对我国城镇住房保障体系的思考

文/王凌云

习近平总书记指出，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。新中国成立70多年来，紧紧围绕满足人民群众不断增长的物质文化生活需求，适应不同的发展阶段和经济社会发展水平，持续探索城镇住房保障工作，特别是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，住房保障能力持续增强，城镇住房保障体系建设也进入了新阶段。本文主要回顾我国城镇住房保障工作历史沿革和取得的成就，简要分析住房保障面临的新形势新要求，并对住房保障体系进行粗浅的思考分析。

一、住房保障工作历史沿革和巨大成就

从新中国成立到改革开放前，我国城镇实行住房实物分配、低租金使用的福利性住房制度，适应了计划经济体制和快速工业化的要求，在特定历史条件下发挥了积极作用。但受经济发展水平、财力等多方面因素影响，住房供应不能满足需求，短缺问题突出。

1978年，邓小平同志提出“解决住宅问题的路子能不能宽一些”，并于1980年4月提出了住房商品化的构想。按照小平同志提出的改革思路，各地对改革住房旧体制进行了多种形式的探索。

1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）明确提出，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。

1998年，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），决定停止住房实物分配，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

2007年，国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

其间，数千万城镇职工家庭通过购买房改房，拥有了属于自己的住房；部分城镇家庭通过在政府主导的城市建设中获得拆迁安置房，改善了居住条件。同时，随着政府主导建设的经济适用住房供应大幅增加，不少中低收入家庭购买了经济适用住房。多数城市建立了廉租住房制度，部分低收入家庭享受到政府提供的廉租房。以增量市场为主的房地产市场经历了从开始培育到高速发展的过程，致力于满足人民群众多样化的居住需求。

2008年，国家开始大规模实施城镇保障性安居工程，包括发展廉租房、公租房、经济适用住房、限价商品住房和棚改安置住房。2011年，住房保障工作目标被首次写入了国民经济和社会发展五年规划，“十二五”期间要建设城镇保障性住房和棚改安置住房3600万套。

党的十八大以来，习近平总书记对住房保障工作高度重视，多次作出重要指示，住房保障政策体系进一步创新和完善。2013年10月，习近平总书记主持十八届中央政治局第十次集体学习，就加快推进住房保障和供应体系建设发表重要讲话，提出明确要求。2013年起，国家连续3年印发关于棚改的专门文件。2014年起，组织北京、上海等城市开展了共有产权住房试点，推动各地公租房和廉租房并轨运行，统称公租房。2015年启动实施棚改三年计划，2015—2017年改造各类棚户区住房1800万套。“十三五”期间棚改开工超过2000万套。

经过多年的发展，我国住房保障工作取得了巨大成就，主要表现在：2020年，我国城镇人均住房建筑面积达到40.8平方米，是1949年8.3平方米的4.9倍，住房保障工作的推进为这个成绩的取得作出了巨大贡献。1994—2007年，全国建设廉租房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施城镇保障性安居工程以来，全国合计开工建设城镇保障性住房和棚改安置住房7000多万套，帮助约2亿困难群众改善了住房条件，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强；其中，党的十八大以来开工建设的有4700多万套，惠及1亿多住房困难群众。

二、住房保障面临的新形势新要求

从以上历史沿革可以看出，这些年我国住房保障工作，有两个突出特点：保障对象以城镇户籍住房困难群众为主，保障方式以政府投入为主。这两个特点适应了我国经济社会发展特定阶段的现实需要，补历史欠账见效快，发挥了巨大的作用。但是进入新发展阶段后，住房保障面临新形势新要求。

一是保障对象方面。廉租房、经济适用住房、棚改安置住房保障对象都是城镇户籍居民，公租房保障对象尽管包括新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员（即新市民和青年人），但是由于设置收入门槛，绝大多数新市民、青年人都不符合公租房保障条件，很难进入保障范围。发展多年，住房保障工作也作出巨大贡献，目前城镇居民住房状况总体较好，户均住房基本都在1套以上，而在部分人口净流入的大城市，新市民、青年人等群体买不起房、租不好房的问题却很突出，帮助他们解决住房困难题，成为住房保障工作面临的重点任务。

二是保障方式方面。公租房、廉租房、经济适用住房、棚改安置住房，都需划拨土地；公租房、廉租房基本都由政府投资建设，经济适用住房定价以保本微利为原则，很难吸引国有企业以外的其他开发企业参与，棚改贷款被纳入政府债务。然而，不能单纯依靠政府投入搞保障，因为政府财力有限，这样既不利于增加供给、扩大保障范围，也不利于充分体现党领导下中国特色社会主义制度优势。

党的十九大报告指出：坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。近年来的中央经济工作会议和《政府工作报告》都明确提出“坚持租购并举，完善住房市场体系和住房保障体系，解决城镇中低收入居民和新市民住房问题”，“改革完善住房市场体系和保障体系”，“解决好大城市住房突出问题”，“尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”等要求。

贯彻落实党中央、国务院决策部署，围绕立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新形势、新要求，需要加快完善住房保障体系，进一步实现住房保障工作高质量发展。

三、加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系

2021年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发﹝2021﹞22号），明确提出“加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。这是国家层面首次明确住房保障体系的构成。

具体来说，公租房主要由政府提供实物房源和发放货币补贴，面向城镇住房、收入困难家庭供应，具体准入条件由各地结合财政承受能力科学确定，对城镇户籍低保低收入住房困难家庭应保尽保，其他困难家庭在一定轮候期内给予保障。人口净流入的大城市要重点发展保障性租赁住房，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。保障性租赁住房不设收入线门槛，坚持小户型、低租金，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。共有产权住房由地方政府因地制宜发展，原则上不作硬性要求，供应对象以城镇户籍人口为主，逐步扩大到城镇常住人口，主要是有一定经济承受能力但又买不起商品住房的新市民、青年人。同时，结合城镇棚户区改造和城镇老旧小区改造，有效增加保障性住房供应。

首先，从租、购构成看：公租房、保障性租赁住房都是出租型的，共有产权住房是出售型的，相较于住房市场体系中出售型的商品住房占据绝对主导地位的格局，住房保障体系突出了租赁方式，并且将发展重点放在保障性租赁住房上，旨在通过政府政策支持，培育和发展住房租赁市场，大力发展租赁住房，加快补齐我国住房发展长期以来“租赁一条腿短、售卖一条腿长”的短板，推动形成租购并举的住房制度。

第二，从保障对象看：公租房面向城镇住房、收入困难家庭，在目前城镇户籍家庭住房状况普遍较好的情况下，公租房的保障范围大体为户籍“双困”家庭和环卫、公交等公共服务行业非户籍“双困”家庭。保障性租赁住房和共有产权住房都不设收入门槛，面向符合住房困难标准（一般为无房）的城镇常住人口，特别是新市民、青年人，实现了住房保障对象从以户籍家庭为主向城镇常住人口的转变。

第三，从保障方式看：公租房主要由政府提供实物保障和货币补贴；共有产权住房坚持政府主导、市场运作，通过市场化定价明确政府和个人的产权份额；保障性租赁住房由政府给予土地、财税、金融等政策支持，引导农村集体经济组织、企事业单位、房地产开发和住房租赁企业等各类主体有地出地、有房出房、有钱出钱、有力出力，多渠道增加供给，改变了原有的政府作为居住用地唯一供应者、房地产开发商作为住房唯一供应者的局面，实现了保障住房从政府单一供给向政府、企业和其他机构多主体供给、多渠道保障的转变。

另外，从国家“‘十四五’公共服务规划”住房领域的内容看，公租房保障被列为基本公共服务，属于公民的基本权利。保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。保障性租赁住房和共有产权住房被列为普惠性非基本公共服务，需要发挥政府引导作用，统筹用好规划、土地、投资、税收、金融等多种支持政策，帮助企业降低服务成本、提升运营效率，鼓励支持社会力量面向广大人民群众提供价格可负担、质量有保障的普惠性非基本公共服务。这一定位划分，充分体现了住房保障体系分层次、广覆盖、多主体、多渠道的特征和优势。

综上，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，适应新发展阶段和住房保障高质量发展的要求，有利于帮助城镇困难群体特别是新市民、青年人缓解住房困难，推动解决好大城市住房突出问题，促进实现全体人民住有所居；有利于推进以人为核心的新型城镇化，为城市吸引人才和产业发展提供支撑，促进经济稳增长；有利于加快补齐住房租赁短板，调整住房供应结构，推进住房供给侧结构性改革，促进房地产业健康发展和良性循环。