城市风险评估体系实证分析

李 琼，肖立志，宋慧娟

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)

风险是与人类社会相生相伴的普遍现象之一，广泛存在于人们的各类生产与生活实践中，已成为众多学科关注的焦点议题。城市化进程在持续推进的同时，也引发了一系列的风险性问题，如人口剧增、污染加剧、环境恶化、资源短缺、交通拥堵、住房紧张、食品安全威胁、治安隐患、突发事件等，严重地影响和制约着城市的健康发展。国外城市发展经验表明，当城市化率达到50%—60%的时候，经济比较容易失调，城市矛盾相对频发，易于出现所谓“城市病”。而当今中国事实上就正处于这么一个“城市社会来临”的关键节点，全国范围内大多数较为发达的城市在政治、经济以及社会等方面都面临着重大的结构性转变，随之而来的是各类城市风险的增加和城市治理难度的进一步加大。在此背景下，国家层面一再强调城市风险治理的重要性，地方各级政府也都明确地将城市风险治理工作作为整个公共治理工作的基本核心职能。但事实上，城市风险本身极具多样化特征，广泛涵盖了自然、政治、经济以及社会等多方面的内容，而且各种类型的城市风险还倾向于相互交织、叠加渗透，复杂性特征愈发彰显，同时也就对既有的城市安全管理工作构成了巨大的挑战。面对如此严峻的城市风险态势，如何更好地提升城市风险治理效能，最大限度地减少、规避城市风险事故的发生？

2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会报告中强调，要“提高社会管理科学化水平”，并“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。随后，习近平总书记在党的十八届一中全会上指出：“对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。”2019年10月，党的十九届四中全会通过的决定更是在“健全提高党的执政能力和领导水平制度”部分明确强调“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”。显然，国家层面已将风险评估工作提升到改进党的领导方式和执政方式的高度。同理，鉴于城市风险治理本身是一项系统性、基础性、全局性的工作，我们也只有在深刻把握城市风险结构特点，精准识别、前瞻性预测各类潜在的风险性因素的基础之上，切实“把预防风险、保障安全的要求落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，努力提高城市风险治理现代化水平”，才能更好地防范化解重大城市风险。在此意义上讲，秉承风险社会的理论视角，通过采取多元化的风险识别方法，科学有效地识别城市风险问题，并有针对性地制定相应的解决对策，便显得尤为重要。

一、文献综述与问题的提出

近年来，在防范化解重大风险的政策导向与城市化进程不断推进的客观实践的双向驱动下，如何有效地识别城市风险问题并且有针对性地部署城市风险防控工作，不仅成为各级政府所要攻克的重点课题，也已成为学术界关注的一个热点问题。从现有的研究成果来看，涉及城市风险或城市危机议题的相关研究广泛见于诸多学科范畴当中，其所用的方法也极具多样化特征。

从灾害学的角度看，国内学者在充分运用中国自然灾害数据库的基础上，倾向于依据风险评估理论或灾害系统理论，采取多样化的风险评估方法，着手构建契合中国城市发展实际的综合城市化水平指标、自然灾害强度指数以及城市风险管理模式。其中，极具代表性的成果有：薛晔等人充分考虑防灾减灾措施，初步构建了包括地震、洪水、气象灾害、地质灾害、重大传染病、生命线系统事故以及信息安全风险等十一个风险类别的城市灾害风险综合评估体系；锁利铭等人在借鉴突变理论的基础之上，将城市社会风险系统性地划分为经济支撑、社会协调、城市发展等三个维度。

在城市规划学的角度上，学者们主要对具体的城市恐怖事件、突发公共卫生事件、工业事故以及环境污染等问题加以分析，并在此基础上作出相应的城市风险评价和有关城市规划策略。例如，李磊等人分析了新冠肺炎疫情爆发后给全国范围内的城市风险治理工作带来的巨大挑战，即面对大规模疫情，就诊慢、收治难等现象成为疫情风险应对中的突出问题。

在管理学的角度上，学者们多从城市风险的外在表现、公众感知、生成机理、运行逻辑以及治理对策等角度出发，关涉到城市风险的感知、识别、评估以及相关决策等各个环节，试图对城市风险的“来龙去脉”作全景式的透视，其具体分析过程中也不乏许多管理学的甚至是跨学科的方法、理论和视角，比如：有学者通过多案例比较分析，认为城市社会风险具体包括政治政策类风险、项目建设类风险、舆情反馈类风险、社会安全类风险、居民态度类风险等五个维度，并由此构建了专门的风险评估量表，将其应用于诸多重大决策项目当中；也有学者采取智慧城市理念视角，在对影响城市风险的各类诱发因素进行系统性分析的基础之上，将城市风险划分为生态、资源、经济、社会四个层面，认为“任何一个层面受损，都将导致该城市系统的结构发生变化，进而进入非稳定状态”；或者是将空间治理理论视角引入城市社会稳定风险评估工作当中，在对特定的城市项目展开实证调查和分析的基础之上，认为舆情反馈机制、职能部门监管机制以及应急管理机制等政策执行层面的行为是主要的城市风险致因。当然，除了上述的方法、理论视角以外，诸如韧性视角、风险感知视角以及耗散结构理论等理论视角也常用于城市风险分析工作当中，它们犹如不同焦距的透镜，各自让同样的城市风险现实显示出各种独特的影像，从而为我们全面理解城市风险议题提供了理论和经验上的可能。

综上所述，国内外已有的关于城市风险议题的相关文献为本研究提供了重要的参考，但就现有的关于城市风险治理的相关研究来看，还存在一些不足之处。其一，研究内容上过于注重横向扩展，却忽略了纵向延伸。应该说，城市风险是一个极具复杂性、系统性的理论议题，相关研究也十分注重从不同学科、多个视角加以展开，有效地保证了研究内容的广泛性。但是，这也在一定程度上导致研究内容比较零散，研究缺乏系统性，短时间内无法实现研究内容的纵向深入。其二，从研究方法选择层面来看，整体上还是侧重于定性研究，定量研究相对不足的格局较为明显，更少见定性研究与定量研究相结合的典范性成果。举例来讲，“邻避”事件是城市风险的重要来源，与之相关的很多研究都是以具体案例切入形式，从经济、心理、政治、环境以及社会等多个角度对其生发机制加以阐释，并在此基础上提出要从经济补偿、制度缓解以及工程技术环境等方面构建起避免“邻避”事件发生的解决机制。但相关研究“过多针对邻避现象成因泛泛而谈，重复性论述较多”，很少对其实际成因进行量化性的分析与阐释，也就在很大程度上限制了相关解决对策的有效性和可操作性。其三，从研究的理论视角看，许多用于解释城市风险的理论是关涉特定领域的更狭隘或者更一般的理论，它们并不一定能够完全契合城市风险这个特定的研究层次，因此，我们还应该深入挖掘本学科的理论资源，进一步地扩展现有的针对城市风险分析的理论视角，以此助力于城市风险的研究工作。从这个意义上讲，贝克、吉登斯、卢曼以及拉什等人提出的较为体系化的“风险社会”理论正好可以成为我们能够利用的重要理论资源，因为：一方面，从分析层次上看，风险社会理论是一种偏向宏观层面的理论概括，当我们用它来分析同样趋于宏观的城市风险经验时，经验与理论之间的契合度相对较高；另一方面，风险社会理论还为我们分析当代城市风险提供了一个全新的理论范式，更加有助于我们从整体意义上去认识当代城市风险问题。

有鉴于此，本文将选取特定的、本土化的城市苏州作为研究案例，从风险社会理论视角切入，以苏州市城市风险状况调查的实际结果为依据，提出相应的风险防控策略和危机破解路径，以期对苏州以及国内其他城市的风险治理工作有所助益或启发。

二、“风险社会”理论及其应用

德国著名社会学家贝克在其《风险社会》一书中首次提出“风险社会”一词，并向世人昭告了一个新的风险时代的到来。此后，西方许多著名的学者如吉登斯、纳什、卢曼等纷纷加入讨论。他们通过“对标”不同的社会经验现实，围绕“风险社会”议题，展开了比较深入的研究，一同推动形成了系统化的“风险社会”理论。在贝克看来，风险是根源于人类自身的实践活动的，无时无刻不体现在人类发展进程当中，难以做到完全避免和消除。通过简单地回溯人类社会的发展历程，特别是以进入工业社会之时作为重要的时间节点，贝克将风险社会划分为以下两个发展阶段：在工业社会之前，风险主要来源于自然，诸如地震、洪水、火山爆发等由自然的不可抗力因素导致的灾害时有发生，威胁着人类的生存与安全；人类进入工业社会以后，科学技术的迅猛发展极大地提升了人类的实践能力，扩展了人类的实践边界，但也由此带来了诸多前所未闻或从前知之甚少的新风险，如核泄漏、化学污染、金融危机以及恐怖主义袭击等，与传统的由自然的不变性和固定性带来的风险类型相比，这些经由我们不断增长的知识和实践能力而造成的“人为制造的风险”影响范围更大，且其发生和影响带有更强的不确定性，甚至能够直接威胁到人类整体的存在。在此背景下，西方风险理论的专家们一再重申，我们今天生活在一个人为导致不确定性的世界，其中的风险与现代制度发展早期的风险相比，在内容、性质、根源以及范围等多个方面都发生了根本性的改变。“人为风险是人类对社会生活条件和自然干预的结果。它带来的不确定(以及机会)在很大程度上是全新的。无法用旧的方法来解决这些问题，同时它们也不符合启蒙运动开列的知识越多、控制越强的药方。”

应该说，风险社会理论的提出是基于西方发达国家本土性的现实情境的，故在我们试图采用上述的理论视角来观照中国的经验现实之时，我们需要先考察一下中国本土化的“风险景象”。相对于西方发达国家的社会风险而言，“压缩饼干式”的发展使得中国“处于一个传统与现代兼具的混合型社会形态，社会风险呈现历时性的风险共时性存在的格局：既遭受着工业化、城市化带来的环境污染、贫富差距、社会问题丛生等现代社会风险；又深受地震、海啸、滑坡、泥石流、沙尘天气等传统自然灾害的荼毒”。各类风险相互交织，彼此渗透，错综复杂，弥漫在当今中国社会的每一片空间里，深刻地影响着人们生产生活的方方面面。由此观之，相较于已经初步完成现代化转型的西方发达国家而言，正处于发展方式和社会结构双重转型加速期的中国可能会面临比西方发达国家更严峻的社会风险挑战。既然社会风险是中国社会发展，特别是其中自带“风险聚合效应”的中心城市的发展所无法回避的现实难题，那么对社会风险的研究也必然脱离不了风险社会的理论特性以及制度空间。所以，“风险社会”理论能够为我们分析城市风险问题提供一个全新的理论范式，有助于我们从整体意义上认识城市风险问题，并根据特定城市现代化发展的目标，预测其未来风险形态，相应制定正确的风险防控策略和危机破解路径，从而助力相关城市有效规避各类城市风险，促进城市社会的良性运行和协调发展。

三、研究方法与模型构建

在方法选择上，本文主要采取德尔菲法(Delphi)与层次分析相结合的方法。之所以运用德尔菲法筛选苏州市城市风险要素模型的评价指标，是因为对于不同的城市而言，内在风险的表现形式存在一定差异，如果单纯基于特定的理论视角分析特定城市的风险要素，难免削足适履，相比之下，按照特定的程序，采用一种匿名化的、能够有效地收集和整理每一位专家意见的函询法，将更加适切于建立城市风险要素模型的评价指标体系。当然，德尔菲法虽然能够帮助我们初步构建起一个关于特定城市风险要素模型的评价指标体系，但它更多地停留在抽象性的经验概括与提炼层面，并不能将相关的构成要素予以必要的量化与评估，更不能对不同城市风险要素的重要程度予以合理的研判，这也就在一定程度上限制了该模型的科学性和实用性。对此，我们试着引入层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)，对业已构建的城市风险要素模型作进一步的分析测量，希望能够通过多目标决策的分析方法，将决策者的经验判断予以量化，以数据的形式传递相关信息，从而为决策者提供定量形式的决策依据。

为了更好地了解有关专家对于苏州市城市风险的主观认知，并据此来为苏州市初步构建起一个本土化的城市风险要素模型，我们有针对性地开展了具体的实证调研工作。相关工作主要分两个阶段进行。

第一阶段是确定访谈专家人选，并展开初步的专家访谈工作。根据研究的需要，我们以专家学历、年龄、职称以及所从事的研究领域等要素作为遴选标准，邀请了来自有关政府部门、高等学校以及科研机构的35位城市风险研究领域的资深专家进行咨询。初步确定专家人选后，围绕苏州市城市风险这一核心议题，我们采用非结构化问卷(开放式问卷)对上述35位专家展开了深入的访谈，收集第一手资料。访谈遵循社会学研究中的饱和原则，当针对苏州市城市风险要素构成状况的访谈中没有新信息出现时，就停止访谈。访谈主要采取一对一的方式进行，每个个案访谈的时长大致在两个小时左右，访谈过程中多使用开放性的问题来鼓励专家充分表达意见。通过对上述专家意见的收集、整理，我们从“风险社会”的理论视角切入，并参考现有的城市风险评估方面的相关文献资料，初步构建了一个包括自然环境、基础设施运行、城市社会、公共安全、产业金融等五大类风险要素在内的苏州市城市风险要素模型评价指标体系，其中：自然环境类风险包括生态环境、灾害预警、灾害损失、灾害修复4个次级指标，共分9个末级指标；基础设施运行风险包括工业园区、交通设施、旅游景点、高楼建筑4个次级指标，共分9个末级指标；公共安全风险包括人口流动、社会保障、医疗卫生、公共活动4个次级指标，共分9个末级指标；城市社会风险包括城市更新、政府应急、群众态度、信息沟通4个次级指标，共分8个末级指标；产业金融风险包括资金状况、创新水平、产业优化、劳动力状况4个次级指标，共分8个末级指标。

第二阶段则主要采取问卷调查的形式，旨在将前期业已构建的苏州市城市风险要素模型中的相关指标予以量化，准确地测量不同风险要素所占权重，以此确定各要素在整个城市风险要素模型中的相对重要性。对此，我们根据层次分析法(AHP)设计了调查问卷，向有关专家发放。问卷的有效回收率达到100%，说明咨询专家的积极性较高。在调查问卷的设计环节，我们不仅实现了在同一个层次上对影响因素的重要性进行两两比较，还将衡量尺度进行了广泛的划分，具体呈现为5个等级，即绝对重要、十分重要、比较重要、稍微重要、同等重要，分别对应数值9、7、5、3、1。限于文章篇幅，此处仅呈现调查问卷的部分内容(如表1)。表中靠左边的衡量尺度表示左列因素比右列因素重要，靠右边的衡量尺度表示右列因素比左列因素重要。

表1 城市风险构成要素比较表(样式)

四、苏州市城市风险要素模型评估

在前面的研究过程中，我们已经初步构建起苏州市城市风险要素模型，并对模型中涉及的五大风险类别及其构成因子有了初步的了解。但事实上，风险系统极具复杂性特征，我们不仅需要了解存在哪些风险性因素，更需要对不同风险因素的重要程度作出正确的估量，这样才能够更好地指导实际的城市风险治理工作。当然，为了反映各因素的重要程度，我们就需要对各因素的相对重要性(即权数)进行估测，由各因素权数组成的集合就是权重集。权重是指标本身的物理属性的客观反映，是主客观综合量度的结果。系统工程理论中的层次分析法(AHP)便是一种较好的权重确定方法，十分契合我们想要衡量城市各风险要素重要程度的主观诉求。层次分析法主要是在建立有序递阶指标系统的基础上，通过指标间两两比较来评判各指标优劣，并利用评判结果来综合计算各指标的权重系数。具体步骤如下：

(一)城市风险评估量表构建及赋值

此处的风险评估量表主要沿用“苏州市城市风险要素模型”的相关指标，并将具体的衡量尺度划分为五个等级，根据不同指标与城市风险的产生之间存在的相关关系进行正向赋值或反向赋值，赋值数从1到5不等。正向赋值的指标包括工业污染防治工程治理项目的完成状况、一年内自然灾害的发生数量、城市区域内救急物资的储备情况等等，反向赋值的指标则包括空气质量优良天数的比例、市民使用公共交通的频度、建成区绿化覆盖的情况、政府针对社会保障的相关政策等等。此外，使用李克特量表对调查问卷进行打分，并将风险量表的满分设定为100分。对调查问卷中选择赋值1的选项，给予20分的风险评估值，谓之低风险；赋值2的选项，给予40分的风险评估值，谓之一般风险；赋值3的选项，给予60分的风险评估值，谓之中等风险；赋值4的选项，给予80分的风险评估值，谓之较高风险；赋值5的选项，给予100分的风险评估值，谓之特高风险。

(二)运用层次分析法分析的具体步骤

层次分析法首先将决策问题置于一个大系统中，这个系统中存在互相影响的多种因素。要将这些问题层次化，形成一个多层的分析结构模型。然后，数学方法与定性分析相结合，通过层层排序，最终根据计算出的各方案所占权重来辅助决策。层次分析法确定权重的步骤如下：

1.构建层次结构模型

通过类比业已构建的苏州市城市风险要素模型以及与之相关的各级指标体系，我们初步构建了一个包括目标、准则、子准则、状态等层次的评价指标层次结构模型(见图1)。评价指标层次结构模型中，苏州市城市风险总体评价为目标层；一级指标为准则层，包括自然环境类风险评价、基础设施运行风险评价、城市社会风险评价等5个类别；二级指标为子准则层，包括生态环境、医疗卫生、产业优化、劳动力状况等20个类别；三级指标为状态层，包括空气质量优良天数比、市民参与基本医疗情况、政府是否积极回应合理建议、劳动力流动性高低等43项指标。

图1 苏州市城市风险评价指标层次结构模型

2.构造判断矩阵

一方面，围绕苏州市城市风险要素模型的相关指标，我们有针对性地设计了专家问卷打分表，并运用萨迪标度相对重要性等级表原理，明确评价指标结构中各层次、各因素的权重，以此初步构造了判断矩阵。另一方面，在后期的问卷调研过程中，我们邀请35位相关专家，对此前业已建立的指标体系进行打分和权重赋值，得出了相应的群决策底层结论(权重)表(表2)。

表2 群决策底层结论(权重)表

3.层次单排序及一致性检验

层次单排序是判断矩阵相关因素对于其准则的相对重要性的排序计算，主要包括正规化判断矩阵、计算各行和的均值以及求解矩阵最大特征根等。一致性检验则主要用于衡量判断矩阵的可靠性程度，检验结果主要分以下三种情况：当一致性比例C.R.=0时，称该判断矩阵为完全一致性矩阵；当00.1时，说明判断矩阵不具有满意的一致性，需要作调整。根据以上逻辑，我们运用YAAHP软件进行计算，求得35位专家评价指标的C.R.值，均小于0.1，全部满足一致性要求。这充分表明判断矩阵构造较为合理，其权重结果完全可以用于苏州市城市风险评价。

4.层次总排序及一致性检验

在层次分析法中，为了获得层次结构中某一层元素相对于总体目标的组合权重和它们与上层元素的相互影响，需要利用该层所有层次单排序的结果，计算出该层元素的组合权重，这个过程称为层次总排序。层次总排序是在层次分析法中层次单排序的基础上给出的，需要从上到下逐层排序，最终计算得到最底层元素，即决策方案优先次序的相对权重。其运算过程与层次单排序的运算过程大致相同。与层次单排序相类似的是，总排序也需要进行一致性检验：若总排序一致性比例C.R.<0.1，则表示通过总排序一致性检验；否则，需要重新考虑模型，或者重新构造那些一致性比率C.R.值较大的判断矩阵。同样地，我们运用YAAHP软件计算了35位专家对苏州市城市风险评价指标层次总排序的C.R.值，计算结果均小于0.1，说明判断矩阵的总体一致性较好，得出的权重结果可以用于苏州市城市风险评价。

5.根据各模块权重进行综合评分

按照上述步骤，从上往下对各个模块分别进行计算，得出每一元素对应上一层的权重，经过逐层计算，便能够计算出最底层的元素相对于最上层的权重值。例如：按照图1的层次结构模型，我们可将四层的代码分别设置为A、B、C、D，相应的权重分别为1、b、c、d，并设D层j元素对应C层i元素，C层i元素对应B层h元素，B层h元素对应最上层，那么j元素相对于最上层的权重值为d×c×b，将上述各层权重值分别相加就可以得出最终权重值。将各级风险指标值与其对应的权重值相乘，就能够得到相应的城市风险评分。

(三)苏州市城市风险总体研判

根据苏州市城市运行中的相关材料，参考层次分析法的相关评价标准与评价步骤，利用苏州市城市风险要素模型的专家评分表，选取相关领域的35位专家对苏州市城市风险状况进行综合评价，并对专家评价数据进行处理、分析，最终得出了苏州市社会风险要素模型的多节点测量结果(见表3)和对应的风险等级评定(见表4)。

表3 苏州市城市风险测量结果

表4 苏州市城市风险等级

经过数据推算，结合风险等级评判参考标准，判断苏州市综合风险等级为一般风险(20<风险值<40)，具有较大的负面影响，容易引起一般性群体事件。其中，公共安全风险因素亟待重视，我们必须以谨慎的态度对待。在公共安全风险中起重要作用的是医疗机构的分布情况和城乡公共服务的差异，它们是造成公共安全风险指数偏高的主要原因。医疗机构分布情况方面，据历年苏州市卫生健康事业发展情况公报以及实际调研数据显示，全市2018年末拥有三级医院20家(2020年末为25家)，其中三级甲等医院仅7家(2020年末为12家)，优质医疗服务紧缺，导致部分三级医院负荷超出承载能力上限。相较于江苏省其他市的医疗资源，苏州市医疗资源还不够充足。其中，2018年末医院床位58 022张，仅占全市卫生机构床位的84%(而南京市的此项占比为90%)，容易出现床位紧张情况，加剧风险发生。城乡公共服务差异方面，本文使用城乡保障和城乡收入比较的数据展开分析，得出该节点风险指标值为21.114。城乡发展一体化是城镇化的必然趋势，推进城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推动城乡协调发展，是工业化、城镇化发展到一定阶段的必然要求，也是高水平全面建成小康社会的必由之路。

值得肯定的是，苏州市自2008年推进城乡发展一体化以来，着力破解二元结构矛盾，带动城乡结构显著优化，尤其是城乡基本公共服务均等化水平得到显著提升。但是，城乡公共服务仍然存在一定的差距，若不加以重视，发生风险的可能性将会显著提高。由于城乡要素合理流动机制存在缺陷，城乡要素双向流动通道尚未完全打通，要素交换还不平等，城乡发展一体化还不够平衡，一些突出问题亟待解决。医疗资源保障方面，部分地区基层卫生服务机构布局不合理，部分街道尚未设置社区卫生服务中心，区域间公共服务失衡现状相当明显。城乡居民收入方面，国家统计局苏州调查队公布的统计数据显示，2020年苏州市城镇和农村居民人均可支配收入分别为70 996元和37 563元，城乡居民收入比值为1.89，同比缩小0.06。城乡收入差距问题虽有缓解，但仍没有得到根本性的转变，依旧潜藏着风险爆发的可能。

除了医疗机构分布和城乡公共服务差异，工业污染防治、安全生产事故、交通路政建设等节点的风险值也不容小觑。其一，从工业污染防治潜在的风险状况看，苏州市位于经济发达的长江三角洲地区，是一个以现代物流、石油化工、电子能源、精密机械、轻工食品、纺织服装等产业集群为主的现代工业化城市，面临的环境安全形势本来就相当严峻。加之近些年来，在全市工业化、城市化、国际化迅猛发展的同时，突发环境事件也进入了发生概率更高、对环境破坏力更大、影响力更强的阶段，使得潜在的环境安全风险显性化，并集中显现为大气污染、地表水污染、“人祸”型洪涝灾害、生态绿地减少等环境问题，给人们的生命财产安全和生态环境造成巨大损害，进而导致此项测量指标的节点风险值偏高。其二，从安全生产事故看，近些年来苏州市持续推动冶金、危险化学品等重点工贸行业领域的安全隐患专项整治行动，继续坚持重大隐患三级政府挂牌督办制度，使得苏州市安全生产事故的数量、损失额、死亡人数都呈现逐年下降的态势。但事实上，由于苏州市范围内的工业企业数目较多、体量较大，加之许多企业或其他生产单位在日常安全管理方面存在着从业人员安全生产意识不强、违法违规操作时有发生、应急救援设施不完善等诸多问题，因而全市面临的安全生产形势依然相当严峻，不容乐观。其三，从城市交通路政的修缮建设工作看，据苏州市交通运输局建设管理处统计，2020年，全市82个交通建设工程项目和39个重点路桥(交通)项目共完成投资484.1亿元，项目涉及轨道交通、铁路、快速路、立交以及大桥等多种类型，推动着城市功能不断完善，城市公共服务水平和人们生活便利化程度不断提高。然而，上述项目的施工也增加了潜在的危险源，深刻地影响着人们对于城市风险的主观感知。例如轨道交通5、6、7、8、S1号线，总里程高达180多公里，建设规模居全国前列，而轨道交通属于深基坑工程，围护结构距离周边建筑物较近，并且城区管线复杂，加之苏州特有的淤泥质土层容易引发沉降、塌陷、变形、滑坡、地下水突涌等灾害，这些因素都加大了施工过程中爆发事故险情的可能。

五、苏州市防范城市风险的策略与路径

应该说，城市化进程必然带来人口的集聚属性、异质性和流动性，城市治理必然要面向和应对更开放的空间形态、更多元的社会结构、更复杂的金融环境、更具破坏性的灾害和危机。为了有效地化解苏州市面临的各项城市风险，必须寻找符合苏州城市发展实际的治理新路径：

其一，维护生态底色，防范自然环境风险。自然环境是城市发展的天然屏障和社会发展的基石，也是造成城市风险的根源性因素，自然灾害的频发给城市的发展带来了无法避免的损失。自然灾害难以根除，但通过采用合理有效的措施来加强生态环境建设，可以有效地防范自然环境风险的发生。对此，苏州市在城市建设过程中一定要注重保护既有的生态环境，治理环境污染，营建绿色空间，着力构建绿色、生态、健康的生活环境，促进人与自然和谐共生。为了实现上述目标，大幅度降低苏州市城市运行过程中的自然环境类风险，可从以下两个层面努力：其一，城市建设理念层面，苏州市政府应当秉承人与自然和谐共生的城市发展理念，优化生态环境建设布局，强化生态环境治理工作，致力于营造良好的城市空间环境。其二，具体行动落实层面，主要包括两方面。一方面，要加强生态环境监管，加大大气、水、土壤的污染防治力度，有效推进生态环境和生态制度的升级完善；另一方面，要完善江、河、湖水网系统，健全防洪除涝基础设施，加快供水基础设施建设，强化城乡污水防治能力，如此多措并举，进一步完善水务基础设施，提升苏州市全市的水务安全。

其二，强化基础设施建设，规避基础设施运行风险。城市系统自身与外部环境之间、城市的三大子系统之间、城市系统内部各要素之间的交流要有序、顺畅，其前提是城市基础设施状态良好。但随着城市化进程的加快，城市基础设施建设愈发复杂，脆弱性也随之凸显。在城市灾害频发的情况下，基础设施的脆弱往往首先显现，城市运行可能因此而中断，导致灾害影响被放大。为了预防苏州市城市基础设施建设与运行所导致的城市风险，需要寻找有效途径，从项目建设和设施运行的各个方面切断风险源，保障基础设施运行安全。这些途径包含以下维度：第一，要从完善项目协调推进机制、优化项目储备管理制度、扩宽项目建设融资渠道、加大项目招商引资力度等多角度发力，有效推动基础设施项目集成规划；第二，要综合采用风险减免、风险回避、风险分割、风险转移、风险自留、风险分担等方式，强化苏州市城市基础设施PPP项目风险的全过程管控；第三，要依托专业机构，定期梳理排查路网桥梁设施，加强对苏州市重大交通基础设施工程的水文地质条件和周边环境条件的监测工作，实行动态评估和及时预警，力求最大限度地降低风险发生的概率。

其三，构建城市安全体系，破除公共安全风险。随着苏州经济社会转型力度的进一步加大，其面临的城市公共安全风险也日趋增多，无形中给苏州市城市公共安全防控体系带来了巨大的挑战。对此，苏州市要以“隐患无处不在，成绩每天归零”的心态持续推进“331”专项行动，抓好危化品、粉尘、燃气等重点领域以及大型交易市场等场所的检查和管控，推动群租房、人员密集场所、高层建筑、电动车停放充电场所等重点部位的安全隐患“清零”，坚决遏制重特大安全事故的发生；要适时地引入新技术，不断完善和提升食品市场监测预警，切实保障居民食品的存量安全和卫生安全，确保苏州市民不但“有吃”，而且能“吃得好”；还要通过提高医疗基础设施水平、加强医疗人才培育力度以及强化基层信息化建设和应用等多措并举，积极完善苏州市卫生服务体系，真正让“健康中国”理念从顶层设计走入寻常百姓家。此外，建筑安全也是苏州市城市公共安全风险管理的重要组成部分，必须通过明确建筑安全责任、构建建筑安全管理体系、提升建筑安全管理能力、创新建筑安全监管方式等多种途径，更好地确保建筑安全管理成效，切实降低建筑安全风险。

其四，整治社会环境，化解城市社会风险。城市社会风险作为城市风险的重要组成部分，其一旦生成，不仅会波及公民切身利益，还会造成公共领域的失序和对公共利益的侵犯。正是由于城市社会风险爆发可能带来的巨大破坏性，城市社会风险治理工作已经成为现代政府公共治理的基本核心职能所在。为了进一步提升社会风险治理效率，需要苏州市政府部门和苏州市民共同发力，协同应对因城市快速发展而产生的各类社会问题，这些问题广泛体现在基础教育资源不充分、城市社会风险评估机制不健全以及专业化社会救援力量缺乏等诸多方面。这些都需要富有针对性地一一施策：首先，教育资源方面，既要确保增量，也要优化存量，有效破解资源建设难点问题，最大限度地补充基础教育资源；其次，要通过完善对风险源的排查、登记、识别，促进风险信息交流，完善风险定级评价机制和风险预案机制，多角度发力，更好地完善苏州市城市风险评估机制；最后，苏州市各级政府应该将调用社会化应急救援队伍的应急处置经费纳入政府部门的常规预算，保障社会化应急救援有偿服务得到落实，同时着手建立应急救援队伍信息平台，组织公安、应急、消防、民政等部门指导社会应急力量开展专业训练，努力打造更加专业化的社会救援力量。

其五，着力提升金融产业实力，防范金融风险、产业风险。首先，建立和完善“金融主管部门牵头抓总、统筹协调，各相关部门、各板块、各金融部门分工负责、形成合力”的工作形式，切实推进和强化金融业统筹协调工作机制。其次，充分借鉴国内外打造金融中心的成功经验，结合苏州实际，创新发展思路，在全市明确金融发展的重点板块，加快形成金融业发展的集聚度、首位度效应，构建起以重点板块为支撑的金融发展格局。再次，激发金融与科技的正向循环互动，以科技和数据为核心驱动力，积极拓展其在支付清算、借贷融资、财富管理、交易结算、保险等金融领域的应用，有效提高苏州市金融服务的可获得性和便捷性。最后，苏州市必须把握长三角发展一体化这一重大契机，探索金融一体发展新路径：政府管理层面要加强金融主管部门的对接、沟通和协调，尝试推进机制创新；金融发展层面则要创新管理理念和技术，力争突破行政区划限制，比如推进建立一体化的基础金融信息平台、加快解决数据割裂的孤岛效应、推进金融监管数据共享、探索设立长三角区域大中型商业银行和长三角授信审批中心，真正形成风险管控一流、活力迸发的苏州市金融发展新格局。