城乡融合与乡村振兴互促互进

肖金成

城乡融合既是手段，也是目标。

讨论城乡融合，首先应明确“城”的涵义是什么、“乡”的涵义是什么。我认为，“城”指的是城市和城镇，“乡”指的是农村，这是两种不同的人类居住生活的聚落形态。城市和城镇是以主要从事第二、三产业为主的人口聚集区。农村是从事农业生产为主的劳动者也就是农民聚居的地方。农业必须依托耕地，农民种田不能离耕地太远，所以，农民居住的村庄一般是分散的，规模也不可能很大。但城市和农村本就是连在一起的。农村除特殊情况外一般分布城市周边，城市不能离开乡村，乡村也不能离开城市。

农民生产粮食和其他农产品，除自己和家属消费外，销售到城市和城镇，消费者主要在城市。城市和城镇生产的工业品，农村居民也是消费者，城市和农村形成了比较稳定的交换关系。当然，随着城市规模的不断扩大和交通条件的根本转变，城乡交换关系的范围已成倍地扩大了。我国现在城镇化水平已超过60%，意味着有9亿人左右居住在城市和城镇，只有5亿人左右居住在农村。1979年，全国10亿人，居住在城市和城镇的人口只有2亿人左右，居住在农村的人口8亿人左右。考虑到这些变化，城乡关系已发生了根本的变化。讨论城乡融合，必须立足于这一基本情况，不能拿40年前的思维分析当前的问题。

城乡融合首先需要制度的一体化

城乡二元结构是指制度上的二元结构，主要包括户籍二元结构、土地二元结构、社会保障二元结构、规划的二元结构和交通的二元结构。

我国的户籍制度分为城市户籍和农村户籍。现在我国有将近3亿的农民工，他们进城务工、经商，很多人已经在城市工作几十年了，但是农民工的身份和称呼并没有改变，只是因为他们是农村户籍，农民工的身份也就无法改变。不仅只是称呼与城市居民不同，农民在城市也没有享受到和城市居民同样的待遇，比如劳动报酬、社会保障、政治权利等。现在虽有所改变，但一些城市仍设置了一些门槛;一些地方为了人为提高城镇化率，采取一些手段让农民转为城市户口，而不是取消二元户籍;也有一些地方如北京和上海已宣布取消二元户籍。

农村户口当然也有优越性，比如拥有农村户籍的人可以拥有宅基地，而城市居民则不能拥有宅基地。宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。土地二元结构带来了很多难以解决的问题。

从社会保障上看，现在城市的社会保障水平远远高于农村，未来很可能农村高于城市。

从规划上看，我国的城市按照法律必须编制规划并得到批准，必须按规划进行建设，而多数农村未纳入规划。农村规划相较于城市和城镇规划来说，目前基本上没有广泛推开。

从交通上看，城市道路由交通部门来修，而农村道路要农民集资来修。现在的情况有所改变，农村修路政府给予补贴，并非由交通部门根据规划去修建。

总的来说，我国城乡二元结构是非常明显的，对城乡二元结构问题和城乡差距问题，党中央、国务院十分重视，“五个统筹”中有“城乡统筹”，后来又明确提出城乡一体化，现在提出城乡融合。我认为这三者是递进的关系。城乡统筹的主体是政府，将实行不同制度、不同形态的城市和农村放到一起考虑，解决城乡分割和城乡差距的问题。城乡一体化是认识到城乡分割是造成城乡差距的原因所在，试图逐步解决并开启解决城乡分割的尝试。而城乡融合提出了解决“三农”问题和缩小城乡差距的目标，通过城乡融合实现乡村振兴。城乡融合既是手段，也是目标。

城乡一体化，包括户籍制度一体化、土地制度一体化、社会保障制度一体化、交通一体化、规划一体化、市场一体化。一体化是一个过程，其结果就是城乡融合。因此，城乡融合是最高境界。

二元结构是历史形成的，积累了很多问题，现在改起来也是比较难的。如社会保障一体化，能不能把城市社会保障和农村社会保障拉平，从理论上看完全没有问题，城市户籍的人和农村户籍的人都享受全国一致的社会保障。但现实是需要巨额财政资金的，政府有没有足够的钱负担？我们一定要从现实出发去提出解决问题的方案。社会保障一体化是一个过程，朝着城乡融合的目标迈进，并不断加快。城乡融合首先是制度上的一体化，需要思考还有哪些问题可以做，在可能的情况下能够去做哪些事情，并在此过程中不断改善，不断进步。

城乡一体化不是城乡一样化。有人认为城乡一体化就是把农村变成城市，住楼房、种花种树种草，道路横平竖直，不让农民养猪、养羊、养鸡。农村人问，城市人可以在家里养狗，为什么不让我在家里养鸡？城市人住楼房，不是说不愿意住平房，而是地价很高，只好提高容积率，以降低居住成本。农村风貌具有民族特色，承载了历史记忆，是城市人寄托乡愁的地方，应该加强保护，不能大拆大建。

乡村振兴和城乡融合的关系

目前我国城乡差距还很大，搞城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的主要目标是缩小城乡差距。这个城乡差距首先体现在公共服务的差距上，实际上体现在这几个方面：一是教育，二是医疗，三是社会保障。其中，城乡低保的水平应该尽快一致起来。

乡村振兴战略可以简单概括为九个字：“农业强，农民富，农村美。”这九个字虽然简单，但内涵丰富。做到這九个字，就实现了乡村振兴。农业强是指农业实现了现代化，生产出优质、安全、足够的农产品，并使农产品的价值成倍的提高。农民富是指让农民富裕起来，是从事农业的农民富起来，不是挖矿、搞房地产、搞工业富起来。农民富了，对环境改善就有了追求，有钱去改善环境，农村美就不难了。实际上我觉得农业强是基础和前提，农业不强农民便很难富起来。

农业的纯收益不高，农业的技术含量不高，农产品市场价值就不高。满足不了城市对农产品的需求，城市人不愿意出高价购买，农产品价值就不能体现，农民富不起来。所以农业一定要强起来，工业反哺农业，城市带动农村。但是目前工业反哺农业的管道还不通，城市带动农村的纽带还不多。要把管道建起来，把纽带拉起来，还需要持续进行探索。

推动工业反哺农业，城市带动农村，要解决很多问题。一是支持城市资本下乡投资农业，发展现代农业。二是支持农业合作社发展，解决耕地碎片化，促进土地规模化。三是支持建立田园综合体等模式，通过一、二、三产业融合发展，提高农业的附加值。四是吸引人才从事现代农业。只有户籍制度解决了，二元结构解决了，人才才会到农村去创业。如果人才回到农村，却再也回不到城市，那他就不会到农村去;如果人才到农村发挥不了作用或收入很低，那他也不会到农村去。五是建设特色小镇，依托特色产业和农村原有基础，吸引实力强的企业，合作规划、建设、运营，既能改善当地农民及其他就业者的居住条件，也能够吸引城市退休职工养老、休闲等，实现更高层次的城乡融合。

（作者系中国区域科学协会理事长、国家发改委国土地区经济研究所原所长）