四是乡镇领导干部老龄化严重，文化程度偏低。35岁以下的年轻干部在村“两委”中仅占比9.98%，缺乏年轻有为的干部，同时大专及以上高学历的“两委”干部不足三分之一，且初中文化水平的村党委书记仍占5.76%，文化水平偏低，一定程度上限制了领导能力。五是农业科技人才质量欠佳。农业科技人才整体学历层次偏低，老龄化趋势明显，断层现象严重，且大多从事传统农业产业，现代新型农业产业的人数不佳。

3.3 村集体经济较弱，农村经营制度有待完善

一是乡村集体经济水平整体较微弱。皖北地区村集体经济收入来源较为单一，主要以资源发包、资产租赁等项目为主，自主经营性和服务创收性项目少。集体经济经营性年收入10万～50万元的村，皖南地区比重为73.4%，宿州市仅为53.8%，皖北地区整体发展水平与皖南地区相比仍有较大的差距。二是农业企业规模不够大，缺乏竞争力。皖北地区农业产业化企业规模普遍偏小，具有代表性的“农字号”领军企业偏少，且多数农产品处于初级粗加工阶段，例如，砀山县的水果加工企业对砀山梨酥的加工率不足20%，主要以罐头、梨膏等初级产品为生产主线。企业自主研发创新能力不足，皖北地区农业化企业大多数仍依赖传统的要素驱动，自主研发新产品力度较弱。三是品牌培育和建设速度不够强。虽然皖北地区拥有“慈鸽”“红树湾”等中国驰名商标和“怀远石榴”“仲兴羊肉”等国家地理标志产品，但在长三角乃至全国影响力大、认可度高、美誉度好的企业和产品不够多，帮扶企业力度不够，品牌培育投入不够。四是各区域发展不均衡。皖南地区的乡村振兴工作基础好、起步早，而皖北地区由于刚刚才完成脱贫工作，起点低。因而皖北地区较皖南地区的脱贫攻坚与乡村振兴衔接工作发展不均衡、差距大。五是新型农业经营主体存在缺乏周转资金、贷款难等问题。调研过程中，课题组注意到新型农业经营户贷款难的问题，每年用于购买材料、设备的资金不充足，向当地金融机构贷款手续繁多且不能及时到位。

3.4 乡村建设差距较大，“负债”较多

一是乡村基础设施建设存在短板。由于前期修建的桥、涵、路建设标准低，同时受气候灾害影响，“年年毁、年年修”成为常态，部分非贫困村基础设施建设仍然较薄弱。脱贫攻坚期间，修建了一大批农村基础设施项目，同时还要对这些项目进行日常管理维护，但后续维护资金不能及时到位，维修工人技术能力有限，加上后期管护任务十分繁重，使维修任务未能按时完成，普遍面临管护资金缺乏、维护能力不足的困境。二是基本公共服务硬件条件不足。调研中发现，乡村教师数量存在一定缺口，一位老师可能身兼几门课老师的职责，且存在专业不对口情况，年轻教师数量更是少数，目前乡镇教育基础设施吸引不了优秀年轻教师到乡村任教，为乡村教育发展注入新鲜血液。虽然实现了每村都拥有村级卫生室，但其医疗检查设备简陋，乡村医生普遍年龄偏大、专业知识水平和能力有限。三是污水处理能力不高，乡村地区黑臭水问题依然存在。虽然皖北乡村地区农村生活污水治理体系已初步建立，但由于运维不规范、覆盖范围窄、后期运转成本较高，需要长期持续支出资金，部分乡镇财政入不敷出，难以支撑其高效运转。同时缺乏鉴别所需的专业仪器设备和专业技术人才，对黑臭水体的鉴别标准不明确，对黑水体的判别存在一定误差，不能准确进行相应的预防措施。综上，不难发现，皖北地区乡村的治理体系和治理能力有待优化和提高。

3.5 乡风文明有待提升

一是乡村文明健康的生活习惯仍有欠缺。调研发现，有些农户家里楼房盖的精致漂亮，但是庭院里乱堆乱放、凌乱不堪，庭院环境卫生远没有跟上。二是乡村的陈规陋习难以根除。皖北地区部分乡村天价彩礼、丧事厚葬等不良陋习不同程度存在，其中淮北市仅彩礼平均高达20万元左右。村民之间讲面子、攀比心理重，婚丧事宜多是讲究排场，大办宴席。对于生活条件一般的家庭，为了面子，只能被迫随波逐流，这无疑加重了家庭经济负担。三是乡村文化组织缺乏运行保障。农村“一约四会”虽然构建，但没有发挥其作用，仅仅是“写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上”，效果不尽人意。四是乡村文化建设停滞不前。皖北地区整体乡村文化建设仍处于滞后状态，存在以下几点困难：专职文化管理人员短缺，大多数都是由村干部临时担任；缺乏正常运行维护管理经费。当前，市村级综合文化服务中心运行维护管理资金极其缺乏，几乎没有投入，严重影响其作用的发挥；村民文化活动不能有效组织开展，一些乡村举办的文化活动质量不高、类型过于单一，进而不能调动居民参与的积极性。

4 全面推进乡村振兴和乡村治理现代化对策

4.1 强化机制集成，实现防范返贫衔接制度化

完善监测帮扶机制，强化动态监测。村干部每隔一段时间要对当地居民开展入户排查工作，时刻关注严重困难户和脱贫不稳定户以及边缘易致贫户的现实状况，及时了解他们的相关动态，以便更有针对性地实行帮扶措施。继续实施“一户一方案、一人一措施”，在落实政策、安排帮扶项目方面予以优先和倾斜，继续优化帮扶相关工作。完善因病返贫防范措施，贯彻分类资助参保政策，增强家庭签约医生的后续服务，积极与三级医院开展对口帮扶行动。

4.2 打造振兴尖兵，实现乡村人才振兴

加快城乡双向流通，打破人口壁垒，切实推动皖北地区城乡人口流动，进一步提高城镇化率。向村民提供更多就业岗位，帮助发展其他产业，增加村民的可支配收入。让集体经济更有“钱景”。深入做实“十百千”工程和“六项行动”，把市、县“专家服务团”的指导作用发挥尽致，制定具体的激励办法，同时优化村集体经济组织管理制度。

一是树立“大人才”观，全力引进懂政策懂技术、懂市场懂营销、懂经营懂管理的专业型人才。鼓励各类主体返乡创业，引导农民工返乡就业，持续推动农民工创业工程；加大科技特派员选派力度；深入推进“选青推优”，提高乡村基层领导干部的整体水平。二是组织实施“本土人才强基工程”，大力支持本土人才通过在职教育等途径提升学历，鼓励本地人才进一步深造。优化乡村人力资本质量，打好“乡情牌”“乡愁牌”，施行“凤还巢”计划，吸引青年高层次人才、企业家、党政干部、技术领军型人才等。三是依托项目引才，围绕重大项目，与省内外科研机构、知名企业深度合作，努力实现“引进一个人才、带来一个团队、支撑一个项目、发展一个产业”，促进产业发展和人才振兴深度融合。四是构建灵活有效的人才政策，加快人才制度和政策创新，建设人才综合服务中心，建立全链条、全周期的服务体系，强化督促检查，让人才政策落到实处，为人才各方面的利益提供坚实的保障。

4.3 坚持市场导向，实现乡村产业体系品牌化

一是实施农产品加工业提升行动，改变原有的生产方式，对农产品加工实行“五个一批”工程，进一步提高农产品加工转化率和精深加工转化率。二是立足资源优势和特色，深入打造“一村一品”，积极建设农产品全产业链和全价值链，提升其自身质量、发展更多品种、创办独一份品牌，继而提高农产品附加值。与本地的区域性特色资源相结合，优化资源配置，打造特色支柱产业。注重提升农业的品质和品牌溢价，支持培育类似符离集烧鸡、砀山酥梨、王庄花生、五河葡萄等一批“独一份”“特别特”“好中优”的“土字号”“乡字号”品牌。三是施行龙头企业培育计划，全力打造一批具有地方代表性、产业多元化的国家级、省级重点龙头产业化企业，切实发挥乡村产业发展的“头雁效应”。四是推动城市产业与乡村产业相融合，坚持城镇支持乡村，城市产业助力乡村产业快速发展，以县域为产业中心发展主体，发挥主体的辐射带动能力，带动周边乡镇的产业发展，形成城乡产业集群，让产业覆盖更多乡村居民。五是继续推行扶贫小额信贷，落实其相关政策，帮助村民和其他主体解决融资难等问题。

4.4 坚持规划先行，实现美丽乡村建设城镇化

一方面要深入推动乡村基础设施建设，继续完善农村公共基本设施建设，推进“四好农村路”和城乡交通一体化创建。保障乡村居民用水安全，优化农村地区电力建设工程，普及移动宽带在乡村的应用。政府进一步加大对乡村基础设施建设的维护资金的投入，同时培养一批专业技术过硬的“能手”。另一方面，要强化软件能力，加强群众基础公共服务资源保障，加大对乡村教育的扶持力度，积极实施“三支一扶”计划，出台相关人才引进政策，吸引并留下优秀的青年教师，扩大师资力量。补齐医疗卫生服务短板，升级乡村医疗检查设备，提高乡村医生的专业能力，完善村卫生室标准化建设民生工程。同时提高乡镇污水处理水平，完善其运营维护机制。升级黑臭水体检测设备，拓展基层业务人员能力。最后，增加政府财政扶持力度。设置环境突出问题专项资金，如黑臭水体治理资金、公厕运维管护专项资金等，力争做到专资专治，缓解乡镇财政压力，进一步巩固环境治理成效。

4.5 塑造文化体系，实现乡村治理制度现代化

一是根据皖北历史文化资源，举办移风易俗的系列宣传活动。弘扬移风易俗先进人物和典型案例，引导广大干群摒弃陈规陋习、厉行勤俭节约，提高公众的意识形态和道德素质，改善他们的文明修养；以短视频、文化墙、综合文化站等形式向农村群众宣讲移风易俗倡议和红白事操办标准，宣传农村“零彩礼”青年男女的先进事迹，帮助群众树立良好的婚恋观、价值观；充分发挥“一约四会”特有的地位作用，尽心尽力为广大居民解疑解惑，同时增加居民的凝聚共识。二是配齐配强村居专职文化管理员，同时加强绩效评价管理，对已建成村级综合文化服务中心进行绩效考核，加强年度考核激励，每年按照村级综合文化服务中心数量1%的比例进行评先评优和表彰奖励。三是建立财政支持保障机制。乡村财政按照一定比例拿出资金用于满足农村综合文化服务中心的建设、运营、维护和管理，确保基层综合文化服务中心的有效运行。

5 结 语

皖北地区基本完成由产业衔接实现产业扶贫，开启产业兴盛；基础建设和绿色生态的衔接，打造宜居的生活环境；扶志和乡风文明的衔接，激发了村民脱贫的内生动力；基层治理能力的衔接，治理成效显著提高；两不愁三保障向共同富裕稳步迈进。但就脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接以及治理体系和治理能力现代化的建设而言，无论是产业发展基础，还是经济主体实力；无论是人才队伍质量，还是特色发展水平；无论公共服务范围，还是组织治理体系、治理能力；无论是生态环境治理，还是乡村文明程度，皖北乡村还存有较大提升空间，需要强化顶层设计，夯实发展根基。

脱贫攻坚可以视为推动乡村振兴的初级阶段，重点聚焦于收入水平提升；乡村振兴和乡村治理现代化则是在脱贫攻坚基础上在乡村产业、人才、文化、生态、组织五个层面的全面振兴和发展。这也决定了脱贫攻坚阶段的政策举措不仅有必要延续到乡村振兴阶段，而且要根据皖北的实际情况调整工作思路，做好过渡期内体制、机制、规划、政策举措等有效衔接，从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果，进而全面推进乡村振兴和乡村治理现代化。