中国环保体制变迁的推动因素与历史演进

徐天骄　李慧杰

摘 要：生态文明建设是中国特色社会主义现代化发展的重要战略任务，事关中华民族的永续发展。环保体制作为生态文明建设的重要制度保障在社会发展中日益完善，推动着我国生态环保事业不断向前发展。同时，生态环保领域治理体系和治理能力现代化水平的进一步提升，需立足于历史和现实，持续完善环保体制是关键。为此，基于新制度主义视角，回顾中国环保体制的历史演进，发现中国环保体制主要经历了从专注解决偶发的公害问题到持续的综合治理，从单一的环境事故应对到全面系统的预防，从末端被动管理到理念、制度及经济发展方式主动改革的结构性转变。但是，推进生态文明建设并非一蹴而就，在作为负责任大国积极主动承担全球环境治理的责任面前，中国环保体制自身在复杂严峻的国内外形势下肩负着光荣的使命与艰巨的任务，高效输出“中国智慧”与“中国经验”任重道远。

关键词：环保体制;演化逻辑;新制度主义;制度变迁

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1009 - 5381（2022）02 - 0092 - 11

一、问题的提出

良好的环保体制是我国环境治理的重要保障，也是中国承担保护全球生态责任的重要支撑。中国的环保体制是在工业化和城镇化的背景下快速发展起来的，并对不同时期的环境问题和民生关切作出回应，形成以政府为主导的综合管理体系。自20世纪70年代以来，我国环保体制经历四个阶段的重要变革，在改革过程中逐渐转变为以经济建设为中心的发展观念，在治理方式上从注重末端治理转为源头治理与风险防控并举，并通过督察制度、问责制度提升地方政府的积极性，营造有利于环保体制自我完善的制度环境。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”[1]。“十四五”规划也提出要实现碳达峰、碳中和的任务目标。相较于欧盟用60年、美国用40年从碳达峰过渡到碳中和，中国计划在30年内完成，无疑时间紧、压力大，这就需要进一步探索目前的环保体制存在的不足及明确未来的着力方向。理解中国环保体制的变迁，是理解中国发展观念及治理能力演进的重要视角。环保体制的曲折发展折射了环境治理的复杂性和特殊性，环保共识、激励措施、组织约束及治理环境都是影响环保体制变革的重要因素。目前，环保体制在面对复杂而不断涌现的污染问题时，仍出现乏力、缺位的问題，治理效能滞后于发展形势。习近平总书记强调，“我国生态环境矛盾有一个历史积累过程，不是一天变坏的，但不能在我们手里变得越来越坏，共产党人应该有这样的胸怀和意志。”[2]总结20世纪70年代以来我国在环保体制变迁过程中的经验教训，有利于破除改革的阻碍因素，巩固治理机制的薄弱环节，从而更好地推进生态文明建设。

近年来，国内对中国环保问题的研究逐渐增多，主要集中在环保体制各方面的发展趋势上。一方面，在环境管理体制的大命题下，对各时期体制发展的具体情况及不足、弊端等进行探讨，但大多侧重于体制的某一方面或从法律、空间、政策等角度切入。例如，有学者总结了环保体制变迁的四个基本特点，即机构升格、职责丰富、强化分散管理模式、统筹协调。研究发现，目前的管理体制始终无法克服职能交叉、协调困难、监督碎片化等问题。[3]另一方面，在环保体制的大系统中探讨各因素的复杂关联情况，从现有体制机制的不足入手论证变迁的必然性和发展路径。比如，侯佳儒肯定了统一管理的环境管理体制，但从立法角度指出还存在职责权限划分不清的问题，带来的不良社会影响无法满足人民美好生活的需要[4];王智睿、赵聚军也注意到环保领域存在着集权化趋势，指出“运动式”的治理模式能够加强地方政府对环境的重视程度，但并不必然解决治理难题，内部确权与外部放权应是未来的前进方向。[5]尽管环境保护已成为社会共识，但重大环境污染事件仍时有发生，地方官员常软执行或变通执行上级政策，甚至出现跨区域的共谋。大多数学者在研究这一问题时，都不同程度地提及在环保体制中组织的控制和激励作用，这也是环保体制未来变革需要重点关注的领域。在叙述变迁逻辑时，学者们为避免研究片面化倾向，叙述了不同阶段环保体制的发展轨迹，但在分析变迁逻辑时较为分散。比如，段新等人运用新制度主义的相关理论分析环保体制的变迁逻辑，但缺少系统化的分析和对新制度主义理论的整体运用。[6]

国外对中国环境保护及管理体制的研究在20世纪90年代出现明显增长。初期对中国的环境污染问题持消极态度，较高的经济发展目标和落后的治理能力被频繁提及，近年来则对中国环境污染的数据变动情况及政府应对危机的能力抱有更大兴趣。譬如，李侃如等在中国政府管理体制组织体系的大背景下指出，条块关系削弱了环保政策的执行成效，高层领导人的普遍支持及简化的环境政策内容有助于地方政府配合执行[7];阿比盖尔·贾希尔（Abigail Jahiel）关注20世纪70年代初至20世纪末的环保部门改革，指出中国环保部门易受同级政府的牵制导致治理效率低下，彼此之间也缺乏合作，此外他还强调，重要领导人在环保部门改革中所起到的带动作用不容忽视。[8]总体来看，发达国家倾向于建立统一管理的综合性机构，国外学者也基于这一立场分析中国的环保体制。2008年和2018年两次环保部门的改革被视为中国政府理念发生重大转变的信号，国外学者有意识地提取中国的特殊制度要素来解释环保部门的变迁，与中国学者合作的成果在数据获取、脉络梳理、理论解读上更为详细。尽管国外学者提供了不同的研究视角，但仍缺少长时段的关注和深度总结，还需基于中国的历史背景和具体情况理解变迁的制度逻辑。

通过对已有研究进行总结可以发现，研究资料丰富但分散在不同的领域。例如：对政策类的研究过多集中在脉络梳理和治理成效上，未能从组织层面挖掘促成环保体制变革的根本原因;针对某次改革或某项具体制度的分析缩小了研究范围，但在提供总体性建议上稍显不足，研究者也因主题的狭窄限制了对新制度主义理论的全面运用，仅从观念、理性要素分析制度变迁的动力;还有学者从法律层面探寻环保部门的制度漏洞与在履职过程中的权责关系模糊问题，此类研究多是以现实问题为导向的具体研究，较难产出具有预见性的发展建议;近期环境监管、环境监测、垂直管理等方面的体制研究成为热点话题，但缺少从中观层面研究整个体制演变的成果。总之，中国环保体制在渐进变迁过程中出现了许多有待解决的特殊问题，在不同时期改革取得的成效不一，有必要探究出现改革效果差异的原因。此外，中国在接受国际上新理念时应基于自身特点仔细辨别，观念影响环保部门的策略选择链条也需进一步理清。

需要说明的是，本文研究的环保体制主要是指与环境保护相关的组织结构，以及围绕环境治理制定的一系列制度安排。由于新中国成立至20世纪70年代，中国环保体制处于建设初期，存在一定的制度空白，故不纳入本文的研究范围。70年代后，环保领域的行政机构逐步成形，作为环保体制执行主体的环保机构成为研究者们的议题。本文以环保行政机构的变革事件作为主线，以新制度主义作为分析工具，尽可能从动态上还原环保部门的建设情况，分析在变革中需要考虑的主要因素，理清关键制度要素的交互关系，从而为环保体制的发展提供一定的经验借鉴。

二、推动制度变迁的重要因素

新制度主义发轫于20世纪70年代，主要包括理性选择制度主义、社会学制度主义、历史制度主义和建构制度主义，其内部流派交融发展逐渐成为当今西方政治科学研究的主要工具。[9]在新制度主义理论中，制度有丰富的内涵和外延，一般包括行为规则、惯例、正式和非正式的程序。从广义上看，环保体制包含了诸多制度要素和机制，可以运用制度变迁理论加以解释。生态系统与自然、社会、经济、政治之间具有密切的互动关系，因而需要构建容纳更多因素的理论框架，以期全面探究推动环保体制变迁的驱动力。结合环保体制的特殊性，从观念、主体、环境三个因素来理解环保体制50年来的发展历程，运用新制度主义各流派的理论命题进行审视，能够更清晰地观察到不同因素在不同时段的影响，在总结一般规律的基础上指导环保体制的未来演化，从而为后续优化改革节省成本、规避风险。

（一）观念因素：制度变迁的先导

观念能够在思想层面塑造认知、传达政策理念，起到沟通和协调的连接作用。当观念形成后，会成为主体具有连贯性、一致性的行动指南，自觉在规则、制度下开展活动。这就意味着在制度变迁中，观念能够通过对必要性的说明为行动提供强大的内生动力，凝聚成决策系统无法忽视的重要力量，并将民众提出的议题纳入决策分析系统中。这种由观念合力创造的凝聚力量通过一定形式的表达，显著影响着制度安排的走向。马克·布莱斯（Mark Blyth）、约翰·坎贝尔（John L. Campbell）等学者将观念作为理解利益实质的重要工具，由此关注在危机时刻发生的制度变迁。在他们看来，紧急情况下的制度环境充满着不确定性，而主体在此刻做出的举措和利益选择更能准确地展现其真实意图，集体内部的矛盾可能相互冲突，由此展开的叙事和宣传竞争能够改变甚至引领新制度的建立。[10]社会学制度主义同样重视文化及观念，将意义、道德和认知也纳入制度分析的考量范围。在论述文化因素对于组织形式及活动的影响时，社会学制度主义着重尝试规范体系、意义结构、认知模板对行动主体的能动或约束作用。[11]这一语境中的观念影响更多地发生在组织层面，组织的文化能够起到潜移默化的影响作用。除组织内部的观念是制度变迁的重要动力以外，国际上的交流活动也是促成观念转变的重要场域。

（二）主体因素：制度演进的关键力量

主体是指促进环保治理的行动者，初期国家占据了指导地位，随着公民的积极参与及管理体制的完善，企业、社会组织、个人都在环保体制中扮演着重要角色。在中国场景中，政府仍将持续在环保领域内发挥重要作用。制度变迁可以被视为是权力和利益的转移和再分配过程，理性选择制度主义在微观层面上探讨主体的偏好及利益对制度变迁的影响。这一流派假设行动者具有一定的理性，能够根据环境形势的变化调整自身行为，并不断寻求优化策略。这就意味着，可以基于现实背景及利益格局推断各行动主体的偏好，进而能够寻找引导主体做出环保行为的策略。约翰·康芒斯（John Commons）认为，经济稀缺会带来利益冲突，而组织在回应这些矛盾时将产生新的惯例从而引起变迁，科斯则将降低交易费用视为制度变迁的动力。[12]道格拉斯·C.诺思（Douglass C. North）认为，制度变迁是政治和经济生活中行动者的理性建构，而非自发生成，社会行动者为了降低交易费用而推动制度的发明与创新。按这一逻辑，在环保领域中对资源的争夺和产权模糊带来的权责不明可以借助经济政策工具予以解决。诺思还将制度变迁分为渐进性制度变迁和连续性制度变迁，并提出了“路径依赖”和“报酬递增”等概念解释实践悖论和现实制度。[13]历史制度主义同样重视行动者在制度变迁中的推动力量，行动者之间的竞争反映了不同主体之间的权力关系。关键行动者能够决定制度的变迁路径，理念影响行为者对目前问题的思考和认知，从而改变行动者的当下选择。

（三）环境因素：制度维系与扩散的主要变量

在分析中將主要关注两种环境形式：一是社会学制度主义所重视的组织内部的结构约束和相似组织的同化压力，二是历史制度主义所强调的宏观制度环境和国际权力的力量对比情况。社会学制度主义者认为，制度和组织极大地影响着行动者的行为，同时也起着潜移默化的培育和塑造作用，在论及制度变迁时必须考虑制度背景。在社会学制度主义者看来，当个体对环境、价值和文化逐步了解熟悉后，制度变迁才能成功推进。[14]其中，趋同被认为是提高组织合法性以及生存可能性的重要手段，拥有相近职能的机构或相同背景都会对组织设置产生趋同效应。迪马吉奥与鲍威尔概括了强制性、模仿性与规范性三种趋同机制，用以解释不同情境下的同化现象。[15]组织场域的关系网络随时间推移愈加复杂，为降低协调成本、搭建畅通的沟通平台，相同类型的组织会适应环境变化，建立相似的内部结构和应对方式。这种趋同的变迁策略有助于组织获得合法性和社会认可，但当制度环境与效率要求不相适应时，容易造成行动者的抵制和组织衰败。[16]历史制度主义学者基于长时段的研究视角剖析影响制度变迁的重要因素，将政治事件放入历史脉络中理解情景之间的相互联系。在制度分析中，学者们常常援引正向反馈机制等理论来解释制度强化的条件及途径。同时，历史制度主义研究者在探讨制度变迁时往往重视路径依赖和关键节点。路径依赖为制度的延续提供了合理解释，而在关键时刻则对制度骤变做出回答，很明显这一关键节点的外部冲击能够扭转制度的发展方向。凯瑟琳·西伦（Kathleen Thelen）发展了内生性的制度变迁理论，提出替代、层叠、漂移、转换四种制度变迁模型。[17]一般情况下，新制度可能与旧制度并行，在渐进完善中实现替代，这也是中国制度变迁的一个重要特点。

总体来看，观念、主体、环境都是制度变迁的重要因素，彼此之间也是紧密相连的，相互之间具有促进和约束的双重作用（见图1）。同时，在不同阶段中各要素的组合及重要程度也并不一致，需要进行细致探讨。观念带有历史和时代的痕迹，落后的观念阻碍制度的更新和延展，而超前性观念则起到类似于路线图的功能。其中，具有传播力的活动是塑造观念的重要场域，特别是环保的道德色彩更能在主体间引发共鸣。参与主体为维护自身利益和已取得的优势地位，利用各自的权力优势展开博弈和斗争以影响制度进程，关键行动者的重要举措能够结束纷争、建立新的参与规则。环境始终发挥着约束作用，历史遗留的制度遗产和组织的内部规则限制着制度的革新和主体的策略选择，但受到新情况的刺激时会为制度创新创造条件，而主体和观念会因周围环境的改变而做出适应性调整。

图1 观念·主体·环境的相互作用

三、中国环保体制变迁的历史演进

中国环保体制经历了从无意识的被动变革到有设计的主动改革，对职责分配、组织结构、履职范围、监督程序不断进行调整，在实现人民福祉、承担国际责任上更为坚定积极。20世纪70年代初至80年代初，社会各界缺乏对环境科学的正确认识，还处于对重大污染事件做出应激性反应的阶段。从1982年起，环保领域中独立的行政机构才得以建立，尽管提升了对环境保护的重视程度，但对经济指标的追求及机构改革的要求增加了环保体制的改革难度。1998年，国家环境保护局提升为正部级单位，至此中国为创造更好的生存环境和营商环境，开始寻求具有本土特色的治理方式。党的十八大以来，在生态文明建设的目标指引下，产业结构向绿色、可持续化方向靠拢，这为世界提供了环境治理的“中国经验”。总体来讲，观念、主体、环境的影响始终贯穿环保体制的发展全过程，早期外部环境的冲击影响显著，党和国家重要领导人始终高瞻远瞩、把握发展方向，观念的深层改善作用日益凸显。

（一）偶发推动：环保体制的初步建立（1970—1982年）

在20世纪70年代初期，环保体制改革更多处于由外力推动的起步阶段，选择发展路径时还存在很多不确定的因素。制度变革主要是对重大公害问题做出回应，且受路径依赖的限制较为明显。另外，国际话语和机制建设也是环保体制变迁的重要契机。这一时期，党和国家重要领导人的远见卓识为环保工作打开局面。在党中央的大力支持下，中国培养了第一批环保工作者，开始积极主动地学习国外先进理念。但是，从社会效果上看，环保观念在普及程度和科学程度上都有很大的提升空间。国务院环境保护领导小组办公室作为这一时期重要的国内环保机构，开展日常的环境管理工作并持续扩编，但在环境治理方面的投资和引导极为有限，文件方案的约束性较弱，治理方式仍停留在末端治理。

在各级领导的大力推动下，先进的环保思想逐渐被吸纳到中国的建设工作中。新中国成立后，受苏联的影响并未设置专门的环保部门，缺乏有利于环保部门发展的组织基础。从观念上看，此阶段中国还未能有效扭转历史的遗留思想，新中国成立后大众普遍认为社会主义不会产生环境问题，只有资产阶级牺牲人民的幸福生活，并不断追寻利润才会导致环境污染。这也导致70年代以前中国并未有“环境保护”一词，在话语体系上仍然延续苏联“自然保护”这一用语，思维的局限也制约行动者的主动适应。这一时期的环保体制改革多由外部的重大事件驱动，主体在理性计算后最大限度地降低污染损失，但以政府为主的行动者开始重视人与环境的关系。1970年，周恩来总理在与日本官员详谈工业污染问题后召集各部委就环境问题展开讨论;1971年，国家计划委员会针对频发的污染问题组建“三废”利用领导小组，并成立了国家计划委员会环境保护办公室。[18]同时，我国也更为积极主动地参与国际会议讨论。1972年，周恩来总理指示国家计划委员会参与第一次人类环境会议，大部分欧美国家在此次会议后进入环境监管制度及法律创设期，我国对环境污染的科学认识也通过会议等形式在全国铺开。1973年，第一次全国环境保护会议通过了“32字方针”，并并以此作为工作指导，从此环保工作打开了新的局面。

从国际环境层面上看，发达国家因工业化程度高，较早地认识到环境治理的必要性并采取相应的强制措施，我国环保体制在发展中也借鉴了发达国家在制度和管理上的经验。日本、美国等国爆发的污染案件引发了国际社会的警觉，各国先后设立了相应部门进行规范管理，同时期中国国内也接连发生了几起严重的环境污染事件。国内外的环境危机促使政府更加重视污染问题，一改被动的治理态度，下發文件对生产要求作出严格规定。1973年，国务院推出《关于保护和改善环境的若干规定》，在总结社会主义制度建设经验基础上提出“三同时”（同时设计、同时施工、同时投产使用）制度，这是中国出台最早的、独创的环境管理制度，随后多次以法律的形式予以确认。但是，由于未能引起大众对环境问题的普遍重视以及缺乏制度环境，在实际执行过程中成效并不乐观。至1976年，仅有18%的项目达到了这一要求。1978年，宪法明确提出“国家保护环境和自然资源”。为加快环保体制改革进程，《环境保护规划要点》《关于环境保护的10年规划意见》《关于编制环境保护长远规划的通知》等文件相继出台。1979年，国家颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，要求国务院设立环境保护机构，省、自治区及直辖市也要相应设立地方环境保护局，并对环保部门的工作原则、职责任务、奖惩机制做出详细规定。总而言之，外部环境显著地影响了中国环保体制的进程，治理主体也构建起具有自身特色的治理框架，引导企业改变生产观念、承担责任。此时的治理要求更多是针对重大公害事件的应激性调整，主体在治理实践中主动接受国际上的新理念，从而转变自身的行为方式。

在组织层面，环保体制在机构改革的大背景下进行调整，这为环保体制建设创造了良好的国内环境。70年代初期受国内环境局势影响，国务院在原有32个部门的基础上重新恢复并组建部分部门。在总体扩张及工作专业性凸显的背景下，国务院环境保护领导小组于1974年正式成立，全国范围内的环保机构也陆续建立起来，有效提升了各主体对环保的关注度。1978年出台的《环境保护工作汇报要点》归纳了七个主要的环境问题，并有针对性地提出目标，各级环保机构按照规定引导企业的生产行为。但是，由于缺少制度参考，且还处于探索阶段，在职能设置上较为模糊，至70年代末，环保工作仍由各部分管。当然，影响制度走向的关键节点并不会毫无征兆地产生，在环保体制的演进中，节点都是经历量变达到质变而生成的重大危机，兼具概率上的偶然性和结果上的必然性。简言之，70年代对污染问题的忽视加剧了污染程度，但也助推环保部门获得独立地位。环保部门于1982年结束了10多年作为临时部门的历史，开始迈入了国家正式编制序列。

（二）异军突起：经济驱动下的曲折发展（1982—1998年）

由于环保体制在以往发展中没有过多可参考的经验，也就出现了多种制度转向的可能性。环保部门不断扩大队伍规模，环保工作者也在不断加强自身建设，并总结实践经验，主动寻求更有实质性的转变。这一时期，环境保护上升到基本国策的战略高度，地方政府对相关制度和规定作出回应，为更多主体参与环境治理创造宽松环境;环保机构的名称中也开始带有“国家”二字，中央建立起较为完整的“三大环境政策”和“八项管理制度”，自上而下地带动观念和行为逻辑的转变。这一时期确定的许多原则政策至今仍发挥重要作用。

在20世纪80年代后期，外交局面的打开为环保理念的交融提供了契机。观念上的转变意味着对制度创新产生更大需求，同时贸易壁垒也倒逼相关产业采用绿色生产标准。在此背景下，政府充分发挥了引领作用，在技术革新方案与经济发展规划中融入环境保护的思想。1987年，联合国环境规划署提出“可持续发展”概念，这一理念逐渐被国际社会所接受。在联合国环境与发展大会的督促下，各国环保理念的趋同进程加快，形成了共同的发展目标和相似的治理路径。环境问题的国际谈判成为政治及经济的焦点，会议上形成的论断也影响着各国环保理念的转变。对此，国内学者叶谦吉提出，要“大力建设生态文明”，在一定程度上突破了以往环境保护的视野局限。[19]“生态文明”这一术语也在新闻报道、政府文件中被广泛提及，逐渐成为公众关注的民生话题。1991年，教育部建议将“环境科学”定为国家一级学科，极大地推动了环保理念的普及，直接带来了自发环境保护行为的增长。1993—2000年间开展的“中华世纪行”活动进一步唤醒了公众的主动参与意识，将政府、社会组织、民众紧密联系在一起，共同致力于推动环保体制科学化和专业化。

中国共产党的执政地位决定了它将成为治理结构的“第一主体”，在推进绿色发展政策化、制度化方面举足轻重。[20]随着经济的高速发展，中国环境污染已经造成了严重的经济损失，占到工农业总产值的14%，万里副总理得知后努力扭转这一局面，提出环境保护也是我国的一项基本国策。[21]1983年，国务院召开全国环境保护工作会议，明确提出环境保护是一项基本国策。1989年，在第三次全国环境保护会议上，推出了“三大环境政策”和“八项管理制度”。其中，“三废”综合治理工作为“谁污染、谁治理”原则、排污收费制度的建立提供重要经验，产业报告也使各主体对中国的特殊问题有了更为准确的认识。

在理性人的假设中，决策者往往会基于成本—收益的角度衡量政策收益。这一时期，国家进一步强调环保体制改革对于稳定社会、促进发展的意义，针对大气、草原、水资源、城市环境等方面的法案相继推出，如1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》明确了地方与中央的治理责任。纵观不同文件中的环保精神，“先评价后建设”取代“先污染后治理”成为主流治理理念。中央政府的重视也影响了地方官员的政绩观，但此阶段仅限于强化地方政府的重视程度，未能有效解决环境治理的难题，经济发展依然是多数地方官员晋升的首要驱动力。[22]加之激励和监督方面的机制还不完善，导致地方政府在执行中容易出现迟滞和折扣。直到1994年开启的分税制改革，加大了中央政府对环境治理资金的投入，限制了地方政府的自主行为，在分权体制下为获取财政支持，地方政府有动力改善环境治理。[23]

环保机构改革与机构改革的总体目标保持一致，在调整中服从整体改革而缩小工作范围，环保体制也因此在一段时期内处于狭窄的发展环境中。具体来讲，“机构改革的主导思路是突出经济基础对作为上层建筑的行政系统的决定作用，而相对忽视了行政系统本身的自主性和客观运行规律”[24]，环保机构的自身发展需求在一定程度上被忽视了。1982年，国务院撤销重叠机构，对功能相近的部门进行合并，这使环境保护局失去了作为独立机构的地位。而同年组建的城乡建设环境部与环保机构的职能存在重合，设立专门的环保部门是否有必要的争论使环保工作陷入困境。显然，专家的倡议和环境问题的严峻为环保部门争取到扩充机会。1984年，为加强领导集体建设成立了国务院环境保护委员会。但是，1993年改革依旧以精简机构为主要目标，环保部门成为地方的二级行政单位，在某些地区甚至被取缔。“六五”计划实施期间，企业竞相发展，主要污染物排放不断增加，污染问题在乡镇一级表现得尤为突出。为回应民众诉求，环保部门于1988年的改革将环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局，将其提升为副部级单位。此次重大改革因缺少类似经验、不熟悉环保部门的具体职能，改革者参考国外提出的“三定”概念并开展试点工作。可以发现，行动主体的迫切需求和相对成熟的国际经验依然对这一时期的环保体制改革发挥着重要的作用。由于城市化和工业化进程较快，出现了新的流域性及区域性问题。关键的社会事件如淮河流域的“多龙治水”困境推动区域合作成为1998年环保机构改革的重要议题，环保部门吸纳了与其职能有所交叉的部门，因职责重大升为正部级部门。

（三）强力推进：体制结构的优化调整（1998—2012年）

进入21世纪以后，观念更新及制度变革速度加快，公众与经济主体意识到自身在环保活动中的权利和义务，但旧的制度与治理思路仍发挥作用，制度重叠加剧了环保体制发展背景的复杂程度。在科学发展观的指导下，经济与环境的关系进一步得到平衡，国内外普遍对单向度的经济主义发展取向也提出了批评。在此影响下，地方政府践行“保护环境就是保护生产力”的工作理念。此阶段政府主导的强制性变迁更为明显，相关部门也出台更多关于环境治理的方案、政策和法律。制度调整更多是在已有的制度上进行细微的修改，而长期累积性变迁则促成了重大转变。这一时期是向新的路径转变的关键阶段，其中的制度创新和制度试验为跨越式发展积蓄力量。

媒体宣传与公众讨论是聚合民意的重要方式，受此影响而形成的科学环保理念和共识对推动环保体制发展具有基础性作用。2000年以后，中国的碳排放量急剧上升，成为最大的碳排放国之一，以往积聚的污染问题进一步凸显且呈现扩大化趋勢。政策制定的科学性和有效性受制于决策者的认知水平，面对国内外的舆论压力，中国的环境治理愈发突出代际平等的价值理念。全国环保会议已成为国务院汲取意见、制定政策的重要来源，国务院汇集各方意见出台了相关方案，并明确建设重点。需要强调的是，“能够成为政治议题的生态环境难题未必就是现实中最为严重的生态环境问题”[20]。其中，涉及权力的对比。如全球气候变暖成为国际环境政治的首要议题与欧美国家的强势推动密切相关。具有革新精神的先驱国家如瑞典、荷兰等，在影响全球环境制度转变中持续发挥引领作用。很明显，这些国家的环境保护影响力输出依靠的是软实力，且在全球范围内形成了一种同化压力，这迫使其他国家模仿、移植制度模式。在对待全球气候变暖这一问题上，中国始终积极并最大限度地配合国际需要，于2008年发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，积极参与联合国气候变化大会并促成《哥本哈根协议》的达成。

环境问题的复杂性促使政府更多地承担制度革新驱动者的角色，但各主体因利益、权力等因素的存在，其治理目标并不总是能够保持统一，而是为维护自身利益在制度环境内展开博弈。基层对环境治理的重视程度逐渐向中央看齐，遵循中央指示平衡经济发展和经济建设。如“十一五”规划中明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”[25]。胡锦涛同志在党的十七大及十八大报告中进一步将生态文明建设置于重要地位[26]。在2011年召开第七次全国环保大会上，李克强同志提出，在发展中保护，在保护中发展，经济转型发展是否有成效要看环境是否改善。[27]另外，其他主体之间也存在着博弈和联合，企业对不安全环境及风险的感知促使其配合政府的管理，在此阶段形成了稳定的互动机制。这一时期，具有较高绿色需求的消费者、需求商使理性的企业管理者察觉，绿色生产能够开拓市场，而率先掌握新技术的企业能够在竞争中维持其优势地位;针对环保的贸易壁垒也促进政府决策者的观念转变，推进环保部门在组织层面调整产业布局。对此，2004年，政府提出绿色GDP概念以重塑发展观，上级的问责制度显著提升了地方政府的环保执行成效。[28]随后，中央于2005年制定了约束性指标，以正式制度强化了对地方官员的激励。相关数据表明，仅2007年煤炭领域的外部成本达到17450亿元，相当于同年GDP的7.1%[29]，经济损失和专家倡导是促成各级政府观念转变的关键因素。同时，地方政府间也存在“趋好竞争”，户籍制度的松动强化了“用脚投票”机制，也迫使地方政府重视提升地区的环境质量以增强吸引力。

环保机构也在相对稳定的环境下拓展工作领域，提出的创新性制度和先进理念也是激发主体活力、提高环境治理效率的重要方式。这一阶段，城市治理成为工作重点，中央提出了目标责任制、定量考核、创建模范城市等一系列具有中国特色的管理模式。“三河”“三湖”“两区”的保护取得重大进展，并且有专门的法律作为保障。环保部门的级别也有新发展，1998年国家环保局提升为国家环保总局，同时借鉴国际经验增加核与辐射环境安全管理职能，这是在同批改革规划中唯一升格为正部级的单位。1999年，管理体制从受地方政府管理变为地方机构管理为主、上级环境保护部门为辅的管理方式，力图解决环境治理的执行困境。

进入21世纪，环保工作成为依法治国的重要组成部分，环保体制初步确立环境保护走法治化、制度化道路的目标，并将环保工作纳入西部大开发战略中。为解决部际之间难以处理的污染问题，2001年确立了全国环保部际联席会议制度。宽松的制度环境也激发了地方政府自主探索的热情，如2002年陕西省率先在环保领域内推动垂直管理改革。显然，这一阶段，可持续发展作为全面建设小康社会的重要目标之一，影响了地方政府的行为逻辑，也融入了必须执行的发展规划中。不过，“十五”规划制定的五项总量减排目标并未完成，“十一五”规划实施的开局之年也未完成既定目标。2007年，国务院发布了具体的工作方案并采取硬约束方式，加速推动我国污染排放进入转折期。总体来看，“十一五”时期最终取得显著成绩在很大程度上得益于政府严格履职的力度和决心。此外，五年间在环保领域内的资金投入相当于过去20多年的总投入。从外部环境分析，受美国等西方国家设置大区进行环境治理的经验影响，2006年国家环境保护总局成立6个环境保护督查中心;2008年在大部制改革的背景下，环境保护部建立，正式成为国务院的重要组成部门，为系统性治理方式奠定组织基础。

（四）综合治理：多领域的根本性转变（2012年—  ）

党的十八大以来，生态现代化的向度在政治发展目标中愈发明确，环保体制进入制度正反馈阶段。观念和主体将持续影响环保体制的走向，同时中国不再是简单地从国际交流中探寻提升环境治理能力的措施，而是积极参与全球环境治理工作，主动搭建更广阔的合作平台。公民和社会组织在这一时期表现出了相当高的积极性和主动性，协助营造有利于全方位绿色发展的制度创新环境。观念上的分歧在主体的努力下得到化解，同时机构改革强调的综合管理增强了环保体制的协同性和回应性。在习近平生态文明思想的引领下，体制改革更具规划意识和自主性，领导体制、监督机制的阶段性成果非常明显。

自党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，其战略高度得到了前所未有的提升。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》并制定一系列配套改革措施，明确了我国生态文明治理体系和治理能力现代化的基本蓝图与路径。生态保护日益成为重要的民生议题。党的十九大报告系统阐述“坚持人与自然和谐共生”和“社会主义生态文明观”[1]，为这一时期环保工作提供了一种系统性的观念指导。观念的更新内在地带有制度创新与重建的趋势，体现了对社会与政治想象的追求。[30]毋庸置疑，习近平生态文明思想是一种更高文明和民主的体现，内涵丰富并契合了实践的发展需要，如“两山理论”就是习近平总书记提出的具有前瞻性和科学性的论断。

对话和共识是环保体制改革成功的一个重要条件。发源于柏林的“生态现代化”作为一种理念，在科学和政治上都取得了成功，日益成为各国制定新规划、普及新思想的源泉。[31]2012年，可持续发展峰会提出了环保观与绿色发展技术，绿色新政迅速在世界范圍内铺开。欧美国家绿色政党的崛起表明生态问题的群众基础日益强大。为实现生态治理常态化、持续化，中国也加快建立良好的公民参与机制，出台了《环境影响评价公众参与办法》及新的《环境保护法》，力图构建更畅通的交流渠道。会议不仅是思想碰撞的发源地，还发挥着一种仪式和象征的作用。鉴于此，我国既在国际会议上主动输出中国经验，成为绿色发展的积极倡导者;在国内也开展各类宣传活动和工作会议，使民众领略会议精神，自觉地参与到环境保护工作中。截至2014年3月，国内共有104家环保基金会，基金会的地域分布并不均匀，在北京、广东等经济发展迅速的地区表现更为活跃。[32]同时，环保社会组织参与或支持了多个环境保护相关项目，不过目前社会力量在支持政府、监督企业、约束自身方面还需予以制度支持。

环境体制的改革发展不仅源于有较高环境标准的消费者的推动，也得益于激励措施和政治干预，政府对社会主体参与环境治理的态度变得越来越积极。虽然中国的经济总量不断提升，但承担了较高的资源环境逆差，这也带动环保工作从仅控制生产过程扩展到调节整个经济过程，提前预防污染成为更高的工作目标。在国际上，中国将全球环境治理作为在新常态下促成绿色发展转型的重大机遇和驱动力，国际标准减少了企业内部革新的阻力，生产技术更新的速度和质量都有所提升。在国内，失利者和既得利益者的斗争及中央与地方的动态博弈趋于缓和，在社会的重视和自主调整中开始多方位合作。在规范各主体的自主行为时，中央政府也采取了不同的应对方式。通过组织内部的规则限定、纪律约束等方式，“将政治忠诚和行政服从等意识形态层面的价值要求内化为官员自身的行动准则，进而强化地方官员的环保意识”，这种“政治因素决定了地方动员的强度、广度和频度”，从而深化了从中央到地方的体制改革。[33]这一时期，环境经济政策更为广泛地应用到促使生产者理性选择的过程中，《“十三五”生态环境保护规划》将其视为六大生态环保创新领域之一。可以预见的是，排污交易制度、生态补偿机制、环境保护税、政府绿色采购将在培育市场主体、激发绿色生产观念上发挥更重要的作用。旅游业的繁荣和游客的高标准也是地方政府加大治理力度的重要诱因。目前，我国已建立2000多个自然保護区和国家公园，为增强地区吸引力并带动经济增长，地方政府纷纷采取措施保护自然生态环境。

中国始终本着负责任大国的态度承担全球环境治理的责任，推动协同治理的环境向着更为公平、高效的方向发展，同时优化组织结构来提供更多支持。党的十八大报告明确提出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[34]，生态文明上升到前所未有的高度。党的十八届三中全会首次明确提出政府是地方环保的第一责任主体，应履行“环境保护”的职能，并细化了党的十八大提出的战略部署。2015年以后，地方政府的环保部门的追责制度更为完善，垂直管理改革在多地正式实施，将环保压力传导到基层部门以提升环保部门的执行能力。在政治环境的带动下，各级政府树立系统治理的理念，“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”[35]，统筹考虑整个生态系统的平衡要求。显然，2018年的机构改革是推动治理体系和治理能力现代化的重要实践。追求协同高效的治理体系，新组建生态保护部将环保和生态进行结合管理，赋予派出机构更大的管理职能与处理权限。此次改革是史上最严格、力度最大的一次，力图接轨国家治理体系和治理能力现代化的要求，构建政府—企业—社会三位一体的环境治理体系。面对新一轮的冲击和压力，环保部门从多种途径提升对生态现状判断的准确性，避免制定过高的目标加重基层部门的负担。[36]总之，环保体制演化不仅适应行政需求，也符合政治逻辑对领导制度进行调整和补充，如中央巡视组、环保督察组强化了地方党委政府责任，加强过程评估和考核问责。

四、结论

在政府的倡导下，生态文明建设融入了各项制度的设计，也成为社会各主体的行动指南。但是，话语革新并不能替代制度构建，环保体制在跨区域治理、评价指标、监督机制等方面仍与现实要求有一定差距。在国际政策的扩散下，中国的环保体制的向度更为全面，同时有了自我要求，如碳排放强调人均排放量而不是总量等。追求绿色发展的中国始终肩负应尽责任而不朝令夕改，始终推动理念在社会的扩散和落实。随着社会的发展，具有创新精神的主体将成为环保体制变革的重要推动力，在先进理念的影响下自觉践行环保理念。环保体制在改革中自我塑造、自我修复，全面加强监督及执行机制是完成繁重任务的应有之义。

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Driving Factors and Historical Evolution of China's Environmental Protection System

Xu Tianjiao，Li Huijie

（Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China）

Abstract： The construction of ecological civilization is related to the sustainable development of the Chinese nation and is an important strategic task for the modernization of socialism with Chinese characteristics. As an important institutional guarantee，the environmental protection system is becoming more and more mature in social development，and it promotes the continuous development of Chinese ecological and environmental protection. At the same time，to further improve the modernization of the governance system and governance capabilities in the field of ecological and environmental protection，it is the key to continuously improve the environmental protection system based on history and reality. To this end，it is necessary to review the evolution of China's environmental protection system based on the perspective of neo-institutionalism，from focusing on solving occasional pollution problems to continuous comprehensive management，from single environmental accident response to comprehensive and systematic prevention，from passive management at the end to the active and structural change of concepts，systems and economic development methods. However，the suitable situation of national positioning and diversified and coordinated promotion of ecological civilization construction is not achieved overnight. As a responsible major country actively assumes the responsibility of global environmental governance，China's environmental protection system itself is shouldering a glorious mission in the complex and severe domestic and foreign situations. With the arduous task，the efficient export of“Chinese wisdom”and“Chinese experience”has a long way to go.

Key words： environmental protection system;evolution logic;new institutionalism;institutional changes

责任编辑：刘有祥 王廷国

收稿日期：2021 - 10 - 15

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“中德地方环境治理模式比较研究”（项目批准号：18CZZ010）阶段性研究成果。

作者简介：徐天骄，女，吉林梅河口人，吉林大学行政学院硕士。研究方向：环境治理与中国政治。

李慧杰，女，吉林长春人，德国斯图加特大学博士，吉林大学行政学院讲师。研究方向：环境治理与社会创新。