地方政府专项债补充中小银行资本的分析与建议

2020年7月1日召开的国务院常务会议决定，在新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径，这样有助于增加其信贷投放能力，支持实体经济发展。本文基于对已落地项目的梳理，重点对间接入股和转股协议存款两种注资方式进行比较，并从中小银行资本补充和地方政府专项债券管理两个角度提出建议。

一、商业银行资本管理

（一）商业银行传统资本补充渠道

资本是商业银行的高能资金，具有对资产负债表的多倍杠杆撬动作用，不仅是服务实体经济的重要基础，也是抵御风险的最后屏障。从资本结构看，银行资本可以分为一级资本和二级资本，前者又可进一步划分为核心一级资本和其他一级资本。近年来，得益于资本补充工具不断创新，我国商业银行的其他一级资本占比提升较快，资本结构更趋优化;截至2021年6月末，我国商业银行的核心一级资本、其他一级资本和二级资本占比分别为72.47%、9.74%和17.79%。

商业银行资本补充可以分为内源性和外源性两大类型。留存收益（包括盈余公积、一般风险准备和未分配利润）是商业银行内源性资本来源，可以补充核心一级资本，而提升盈利能力是增加留存收益的主要途径。但近年来，在国内经济增速回落、利率市场化改革和金融强监管的背景下，商业银行资产规模增速放缓、以存贷款利差收入为主的息差收入减少、资产质量承压下拨备计提力度加大，最终导致盈利能力不断下滑。此外，新冠疫情发生以来，金融体系通过降低利率、减少收费等方式向实体经济让利，并为中小微企业贷款本息办理延期，营业收入减少和潜在不良增加，进一步压缩商业银行的盈利空间。

商业银行外源性资本补充工具主要包括普通股、可转债、优先股、永续债和二级资本债。其中，普通股和可转债（转股后）可以补充核心一级资本;优先股和永续债可以补充其他一级资本;二级资本债可以补充二级资本。从工具特征看，商业银行发行普通股是含金量最高的核心一级资本补充手段，而可转债补充核心一级资本的整体耗时较长，需要持续多年才能完成;优先股是商业银行补充其他一级资本的传统渠道，但2019年以来永续债逐渐成为补充其他一级资本的主要工具;二级资本债发行门槛相对较低，但自包商银行风险事件后，发行难度和融资成本均有所上升。

（二）中小银行补充资本意义和困境

资本充足率是商业银行资本总额与风险加权资产总额的比率。根据《商业银行资本管理办法（试行）》，我国商业银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别不得低于7.5%、8.5%和10.5%（系统重要性银行还需满足一定的附加资本要求）。截至2021年6月末，我国商业银行整体核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为10.50%、11.91%和14.48%，分别高于监管规定，且具有一定安全边际。但存在一大结构性问题：相比国有大型银行和股份制银行，中小银行的资本充足情况较差（图1）。

中小银行是指以城商行、农商行为代表的地方法人金融机构，数量在4000家左右，是我国商业银行体系的重要组成部分。截至2021年6月末，我国商业银行总资产约为281.29万亿元，其中中小银行总资产约为87.97万亿元，占比超过三成。中小银行和大银行之间并非替代关系，而是互为补充、各取所长。中小银行数量众多，分布广泛，服务对象主要是所在区域内的居民和中小微企业，业务经营以传统信贷为主;中小银行一直以来被视为普惠金融的主力军，在支持地方经济发展，服务“三农”、民营和小微企业方面发挥着不可替代的重要作用。截至2021年6月末，我国中小银行发放的普惠型小微企业贷款余额达8.26万亿元，占全部商业银行发放总量的四成以上。

目前，中小银行资本充足率虽符合监管要求，但处于相对较低的水平。除去所有商业银行需要面对的共性问题，部份中小银行特别在公司治理方面存在基础薄弱、体制机制相对不健全的情况。公司治理失效会产生银行现有股东不愿增资、新的潜在股东不敢或者难以进入、筹集到的资本金无法得到有效运用等一系列问题，将导致中小银行资本补充难度增加。中小银行资本缺乏，一方面限制其服务当地实体经济的能力，另一方面也削弱其抵御风险冲击的能力。新冠疫情发生后，中小银行资本不足问题更加明显。

二、地方政府专项债券

（一）地方政府专项债券发行意义与特征

地方政府专项债券是省级政府（省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定在一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。自2015年诞生以来，地方政府专项债券发行力度持续加大，不仅起到了改善地方公共服务水平和促进经济增长的积极作用，也发挥了规范地方政府融资行为和防范化解隐性债务风险的重要作用，同时成为国家实施积极财政政策和跨周期调控的重要手段。

2015年以来，地方政府专项债券余额均控制在全国人大批准的限额内，并呈现三大特征。首先，发行规模跳跃式增长。2015—2021年，地方政府专项债券新增限额分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元、2.15万亿元、3.75万亿元和3.65 万亿元，年均复合增长率达67.2%。其次，期限结构不断丰富。2018—2020年末及2021年6月末，地方政府专项债券剩余平均年限分别为4.6年、5.2年、7.5年和7.9年，与项目实际使用资金期限更加匹配。最后，资金用途不断优化。根据国家发展战略调整，资金使用范围由最初以土地储备和棚户区改造为主逐步扩展，持续增强教育、医疗、卫生等民生服务领域的资金投入，同时积极支持“两新一重”项目建设。

（二）允许地方政府专项债券补充中小银行资本的原因

实体经济发展离不开金融体系的支持。我国金融体系以间接融资为主，商业银行在体系中长期占据主导地位。截至2021年6月末，商业银行对实体经济发放的人民币贷款余额占同期社会融资规模存量的61.2%。在监管考核约束下，我国商业银行需要合理统筹商业性经营和政策性任务，在为股东追求利润最大化的同时还要兼顾社会效益。新冠疫情发生后，我国金融体系为疫情防控和“六稳”“六保”等重点工作营造了稳健适宜的金融环境，但疫情冲击下商业银行特别是中小商业银行资本补充的必要性和紧迫性进一步提升。有鉴于此，2020年7月1日召开的国务院常务會议决定在当年新增地方政府专项债券中安排一定额度（后确定为2000亿元），用于补充中小银行资本金，增强其服务实体经济的能力。这不仅是新冠疫情特殊环境下专项债资金使用的特殊举措，也是进一步拓宽专项债资金使用范围的一次尝试。

三、地方政府专项债补充中小银行资本的路径分析

（一）中小银行资本补充专项债发行情况

经过一系列的前期准备，首只中小银行资本补充专项债券“20广东债97”于2020年12月7日发行完毕。截至2021年9月底，共有20个省级政府成功申请到中小银行资本补充专项债券发行额度（图2），累计发行债券规模2064亿元、累计发行债券数量26只、累计注资银行310家。具体来看，河南获得债券发行额度最高，达到257亿元，随后是辽宁（196亿元）、内蒙古（162亿元）和山西（153亿元）;内蒙古发行债券只数最多，达到4只，随后是广西（3只）和辽宁（2只），其余省份均为1只;甘肃通过专项债券补充中小银行家数最多，达到48家，随后是黑龙江（44家）、河南（40家）和辽宁（38家）。此外，专项债券发行利率区间为3.07%（“21天津债29”）至3.65%（“20广西债42”“20广西债43”和“20广西债44”），中位数为3.15%，平均值为3.31%，发行利率除与地方政府综合实力相关外，也与发行时的金融市场条件有关。分析信息披露文件发现，中小银行资本补充专项债券具有如下幾个共性特征：一是债券期限均为10年，利息每半年支付一次，债券存续期第6年起（甘肃为第7年起）每年按一定比例偿还本金;二是债券项目均附有项目资金平衡方案，包括项目收入预测、项目融资成本预测、资金测算平衡情况等，本息覆盖倍数均在一倍以上，显示能够满足专项债券的还本付息要求，并实现项目收益与融资自求平衡;三是债券发行均委托信用评级机构进行信用评级，评级结果均为AAA，并约定债券存续期内每年开展一次跟踪评级。

（二）中小银行资本补充主要模式对比

从注资方式来看，目前地方政府使用专项债券资金对中小银行注资的方式主要有两种：间接入股或者转股协议存款注入。前者是指地方政府通过当地国有金融控股平台间接入股中小银行，可以补充核心一级资本。目前采用这种方式的省级政府包括广东、山西、浙江、辽宁和云南。以辽宁为例，辽宁省政府于2021年5月和8月发行两期共196亿元中小银行发展专项债券（“21辽宁债08”和“21辽宁债32”），募集资金通过辽宁金融控股集团有限公司注入1家城商行、7家农商行以及30家农信社。作为一种创新资本补充工具，转股协议存款是指地方政府财政部门通过与中小银行签订附有转股条款的存款合同将资金注入，可以补充其他一级资本。根据合同安排，当获得注资的中小银行核心一级资本充足率不足5.125%时将触发转股条款。目前选择转股协议存款的省级政府居多，主要是该注资方式不涉及股东变化，操作上较为简便。关于上述两种资本补充方式的详细比较参见表1。

四、政策建议

（一）与中小银行资本补充相关的建议

1.加强资本管理。监管机构应推动大银行向中小银行输出先进技术和管理经验，指导中小银行根据自身情况建立中长期资本规划、年度资本使用计划等资本管理机制;运用经济资本占用（EC）、风险调整后资本收益率（RAROC）、经济增加值（EVA）等工具提升资本配置效率;借助金融科技手段提升资本的精细化管理水平，实现资本、风险、收益之间的动态匹配。

2.改善公司治理。提升公司治理质效的重点是搭建科学合理的股权结构，实现股权结构的多元化和分散化，同时要提高董事监事履职能力以及完善管理层激励约束。此外，外部治理机制的重要性不应被忽视。比如，通过邀请信用评级机构开展信用评级向市场提供高质量的信息披露，接受投资者、媒体和社会公众监督;监管机构定期开展公司治理风险排查和专项整治工作，优化完善公司治理监管规则等。

3.加快业务转型。与依靠外部资本补充相比，中小银行更要增强资本内生积累能力：一是业务重心适度从高资本消耗的信贷业务向低资本消耗的中间业务转移，提高中间业务收入占比;二是紧跟国家政策方向，将信贷投放到普惠、绿色、科创、高端制造等重点支持领域，避免资金流向禁止或限制进入的行业;三是加快资产流转速度，从传统增量经营模式向流量经营模式转变，提高营业收入水平。

4.创新资本补充工具。自《商业银行资本管理办法（试行）》发布以来，我国商业银行资本补充工具不断丰富，但相比欧美银行业还有进一步创新的空间。银保监会于2019年12月发布《关于商业银行资本工具创新的指导意见（修订）》，进一步明确合格资本工具的认定标准，为商业银行资本工具创新提供制度保障。整体来看，含有转股条款的资本补充工具有利于加强投资者保护，更加受到投资者认可，是未来拓展的主要方向。

5.优化审批程序。我国商业银行资本补充工具发行普遍耗时较长，较难满足银行急迫的资本补充需求。监管机构应进一步优化发行审批流程，探索跨部门并联审批机制，提升审批效率;完善储架发行审批制度，探索在批准额度内允许银行自主控制发行节奏;改变坐等审批的观念，主动与商业银行沟通交流，了解其资本补充需求，针对符合条件的银行，监管机构应为其审批发行资本补充工具创造便利条件。

6.扩大投资者群体。目前，我国商业银行资本补充工具的主要投资者仍为银行同业，投资群体单一，且风险留置在银行体系内部。监管机构应推动投资主体范围的扩大，不仅包括社保基金、基金公司、证券公司、保险公司等内资金融机构，还可以吸引各类外资金融机构进行投资。同时，还应积极开拓中资银行境外资本补充渠道，特别是推动发行以人民币计价的资本补充工具。

（二）与地方政府专项债券管理相关的建议

1.建立专项债券补充中小银行资本长效机制。尽管财政部已经指出专项债券补充中小银行资本是阶段性、一次性政策，但并未排除未来继续出台此类政策的可能。从此次资本补充行动来看，专项债券主要注资对象是农信系统;由于该系统的机构数量众多，仅有少数机构能够获得资金支持，且每个机构获得支持的资金体量有限，资金使用效果并不理想。监管机构要及时总结评估此次专项债券注资中小银行行动，为今后可能开展类似行动积累经验。

2.建立中小银行资本补充专项债券全生命周期管理机制。目前地方政府专项债券存在重发行轻管理的问题，容易造成资金闲置、投向不符合规定、到期无法收回本息等情况。有鉴于此，财政部于2021年7月发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，要求对专项债券进行项目资金绩效全生命周期管理，形成事前评估、事中监控、事后评价的管理闭环，并将考核结果与专项债额度和运营补助挂钩。对于资本补充专项债券，较长存续期（发行期限均为10年）叠加较复杂条款（如提前还本条款、强制转股条款）使得全生命周期管理变得十分必要，监管机构应加强资本补充资金绩效管理，提高资本补充资金使用效益，有效防范地方政府债务风险。

参考文献：

[1]韩熙良.大公国际：“十四五”时期我国货币金融政策的六大着力点.http：//finance.sina.com.cn/zl/2021-04-25/zl-ikmyaawc1682839.shtml.2021.

[2]刘颖.地方政府专项债券发行演变与改进建议[J].地方财政研究，2021（2）：4-10.

[3]毛捷，徐军伟.专项债券提质增效：功夫下在前[J].债券，2021（7）：7-11.

[4]唐建伟.完善银行资本补充体系[J].中国金融，2019（14）：67-69.

[5]许建平.制衡是城商行公司治理的关键[J].中国金融，2020（21）：19-22.

作者单位：大公国际资信评估有限公司