保障民生要尽快补齐立法短板

畅婉洁　徐英子

刘锐

民生是最大的政治。推进全面依法治国根本目的是依法保障人民权益。习近平总书记在主持中共中央政治局第三十五次集体学习时指出：“要聚焦人民群众急盼，加强民生领域立法。”

中央党校（国家行政学院）政法教研部教授刘锐表示，一方面法律的制修订提速，另一方面立法质量明显提高。法律是治国之重器，民生领域“法律欠账”需尽快补上。

党的十八大以来，我国立法明显加速，质量不断提升，民生领域立法尤其如此。

一是法律制修订提速。制定了一批新法，如基本医疗卫生与健康促进法、疫苗管理法、反家庭暴力法、反食品浪费法、个人信息保护法等。

同时，近20部法律被修改，如食品安全法、药品管理法、环境保护法、消费者权益保护法、预防未成年人犯罪法等。此外，通过刑法修正案（九）和刑法修正案（十一）。

值得强调的是，完成了被誉为社会生活百科全书的民法典的编纂。

二是立法质量明显提高。法律的明确性、针对性、可操作性、统一性、可遵循性不断增强，以往立法中存在的重义务轻权利、重权力轻责任、重实体轻程序等现象逐步改变。典型例子就是民法典、刑法修正案（十一）、个人信息保护法、食品安全法和环境保护法等法律的制修订。

民法典是新中国第一部以“典”命名的法律，第一部超过1000条的法律，也是第一部超过10万字的法律。民法典的出台，实现了民事基本法律的体系化，全面构筑了民事权利体系，对社会高度关注的住宅小区共同事项决策难、物业管理纠纷多、新技术互联网对个人权利的挑战、承包地“三权分置”、夫妻债务的合理化，以及知识产权保护、生态环境保护的重大民生问题作出回应。

刑法修正案（十一）补充修改47个条文，涉及安全生产、食品药品、金融秩序、公共卫生等方面，对社会关注的冒名顶替上学就业、抢控公交车方向盘、高空抛物、非法集资等新情况新问题予以直接回应。

个人信息保护法确立个人信息保护原则、规范个人信息处理活动、严格保护个人敏感信息。食品安全法和环境保护法被称为“史上最严的法律”，通过严格、严密的法律责任配置，实现食品安全和环境保护的刚性约束。

除了法律，民生领域的法规规章建设也取得不小成绩。如行政法规社会救助暂行办法出台并修订，自然灾害救助条例修订。上海等地出台规范数据等的地方性法规，杭州等地出台调整老旧小区住宅加装电梯的规章，等等。

当前，与新发展阶段的要求相比，民生领域立法短板主要表现在以下几方面：

第一，突发公共卫生事件防控方面。新冠肺炎疫情暴发、蔓延和防控中出现的一些问题，暴露了我国突发公共卫生事件防控法律制度的一些短板。比如，权力责任不够明晰、权利保障仍有不足、正当程序比较欠缺、权力制约有待加强。

第二，农产品质量安全方面。农产品质量安全面临物理性污染、化学性污染、生物性污染和本底性污染等严重影响，农产品质量安全的全过程管控制度还没有建立。

第三，不动产登记制度。不动产登记关乎老百姓“安居”和重大财产利益实现。目前的不动产登记制度在可登记权利类型、不动产继承过户登记配套制度建设等方面还有明显不足。比如，在可登记权利类型方面，民法典新设立的居住权、土地经营权登记目前还处于地方探索阶段。不动产继承过户登记因缺乏前端的法院审查等配套制度举步维艰，不动产登记机构承受了不可承受之审查之责和责任风险，不动产继承过户登记本来很难，民法典实施后因公证遗嘱优先效力的取消、继承人范围的扩大而更加难以办理。

第四，事故受害人救济。工伤事故、机动车事故等事故受害人救济是现代社会不得不面对的重大问题。总体看，各类事故受害人救济制度近一二十年取得了长足进展，但依然是影响民生质量的短板。比如，目前工伤保险还存在总体参保率低、工伤维权难等问题。

机动车事故伴随交强险制度的建立和不断完善，受害人救济水平不断提高，但目前还存在机动车投保率低、保障程度不能满足受害人救济增长需要及有效分散驾驶人责任风险，以及配套制度救助基金没有规范运行等问题。

第五，社会保障方面。一方面，尚未实现全覆盖，普及率还需进一步提高;另一方面，保障程度总体有待提高，社会救助体系没有完全建立起来，有些领域存在保障不公问题，不同形式的社会保障之间以及社会保障与交强险、道路交通事故救助基金等之间的关系还没有完全理顺。

此外，人民群众反映强烈的电信网络诈骗等问题，没有法律的系统规制。妇女权益保障依然存在不少问题，如妇女就业歧视、土地权益保障及性骚扰等问题。

增进民生福祉是发展的根本目的。实现第二个百年奋斗目标，依然需要加强民生领域立法，为人民的幸福美好生活提供良法保障。

一方面，法律是治国之重器，民生领域“法律欠账”需尽快补上。规则很多，但法律的層级最高、效力最强，也最具稳定性。

按照立法法，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等属于全国人大和全国人大常委会的绝对专属立法权，即法律绝对保留事项，其他任何机构都无权规范;对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度，财政、税收、金融等基本制度属于全国人大和全国人大常委会的相对专属立法权，即法律相对保留事项，国务院经授权可以制定行政法规，但其他任何机构同样没有权力涉足。

这就表明，唯有法律可以规定刑事责任、可以设定限制人身自由的强制措施和处罚的行政处罚，从而有可能妥当配置与权力、义务相匹配的责任。责任到位方可有效约束公权力、保障私权利。

2021年12月6日，习近平总书记主持中共中央政治局第三十五次集体学习时强调指出：我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，世界百年未有之大变局加速演进，改革发展稳定任务艰巨繁重，对外开放深入推进，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

民生领域的立法事项，大多属于法律相对保留事项，理应通过法律予以规范;民生领域的立法，需要配置相当的责任，从而通过刚性的法律约束公权力、规范相关当事人的行为。

当前，现行有效法律只有290部左右，“有法可依”的问题还没有完全解决，民生领域“法律欠账”问题比较突出，社会救助、不动产登记等领域还没有法律。幸福，是“一种持续时间较长的对现有生活的满足感，并希望保持现有状态的稳定心情”。

一时的快乐容易得到，持久稳定的幸福必须依靠稳定定型的法律。加大民生领域法律供给，是提升民生领域法治水平的基础。

另一方面，良法是善治之前提。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”

古希腊哲学家亚里士多德认为，真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法，不能依靠偶然的机会。良法是具备明确、稳定、公平正义、无内在矛盾、可遵循、完善等品质之法。

只有明确，方可给执法、司法、守法以明确指引，便于法律的贯彻执行，也可有效约束执法、司法行为。

法律之所以能够带来强烈而持久的期望，就在于法律的安定性。社会公平正义是法治的价值追求，要努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。

制度统一是社会和谐的基础，协调统一的法律体系，可给人们以明确的指引、清晰的预期，从而降低执法成本，减少执法偏差。

可遵循是指法律要求人们做的必须是其能够做的，绝不能让人们为不可为之事，法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增强守法意愿。完善主要是从法律体系角度提出的要求，体系化不仅指规范形式上的体系化，更强调规范价值层面的体系化。

用良法的标准衡量我国现行立法，比较突出的问题是：不够明确，无法为市场参与者提供可靠预期;程度不同存在法律稳定与制度不稳定现象;法律内在矛盾还没有完全解决，“依法打架”“各依各法”问题依然程度不同地存在;法律反映客观规律和人民意愿不够，不够公平、可遵循性还待提高。

这些法律领域存在的问题，在民生领域法律中同样存在，有些甚至更为突出。

比如，社会保障、教育领域的有些法律还比较原则，传染病防治法和突发事件应对法的有些规定不一致，民法典规定的不少制度还需要配套制度予以落实。

第一，补短板，加快推进重点法律立法。不动产登记法、反电信网络诈骗法、社会救助法、农产品质量安全法、突发事件应对法、传染病防治法、妇女权益保障法等法律的制修订已经正式启动，这些法律事关重大民生问题，需加快立法进程。

第二，提质量，加快推进法律的明确化、程序的正当化、责任的妥当化和法律制度的体系化。立足新發展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等日益增长的要求，提高人民生活品质，促进共同富裕，都对法治建设提出新的更高要求。

提高民生领域立法质量，关键要抓住以下几点：一是法律的明确化。进一步革新“宜粗不宜细”的立法观念，法律的明确性要通过具体规定实现，具体立法中既不能无视问题、回避问题、绕着问题走，也不能把问题无原则地推给其他部门或地方。

问题终究是要解决的，不同类型的问题需要不同层次的制度解决，有些问题只能由法律解决，如果法律不解决，行政法规规章等即使想解决也无权解决。

比如，不动产继承过户登记问题，之所以是一个影响民生的老大难问题，一方面与遗产继承及不动产登记制度本身复杂有关，但根本原因在于不动产登记机构承受了不可承受之重。

应当借鉴德国、日本等发达国家经验，建立专门的家事法庭，赋予法院调查及收集材料的权力，由法院审查继承权并出具可用于办理继承登记（包括银行和保险事务）的法律文书。这样的制度变革显然只能由法院组织法、不动产登记法等完成。

二是程序的正当化。法治是程序之治。法谚道：“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”这里“看得见的方式”就是程序。

法律不仅要重视程序，更要重视程序的正当性，否则“走形式、走过场”难以避免。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。

比如，工伤事故的鉴定程序，一定要突出程序的中立性，“自己不能当自己的法官”，有利害关系之人也应当回避。

三是责任的妥当化。法律责任不到位固然不好，但法律责任也不是越重越好，我们不仅要认识到责任救济权利、约束权力的价值，也应清醒地认识到责任限制自由的负面效果。权责相当不仅指责任追究方面的相当，也指责任配置方面的相当。

这不仅要求应合理统筹配置刑事责任、民事责任和行政责任，也要充分考虑中国的实际，力求权责相当。

从近年来的立法来看，出现了比较明显的严格化趋势，这对于解决立法责任配置不到位的问题有重要意义，但也应关注责任过严的问题，以及不同法律法规责任配置的平衡问题。

实践中已经出现有些行政处罚因立法规定的罚款门槛价过高而无法执行的问题。

四是法律制度的体系化。法律越来越多、制度越来越复杂，体系化的要求越高。民法典开启了法律制度体系化的新时代。

民生领域的法律法规已经不少，体系化是未来制度建设的一项重要任务。鉴于民生领域法律事实上包括若干不同子领域，虽然不可能对民生法律法典化，但体系化是必要的，而且在社会保障等子领域，未来也不是没有法典化的可能。