制度型开放的内涵与实践抓手

[摘要] 制度是一个国家或地区比较优势的重要来源之一。改革开放40多年来我国取得举世瞩目的伟大成就，制度选择及制度安排无疑是重要的动力源。当前，全球化进入调整期，需要准确理解和把握制度型开放新特征、新需求、新路径，以系统性制度变革，主动参与新一轮国际规则竞争，提升“双循环”相互促进的制度质量;将高质量共建“一带一路”同区域协调发展深度融合，畅通“双循环”相互促进的战略支撑;高标准推动RCEP落地与制度型开放相互加持，在更大范围、更高能级上助力构建新发展格局，提升规制竞逐话语权，践行真正的多边主义，推动制度型开放走深走实。

[关键词] 改革开放   制度型开放   规制协调   双循环相互促进   全球化调整

[中图分类号] F125   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2022）02-0028-09

[作者简介] 关秀丽，中国宏观经济研究院对外经济研究所研究员，研究方向：国际经济与对外开放、全球化与WTO/FTAs、“一带一路”。

大国的对外开放和国际化进程构成全球化的一部分，是全球化调整的重要推动力。中国共产党领导下的对外开放取得辉煌成就，其制度选择及制度安排，无疑是重要的动力源。我国在百年变局下构建新发展格局，深化制度型开放成为扩大开放、畅通内外循环的重大战略任务。

一、走向制度型开放的历程和经验

改革开放是中国的基本国策，是决定当代中国前途命运的关键一招，为解决经济发展不平衡不协调不可持续问题作出了重大贡献，并以创新为统领不断推动制度型开放进程。

（一）我国走向制度型开放的历程

40多年来，全球价值链分工体系不断深入，为顺应国际生产方式变革对制度需求与供给适配性的动态调整需要，我国在开放的不同阶段，政策目标和侧重点各不相同。相应地，开放的内涵、特征、任务也各有差异。

1. 小切口、灵活试、保安全。1979年，党中央国务院决定建立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，福建和广东成为全国最早实行对外开放的省份。为进一步扩大开放积累了经验，有力推动了中国改革开放和现代化进程。

2.“引进来”、见实效、做贡献。2001年加入世贸后，中国从政策型开放进入市场型开放、规则“引进来”新阶段，规则和透明度意识深入人心，货物关税水平降至7.4%，远低于入世承诺，接近发达成员水平。积极参与多边事务，从规则接受者成为规则制定的重要参与者，中国对全球经济增长的年均贡献率接近30%，成为世界经济复苏和发展的重要稳定器和动力源。

3. 建高地、测压力、强企业。21个自贸试验区，作为我国制度创新试验田、产业集聚牵引地、规制协调主战场，在稳中求进的总基调下，加快推进开放制度体系建设。2022年1月1日，《自贸试验区外商投资准入负面清单》完成了第7次压减，条目由最初的190项减少到27项，开放领域涉及第一二三各个产业，制造业条目清零，服务业持续扩大开放。新版《外资准入负面清单》，在自贸试验区实现了制造业全面放开。跨境服务贸易负面清单已在海南落地，全国和自贸区版的负面清单正在编制之中。

4. 开新局、拓空间、优环境。党的十八大以来，我国参与国际规制合作与协调成效显著。加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），完成《中欧全面投资协定》（CAI）谈判，积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），持续推进“丝路电商”合作机制建设，发挥中国技术应用、模式创新、市场规模等方面优势，积极拓展经贸合作领域，在双边、多边、区域合作和国际规则制定等诸多方面取得新成果。目前，我国共有跨境电商综合试验区132个，在拓展多元化市场空间、促进外贸稳中提质方面发挥了重要作用。

（二）制度型开放的基本经验

党的十八大以来，中国加快推进制度型开放，推动共建“一带一路”高质量发展，在二十国集团（G20）、世贸组织中提出有关制定全球投资规则、促进投资便利化的主张，主动引领和参与较高水平的国际贸易投资规则制定。

1. 从改革开放历程看，政策取向从推动货物贸易快速增长到推动贸易、投资结构不断改善，再到创造条件扩大进口

2000年以来，出口从10%甚至20%以上的两位数增长下降至个位数，但进口的平均增长率保持两位数增长。不断扩大的进口成为拉动地区和世界经济增长、推动强国建设、构建新发展格局的重要动力。

从对外投资流量看，中国已成为全球第一大外国直接投资流出国。中国对外投资量质齐升，得益于不断赋能制度型开放，境外经贸合作区高质量发展为海外中国企业接地气发挥重要作用，以及共建“一带一路”投资合作项目落地见效，产生了良好的经济社会效益。

2. 从产业开放进程看，从以工业、商业、建筑业开放为主，逐步向金融服务业、服务贸易全方位开放。市场开放深度与广度在RCEP中进一步体现。中国首次对制造业、农业、林业、渔业、采矿业等领域投资自由化做出负面清单承诺，进一步推动区域内投资规模扩大

党的十八大以来，高质量共建“一带一路”加速推进，不仅塑造了国内全方位、宽领域、多渠道开放新格局，深化沿边与周边地区机制化合作，也推动我国与合作伙伴关系，从“边境”上的贸易联通向“边境”与“边境内”贸投联动转变，制度化合作水平不断提升，规制协调的正向溢出效应日益显现。

3. 从规制能力建设看，积极参与国际和全球合作机制建设，规制协调能力顯著增强，制度化合作成为推动贸易投资转型升级的重要推动力，自贸区建设成为构建新发展格局、提升“双循环”质量的战略抓手

区域经济合作能够通过生产要素的互补和高效利用，有力推动成员共同发展、互利共赢。截至2020年9月20日，世界贸易组织（WTO）统计全球共有496份区域贸易协定，其中306份处于生效状态。目前，我国正致力于加强全球范围内的自贸区建设，其中贸易便利化规则日益成为我国区域自贸协定关注的焦点。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2020年11月15日正式签署，其中包含了高于世界贸易组织（WTO）《贸易便利化协定》水平的增强条款。而RCEP成员之间所签署区域自贸协定中贸易便利化条款的部分标准则比RCEP更高。据海关最新数据，自2022年1月1日RCEP生效以来，截至1月25日，我国出口企业申领原产地证书和开具原产地声明共24695份，货值92.5亿元，主要商品为化工品、黄酒、鞋靴等。267票RCEP项下进口货物顺利通关，货值4.6亿元，主要享惠商品为化工品、润滑油等。RCEP是亚太地区经济一体化的重要成果，是统筹“边境”和“边境内”规则，发展中国家和发达国家共享发展机遇的成功案例。

也要看到，在商品和要素流动性开放取得可喜成就的情况下，深化制度型开放还需要继续创新探索。从国内看，统一大市场还有待畅通;多层次市场需求还有待深挖对接;服务业开放深度有待加强;经济增长从过去的要素投入转向创新驱动，需要政策、法律、金融等协同发力，深层次制度性变革任务还很艰巨;以企业为中心的投融资体制改革，尚未达到让企业和经济运行真正地做到有循有环;全国经济要以国内循环为主体，但部分行业仍然需要保持高出口、高进口格局，存在断链断供风险。从外部看，国际经贸投资新规则从“边境”延伸至“边境内”;多边主义面临区域化和小圈子挑战;以规则外衣干涉主权和安全的行为有增无减;外需动力减弱。从中长期看，全球经济处在中低速增长轨道，今后3～5年世界经济增长率大致维持在3%～3.5%之间，同时各国各地区增速会存在显著差异。从环境变化看，国内与国际经济社会环境正在发生重大变化：全球气候变暖、人口结构变化、IT技术与人工智能的高速发展、疫情冲击的长期化、逆全球化思潮、人民对于收入分配的关注和共同富裕的渴望，解决这些问题都需要深化制度型開放。要努力缩小与国际通行标准之差距，研究大国金融开放特色，扎实做好国内各领域系统性制度性改革，把握战略机遇，塑造利我战略空间，确保“双循环”相互促进的新发展格局根基牢、道路宽、前景好。

二、深刻认识制度型开放的内涵与若干关系

制度型开放是深度、双向开放，是深层次的制度性变革与创新，是“边境”和“边境内”规制协调的重要实现途径，是深度参与国际经济治理的必然要求。推进制度型开放，需要把握其内涵和若干关系。

（一）从特征和要求看制度型开放的内涵

制度型开放是通过政策、制度、规则、习惯、标准等一揽子工具箱N种组合式运用，推动国内国际双循环相互促进。制度型开放，不仅体现为开放水平更高、开放领域更大，还意味着开放要与规则、规制、管理、标准等对接，促进深层次制度性变革与创新。着力解决资源不足、创新不足以及体制机制导致的制度供给不足问题，必然要求制度型开放的重大战略合作支点更具高效、更有韧性。一方面，继续用好现有的“引进来”和“走出去”的基础和平台，推动形成高水平贸易投资新格局。另一方面，需要深入研究，设立支撑制度型开放不同功能定位的新平台，以推动形成市场畅通、区域协同、治理高效、内外循环相互促进的新发展格局，建构与国际接轨又彰显中华文明的规则竞逐话语体系。

不同于政策和市场开放，制度型开放要发挥好系统性、战略性引领作用，更需要下绣花功夫，更需要专注、专业，更需要接地气。必须更加了解世情、国别与案例，了解国情、省情、市情、县情。需要了解基层需求，打通堵点梗阻环节。服务好企业，推进开放的法治化进程，是制度型开放的关键议题。某种程度来说，制度型开放，在不同层次、不同领域，需要拿出定制化、特色化服务产品来。畅通国内大市场，发挥统一大市场对国内外资源的虹吸效应，将大市场转化为规则竞争力，需要把大市场的多元化、个性化、品质化体系打造出来，使大市场的生产、消费、流通、分配的内外循环真正畅通起来。把握住制度型开放释放的供给两端市场活力，要靠每个市场主体、企业、社会组织、各级政府等的思想自觉、行为自觉和能力自觉。制度型开放为大市场的细分和品质提升创造了必要条件。制度型开放目标除了要继续深化货物贸易便利化、投资自由化、保护知识产权建设创新型国家等目标外，需要采取有效措施，加大力度吸引国际人才持续流入，形成规模，这是制度型开放助力高水平“引进来”的重要内涵。将中国市场对东盟、东南亚的供需牵引场景做实做深，借RCEP引领构建地区价值链供应链降低断链风险，加强中日韩间重点产业链合作，如电子信息、汽车制造的制度性合作，确保“双循环”在周边和重点地区真正能高效运转起来，这是确保开放与安全的战略基石。

可考虑选择东北地区的辽宁联动京津冀、西南地区的云南联动泛珠，以及粤港澳大湾区联通世界的战略优势地位，研究可实施落地的载体形式和平台方案。主动塑造战略发展空间，主动塑造于我有利的发展环境，主动塑造包括但不限于舆论环境和信息环境的软支撑。借高质量共建“一带一路”和RCEP落地实施的战略机遇，将合作触角延伸到更多WTO成员，牵引周边和地区价值链整体性跃升;深化亚太地区经济一体化，助力重点产业向价值链高端跃升;积极推动发展规则制定，建设性参与国际规制协调，引领气候变化合作，共同面对人类发展新议题。以政策、制度等一系列组合设计，推动形成市场畅通、区域协同、治理高效、“双循环”相互促进的新发展格局。与WTO的关系，从趋势看，将主要体现在对国际经贸投资规则的创造性转化和创新性发展上。

（二）统筹好制度型开放若干关系

1. 处理好开放与安全的关系

构建新发展格局的重点在于国内国际双循环相互促进。推动制度型开放实现经济可持续增长，重塑国际贸易投资新格局，主动赢得制定新一轮国际经贸规则竞逐的主动权，是长期、系统、战略策略动态平衡、多元适配的过程。某种程度上，管控好外部风险、化危为机是畅通内循环的前置条件。我国地域广博、人口众多，发展阶段和基础条件各不相同，制度型开放意味着制度建设任务繁重、艰巨，制度建设形式、重点和实现路径各有侧重。在推进制度型开放新实践中，将会彰显多元化、多层次制度建设图谱，架起畅通周边、区域以及多边合作共赢的彩虹桥。

2. 处理好理论与道路的关系

实现中华民族伟大复兴，必须坚持走中国特色社会主义道路，不能完全照搬西方的全球化理论。人类文明在各个大陆演化进程，至少在殖民化滥觞全球之前应该是多元的，不是遵循在产业资本时代西方经典理论家提出的生产方式升级理论而展开的。我们亲历被单极金融资本霸权强推的全球化，及其向发展中国家转嫁巨大制度成本的某些国际制度体系，应深刻认识全球化的文化多元、价值多元、发展路径多元的本质属性，坚定不移推动经济全球化。通过畅通“双循环”，为全球经济增长提供动能;共建“一带一路”团结更多合作伙伴参与地区及全球治理;借势RCEP倡导规制协调更具文明、更加包容、更为高效。

3. 处理好制度与文化的关系

制度派生及其路径依赖理论，揭示了不同地理条件下的资源禀赋和要素条件，界定了近代全球化之前人类文明及制度的内生性与多元性，也决定了近代史上不同现代化的原始积累（东西方差异）途径，由此形成了不同的制度安排和体系结构，并构成其后制度变迁的路径依赖。这也成为我们开展国别比较和区域比较研究的重要理论工具。中国基于本土化和国际化铺就的全球化路径，必然会在确保共同发展的同时，对全球资本化与制度致贫保持理性与清醒，坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

（三）服务业开放中的金融体制改革

吸引国际创新要素便利流入为我所用，畅通国内国际市场，以市场优势引领形成国际创新合作高地。当前，我国面临的挑战与之前大不相同。主权与安全、经济与政治、文化与规则、制度与增长等，都深刻影响竞争环境演变。全球产业链价值链供应链重构，在原有成本和效率导向分工之上，又多了市场和技术的可获得性、国家经济安全等因素。释放国内市场活力，发挥其对国际创新资源和要素的吸引力，从世界工厂向世界市场转变，将开放机遇转为技术引进、规制竞逐的有效手段，需要通过金融的制度型开放，引进国际金融资源为我所用，推动经济高质量发展和现代化建设。要深化服务业开放、推进金融的结构性变革、加强资本市场基础制度建设，破解新发展格局中的难点和堵点问题，服务实体经济创新性发展。金融制度面临的新一轮开放升级和变革，是以科技创新为动力，加快从间接融资向直接融资转变。只有整个金融体系变得更加开放、更有活力，才能对新经济、新技术、新产业产生更精准、更直接的金融支撑，助力新旧动能转换。金融创新不足使技术创新引致的产业升级动力不够，迟滞经济增长靠服务业和服务贸易推动的高质量发展进程。深化制度型开放，要求金融开放与创新能够精准支持技术创新，且风险可控。支持实体经济增长，支持创新，是防范系统性风险的需要。防范系统性风险，需要持续跟踪几个现象：一是企业资产负债表变化趋势;二是产业更新换代淘汰一部分企业的趋势;三是杠杆率问题;四是金融监管体制。

中国对WTO服务业开放践诺守信。当时，中国自主单方面开放了近100个部门，远高于WTO其他经济体的开放承诺。RCEP进一步开放服务业，新增了22个服务业部门，提高了37个服务部门的开放水平。从服务业开放进程以及国内各类自贸试验区制度创新成效看，还有很大提升空间。各自贸区战略定位、区位条件和产业基础不同，需要破解的发展难题不同，对制度需求偏好不同，制度建设的重点和制度体系构建内容都会不同，需要针对差异性、功能性、战略性定位，构建切实管用且安全的制度体系。从金融开放服务构建新发展格局角度看，要加快从间接融资向直接融资转变，给予新经济、新技术、新产业更精准、更直接的金融支撑。投融资体制改革，亟须从以项目建设为中心，转向以企业需求为中心，满足各类企业全生命周期的投融资需求，更好地打通经济循环过程中的节点、堵点和盲点，推动经济全周期、全过程地顺畅进行。其中，应特别重视对高新技术企业的投融资支持，弥补现有投融资体制的空白和不足。

（四）积极对标国际经贸规则并创新制度供给

制度型开放需要对标国际通行的经贸规则，重心并非照搬其條文，简单地看尺寸是否匹配，内涵是否统一，借此评价中国发展环境如何，是否遵守了国际规则等等，而是如何理解和运用，推动规则产生更好的实践效果。要坚持创造性转化，推动国际规则服务于人本发展，为全球化均衡和可持续发展创造条件。

一是坚持制度创新，释放发展活力。持续深化要素流动型开放，稳步拓展制度规则和制度体系建设。积极构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，包括健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，深化境内外资本市场互联互通。以制度创新为重点，进一步改善与优化营商环境，以稳定可预期的制度体系建设，打造具有竞争力的资本集聚地。有效运用各类改革开放试验区，进一步打造具有特色的开放功能平台，持续开展创设高水平开放型体制的探索与创新。更加重视互惠互利的开放理念，照顾合作方的核心利益关切，坚持互利共赢，不搞零和博弈，不搞恶意竞争。反对一切形式的单边主义和保护主义，用中国智慧对全球化理论、模式、规则、制度、经验等进行创新性发展，推动形成更加包容的全球治理、更加有效的多边机制、更加积极的区域合作和更可持续的世界经济发展格局。借助开放合作补短板、强弱项，把开放合作与自立自主自强有机结合起来，推进我国产业基础高级化和产业链现代化，推动国内国际双循环相互促进。

二是发展数字经济，细化目标任务。以更大力度的开放、更为黏性的周边及重点区域制度型合作，以及更有“架桥”作用的重点国别的自贸区建设，增强畅通“双循环”的实力和影响力。加快发展数字经济，推进数字社会、数字政府建设，积极参与数字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。以制度型开放不断提升我国产业链韧性，为早日实现产业链安全可控创造必要条件。各地目标和重点任务，需要根据发展需要，进一步细化实化，主动积极开展差异化研究，绘就达标路线图。

三是打造战略支点，推进规制协调。东北地区、西南沿边地区、粤港澳大湾区是战略地位比较突出的区位。可考虑在辽宁省自贸试验区基础上，创建中日韩合作示范区，深化制度型合作，充分利用RCEP释放的制度红利。打造国家面向东北亚地区制度型开放合作的战略支点，推进中日韩自由贸易区谈判，为加入CPTPP累积谈判经验。创新中日韩次区域经济合作平台，高质量共建“一带一路”，着力深化与新加坡、印度、埃及等国别的制度化合作，以对外投资拓展出口市场多元化，建构发展规则。借势RCEP，加快服务业开放和企业国际化发展，通过走廊、通道、沿江合作等，构筑西南地区重要水路通道和产业带。可研究探索在粤港澳大湾区设立制度型开放试验区，为推动RCEP落地和高质量共建“一带一路”，搭建起内外双循环相互促进的规制协调高地。

三、制度型开放的实践抓手

制度型开放服务构建新发展格局是新时代的一场赶考，需要借助更高能级、更高制度质量的国际合作平台延伸触角。高质量共建“一带一路”和务实推动RCEP落地，为我国构建新发展格局拓展了战略合作空间，是推动制度型开放走实走深，推动全球治理，赢得国际规制竞逐主动的重要战略依托。从现有基础看，高质量共建“一带一路”进入建构规则、促进规制协调的制度合作阶段。建设好境外经贸合作区，推动中国企业高质量、规模化和协同化“走出去”，推动中国与沿线国家的标准互认互通，构建“一带一路”产业链供应链，营造良好的国际合作环境;RCEP落地实施，彰显“边境”和“边境内”规制协调进入快车道，是我国夯实周边，深化亚太区域合作，继加入世贸组织后又一重大制度型合作成果，对加快建设更高水平开放型经济新体制产生深远影响，对促进全球经济复苏、维护多边贸易体制发挥重要积极作用。

（一）以高质量共建“一带一路”优化贸易投资新格局，团结广大发展中国家和新兴经济体参与地区和全球治理

面对新冠疫情延宕反复，共建“一带一路”展现强劲韧性和生机活力。截至2021年12月，中国已与145个国家及32个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件，同22个国家建立电子商务合作机制。中老铁路、克罗地亚佩列沙茨跨海大桥、非洲第一高楼等一大批标志性项目取得重要进展。中欧班列开行12605列、运送货物121.6万标箱，分别同比增长26%和33%，开行数量和运量均创历史新高。健康、绿色、数字、创新等新领域合作稳步推进，与合作伙伴共同发起“一带一路”疫苗合作伙伴关系倡议、“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，“丝路电商”合作走深走实，为推动世界经济可持续复苏、维护全球供应链稳定提供坚实保障。共建“一带一路”是发展中国家的脱贫致富路，是广大发展中国家和新兴经济体参与区域或多边治理的广阔舞台，是塑造中国战略竞争优势，讲述中国故事，建构发展话语体系，推动中国从大国走向强国的战略通道。坚持战略性、系统性、前瞻性、针对性，高质量共建“一带一路”，推动合作走实走深走心。

1. 加强政策协调，提升发展能力

政策沟通是规制能力和规则制定的基础性工作。贸易和投资的关系、环境、劳工、知识产权保护，特别是植物新品种、新药的保护等，都需要加强国际宏观经济政策協调。支持符合条件的外资企业及“一带一路”沿线国家企业在A股上市，促进资本市场制度型高水平对外开放表明，共建“一带一路”软联通不断深入，正在就新议题、新机制、新规则，尤其是商事合作的法治建设加快推进。提升发展中国家的规则意识和规制能力迫在眉睫。这是中国企业“走出去”，高水平推进贸投联动的必要条件。秉持开放和包容，以双边机制为主轴，以积极参与国际宏观经济政策协调为突破口，以诸边（区域，含RCEP）合作为平台，在全球化新议题、发展规则建构方面，发挥建设性或引领性作用。共建“一带一路”、RCEP落地实施，为WTO突破困境注入活力与动力。

利用WTO贸易政策审议机制了解沿线国家的贸易政策和法律，帮助更多发展中成员熟悉国际贸易规则，助力更多发展中国家尤其是最不发达国家加强能力建设参与价值链合作。WTO规则并没有专门论述能力建设内容，TPP中虽有专章但对此阐述甚少。“一带一路”利用现有双边、多边，以及区域合作平台，加强沟通、对话和交流，对接需求，一事一案，以项目为载体，以建园区为合作平台，务实推进，成效显著。目前，“一带一路”国别研究深度不够，探求完整过程的案例研究比较欠缺，与现实问题结合紧密的研究成果有待进一步加强。国家间有合作但更多是博弈。2008年国际金融危机爆发后，多国政府实施救助企业行为。既有“以邻为壑”，也有“为己筑坝”。十分需要辨识真问题，研究真问题;问题看得透，思路道理正确还不够，还需要增加实施中可能碰到问题的分析和对实施成本的评估。重视研究海陆发展支点建设对国内区域协同的带动作用。规则研究和争端解决是共建“一带一路”及对外投资面临的现实问题。目前，从向西开放看，一些基础较好的省市，如陕西省及西安市，应实施“以进促出”的聚人气聚英才开放策略，以“进人”为统领，找准特色需求，可能之一，是引进全球高科技人才，尤其是中亚、中东等科技发展基础较好的国家或地区（含离退休）的高科技国际化人才。RCEP在自然人流动方面有较大突破，宜尽早研究落实方案。对新兴经济体和最不发达国家而言，市场开放和政策协调除继续关注WTO平台谈判外，“一带一路”是加强政策协调和自贸协定建设，培育规则互动的实践平台。

2. 便利贸易畅通，提升合作效率

RCEP实施，为降低关税、便利通关带来巨大福音。近年来，“丝路电商”已经成为拓展经贸合作的新亮点、助力高质量共建“一带一路”的新引擎。持续帮助更多WTO成员学习熟悉贸易便利化协定、RCEP规则，为深化投资规则合作创造条件。时至今日，货物贸易仍是绝大多数WTO成员参与全球价值链合作的重要抓手。全球价值链合作下的中间产品贸易壁垒产生累积和放大效应，显著提高贸易保护成本。中间产品要进行多次跨境交易，即使这些关税和非关税措施水平很低，保护程度也会被多次累积，进而严重影响最终产品成本与价格。因此，推动海关便利化合作，进一步降低平均关税水平，削减关税峰值和最高关税，鼓励部门贸易自由化，抑制关税升级，取消进出口中的配额和其他数量限制。在降低贸易壁垒的同时，需要配套地降低投资壁垒。共建“一带一路”的对外投资需要开发性金融跟进。发展中国家整体环境欠佳，发展能力差异很大，合作内容并非整齐划一。有的可能需要在发展规划、法治建设及政策环境等开展广泛合作。作为发展中国家，任何项目启动实施，都要在可行性上做出综合考量，进行量体裁衣，以及定制化合作。通过建开发区、工业园等带动东道国的中小企业纳入包含中国企业的地区或全球产业链、供应链，带动当地就业和经济增长，提升机制化、制度化合作水平。降低成本不仅包括一般意义上的贸易成本，还包括阻碍贸易便利化的非关税壁垒和摩擦成本。降低非关税壁垒很重要的一个成果是WTO的贸易便利化协定（TFA）实施落实。面对全球化调整和国内经济新旧动能转化需求，共建“一带一路”构建协同发展的区域价值链已成为中国装备制造业向高端升级的必由之路。境外经济合作园区应打造成为企业合作、产业转型、技术跃升的重要载体。

3. 加强设施联通，培育规制土壤

不论是传统贸易还是现代贸易，都离不开物流及其成本考量。基础设施的软硬联通，是最有可能产生新技术、新标准、贸易投资新规则的领域，是最有可能使规则体系化和特色化的领域，也是中国构建发展合作规则的重要源泉。提升硬联通和软联通水平，既为全球化和各国经济发展注入动力，增加就业，减少贫困，促进繁荣与和平，也可以在开发性金融、发展规则、技术标准、检验检疫、电子商务、快递、人员流动等诸多方面，研究制定相关规则，在建设基础设施过程中，提高东道国与外界的物理联通、市场联通、法治意识，提升制度型合作水平。基础设施投资可以直接缓解当下多数新兴经济体发展瓶颈，与周边国家之间互联互通，改善对外贸易、国内生产和跨境物流环境，将与邻为善的合作理念转变成“面包”和“钱包”。基础设施投资不仅通过提高家庭收入直接影响经济发展，而且通过改变消费、储蓄、投资方向，以及推动社会资源的积累等方式间接推动增长。基础设施可以提高区域互联互通，降低运输成本，有效拉动经济增长，尤其是在当前全球经济缓慢复苏背景下，基础设施投资更成为各国摆脱经济低迷状态、恢复长期经济增长的重要手段。在全球价值链的生产布局中，基础设施如公路、铁路、港口、机场、电信、互联网、标准等高效连接，是构建全球价值链的必要条件。疫情后投资，注重一是与当地需要、民生经济改善结合紧密的领域，二是对新基建和数字经济领域的投资布局，三是“双循环”新发展格局下的投资机会，四是气候变化、绿色可再生能源等领域。

4. 增进文化交流，凝聚规则共识

习惯与规则是制度的一体两面。共建“一带一路”有助于凝聚周边及东南亚国家建构规则的文化共识。规则既是硬联通，更是软联通，以文化、习俗、习惯为底色，约束人们的交易行为。文化底色决定了规则的生命力和影响力。在西方价值观和霸权规则遇阻的当下，文化在形成规则，从双边、区域向多边推进中有更强更韧的影响力，文化之于规则的作用显著上升。WTO目前面临的困境，既是规则滞后，更折射出规则内嵌的美国优先理念、美式民主价值、二元对立文化行不通了。共建“一带一路”以及RCEP，都体现了互利共赢、包容可持续的发展理念。共建“一带一路”是国际合作平台，不限地理远近、大小贫富，不是一规走天下，是共商共建规则，服务于人的全面发展。做好民心相通，从根本上抓住了规则赖以产生的土壤基础、生成的路径和内容，利于傳播，切实发挥制度对经济增长的正向溢出效应和对WTO的有益补充。网络及电子商务发展给WTO带来挑战，产业发展与国家安全如何平衡都是有待在多个层面、多个视角予以讨论的。在RCEP实施下，共建“一带一路”应加强与重点国别如土耳其、以色列间双边规则谈判合作，也可以谈判新议题。越南是东盟国家中唯一与中国签署了教育双边合作协定的国家， RCEP为自然人流动创造条件，有利于人才和人员跨境交流合作，如何深化与越南的教育合作成为现实课题。高度重视文化对共识、规则制定及传播的影响力，是制度型开放有别于市场和政策导向开放，把握安全发展主动权不可缺少的认识维度，是累积规则规制竞逐话语权的战略支点。

（二）以高标准推动RCEP落地，推动制度的集成变革，增强统一大市场、多层次市场对国际资源的牵引力，助力“双循环”在更大范围更高制度质量上相互促进

RCEP是我国对外开放的里程碑，是应对变局构建新发展格局的战略机遇，是深化周边及亚太经济深度链接、畅通“双循环”的重要制度保障。推动RCEP在境内外落地实施，有助于中国发挥市场引领作用，对某些优势领域规则先行先试是比较有效的，可以向成员尤其是东南亚成员推广复制，提升制度化合作质量。落实RCEP有助于巩固我国在东南亚地区供需市场的双引擎地位。RCEP生效实施造福企业和消费者，推动产业链价值链向高端攀升，增强区域抵抗风险的能力和韧性，有助于深化亚太经济合作。日本、韩国、新加坡、越南、菲律宾是实施RCEP的关键国别，宜深耕细作，对共建“一带一路”同国家区域重大战略、区域协调发展战略深度融合，畅通国内国际双循环具有十分重要的加持作用。应加强统筹协调，形成合力，有序推进。打造东盟国家在RCEP、畅通内外循环的优势地位;牢牢扭住日韩在落实RCEP，助力提升“双循环”质量的关键核心地位;紧紧扭住澳新在提升规则制定权、话语权中的关键桥头堡地位。

一是厘清思路，把准方向。RCEP整体贸易便利化水平超过了WTO贸易便利化协定，简化了海关通关手续程序，鼓励成员加强标准、技术法规以及合格评定程序等信息交流与合作，大大降低了贸易成本，缩短了物流时间。应对标对表增强辨识能力，深入研究RCEP规则、规制、管理和标准的具体化、本地化、特色化，塑造竞争新优势。研究市场化、法治化、国际化的地方特色，推动市场畅通、规则有效、产业升级。围绕供需信息、市场主体、产业发展、政策环境、法律风险等内容开展国别分析，主动加强国别和产业的实操性对接。落实进口出口并重政策，从合作基础中找缺口、找优势、找方向。广泛运用各种灵活的平台和媒介，开展多层级、多主题、多专题培训、宣讲解读，熟练掌握RCEP内容，做到知表知里，会找会用。建立RCEP跨部门协调联动工作机制，合力推动政策举措落地见效。

二是优进优出，贸投联动。贸易便利化是RCEP的重要目标。RCEP生效实施后，区域内90%以上的货物贸易最终实现零关税。RCEP实施两种模式降税，建立RCEP国别商品降税对比清单，形成降税进出口商品名录便利企业是当务之急。RCEP生效实施，意味着思维方式、工作方式要逐步从工业化流水线作业模式向“一国一策”、“因品施策”精准服务、“烹小灶”模式转变。各地优势不同，重点合作国别不同，进出口结构调整需要拿出绣花功夫细化落实。RCEP实施，既有扩大进出口的有利机遇，也会给国内市场带来激烈竞争。从根本上讲，是市场化法治化国际化水平、综合实力的系统性竞争。在制度型开放大背景下，谁的制度性变革步子走得快、迈得准，谁就能在国内外市场中赢得先机，占据优势，赢得产业转型升级，构建贸易投资新格局的先手棋。服务贸易扩大开放，从贸易合作，向投资带动贸易、促进货物贸易与服务贸易融合发展，推动先进制造业和现代服务业融合发展，加快发展数字服务贸易，鼓励和支持外资投向高端服务业，特别是电信、教育、医疗、金融、法律等领域，以高水平利用外资吸引全球高端要素向国内集聚，尤其是国际高端科技人才加速向国内聚集，支撑金融服务业高质量发展和高水平开放。

三是建好平台，提升能级。RCEP生效，有效降低了贸易成本，促进区域贸易投资增长，将会推动各类海关特殊监管区域提升质量和效能。由于开放是逐步推进的，东中西沿边各地开放基础不同，开放载体各异，发展成效差距很大。目前，我国海关特殊监管区域正逐步整合为综合保税区。根据海关总署官网及媒体资料统计数据，截至2021年8月，全国海关特殊监管区域共有166个，包含综合保税区154个、保税区9个、保税港区2个、跨境工业区1个①。制度型开放与RCEP相互加持，带来的是更深刻、更灵活、更互惠、更互补的“双循环”相互促进的新发展格局。各类国家级开放平台闪亮登场展开大比拼。研判促进企业、技术、人才、资金等资源向平台高效集聚的体制机制和制度变革，提升共建“一带一路”重要腹地的枢纽价值（中部地区），展现各美其美、美人之美、美美与共的共荣画卷，将是立己达人、造福一域的重要抓手，更是服务国家区域发展战略，促进区域协调发展的使命担当。实施自贸试验区提质升级行动，加大压力测试和制度创新，发挥区位、产业、创新、营商环境优势，提升开放、制造、市场化能级。加紧研判东中西等区域板块在RCEP下推动产业升级新机遇，园区建设新亮点、走廊建设的特色战略定位，走出市场化、法治化、国际化的地方特色。加强与RCEP成员国精准有效对接，加强教育培训合作。拓展“丝路电商”在RCEP成员间布局，充分发挥跨境电商综合试验区的牵引作用。在RCEP成员国共建、自建海外产业园、海外仓等模式。高度重视西部陆海门户国际物流通道建设，打造各地融入RCEP的新引擎。

四是制度变革，优化环境。RCEP是一揽子开放规则，高于WTO中在贸易便利化、知识产权保护、缔约方法律法规程序方面的规定。建设亲商环境尤其是市场环境、规则环境、制度环境，是在此轮竞争中占据先机的不二法宝。深化服务业开放，提高服务贸易开放水平，持续推进制度型金融开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，其核心就是在学习规则和参与规则制定过程中，更多使用市场化、法治化和国际化手段来推进开放。推进人民币资本项目可兑换和人民币国际化，必须以中央发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置机制体制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》为指引，做好制度型金融开放路径的顶层设计。加强资本市场基础制度建设，使国际金融资源服务国内的高质量发展和现代化建设，推动以信息披露为核心的注册制改革。推动完善全国版和自由贸易试验区版外商投资准入特别管理措施（负面清单），落实好《“十四五”规划纲要》关于有序推进电信、互联网、教育、文化、医疗等领域开放，在确保国家安全前提下进一步扩大开放。

五是主体对接，黏性合作。RCEP凸显助力中小企业融入区域供应链产业链的发展目标。服务业深度开放塑造了有利于中小企业直接融资的制度条件，更好联通国内国际两个市场、两种资源，充分利用原产地累积规则建强产业链。RCEP生效后，中日、日韩之间首次达成深度的制度型贸投关系。日韩拥有雄厚的制造业基础，中日韩在电子信息、汽车制造等领域，互有刚性需求，日韩是我国产业升级、畅通“双循环”、提升外循环质量的战略支点。各地宜根据本地优势产业、集群特点精准招商，吸引日韩世界500强、行业领军企业等来国内投资，设法联合日韩先进技术企业突破“卡脖子”关键核心技术，向数字链、智能供应链发展，不断增强企业活力和实力。科技创新推动传统优势产业转型、战略性新兴产业加快转型、现代服务业数字化转型，以创新和制度变革牵引三次产业整体跃升，支持龙头企业发展壮大，培育专精特新“小巨人”和“隐形冠军”企业。提升投资便利化水平，加强外商投资主体合法权益保护。大力挖掘境外人员和机构资源优势，充分发挥境外企业、园区在推动企业“走出去”的桥梁纽带作用，持续完善境外服务网络建设。

[参考文献]

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[5] 樊纲，郑宇劼，曹钟雄.双循环：构建“十四五”新发展格局[M].北京：中信出版集团，2021.

[6] 陈元，黄益平.双循环：中国经济新格局[M].北京：人民日报出版社，2021.

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[10] 关秀丽.TPP旨在遏制中国？[N].中国社会科学报，2015-10-29.

The Essence and Practise of Institutional Opening-up

Guan Xiuli

（Institute of International Economics， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： Institution is one of the important sources of comparative advantage of a country or region. The great achievements of reform and opening up over the past 40 years have attracted worldwide attention. Institutional selection and arrangement are undoubtedly the important driving force for China’s economic growth and development. As globalization has entered a period of adjustment， it is necessary to accurately understand and grasp the new characteristics， new demands and new paths of institutional opening， and take the initiative to participate in a new round of international competition for rules through systematic institutional reform， so as to improve the institutional quality of the dual circulation that promotes each other. High-quality belt and Road cooperation should be deeply integrated with major national and regional strategies and strategies for coordinated regional development， and provide strategic support for the dual circulation of mutually reinforcing cooperation. We will promote the implementation of RCEP and institution-based opening-up with high standards， and help build a new development landscape on a larger scale and at a higher level. We will increase the voice of regulation competition， practice true multilateralism， and promote deeper and more concrete institution-based opening-up.

Key words： Reform and Opening up; Institution-based Opening; Regulation Coordination; Complementarity of Dual Circulation; Globalization Adjustment

（收稿日期：2022-03-16   責任编辑：罗建邦）