数字弱势群体”权利的行政法保障研究

何立柯

引言

根据第49次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2021年底，我国网民规模达10.32亿，较上年度增长4296万，互联网普及率达73.0%，我国正处于全面数字时代。而随着数字化进程的发展，一些群体却逐渐在数字化时代下落伍。2020年2月，陕西商洛山村里的一个学生因网络信号弱，只能去5公里之外的山上上网课；同年8月17日，哈尔滨的一位老人因手机不能扫健康码而被司机拒载，数字化时代的今天，因为“二维码”“电子支付”等数字技术被困住的人越来越多。

与此同时，党中央在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中明确提出要全面建设数字法治政府。为保障数字时代下公民的数字人权，国务院办公厅印发了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》的通知，推动解决数字鸿沟带来的负面问题。通知中着重提出要坚持解决突出问题与形成长效机制相结合的原则，兼顾突出问题的解决和长效机制的形成，有效解决数字鸿沟带来的“数字弱势群体”问题。

一、“数字弱势群体”的概念及成因

（一）从“数字鸿沟”“数字难民”到“数字弱势群体”

一般而言，“数字弱势群体”的概念与“数字鸿沟”和“数字难民”息息相关。“数字鸿沟”是一个传播学概念，用来描述由于数字技术而产生的社会不平等加剧的状态。国外学者也将数字鸿沟视为是随互联网应用技术扩散而产生的“另一种机会不平等”的状态。[1]“数字鸿沟”具体表现为接入沟、使用沟、知识沟三个层面。由于个体的差异和社会环境的迥异，公民在接入、使用、知识上的差距限制了其数字技术的应用，而“数字难民”也因此而产生。“数字难民”也是一个传播学的概念。美国学者Wesley Fryer在其著作《数字难民和桥梁》中第一次正式提出“数字难民”的概念，[2]“数字难民”用以指代被数字技术所抛弃或遗忘的老年人群体。国内学者周裕琼对于其概念也进行了辨析，认为“数字难民”是对数字技术使用最差的老年人群体，是“数字鸿沟”的直接产物。[3]

“数字弱势群体”是一个法学概念。顾名思义“数字弱势群体”就是数字时代下的新型弱势群体，是数字社会中生活困难的群体。国内学者认为，相比于“数字难民”，“数字弱势群体”包含更广阔的群体，其不仅包含如老年人这类远离数字技术的人群，还包括难以有效享受数字技术带来红利的人群。[4]总之，“数字弱势群体”是指在数字时代，由于数字科技本身的特质以及社会发展不均衡等客观因素，导致权利受到损害的特定群体。

（二）“数字弱势群体”的成因

1.技术层面

数字技术的复杂性是“数字弱势群体”产生的技术层面的原因。农业文明时期，只需一些经验和充足的体力就可以换取生活所需的物质条件；工业文明时期，分工大大提高了生产效率，相对细致的工作会比简单的工作获得更多，人群的分化也逐渐开始；数字文明时期，数字技术本身的复杂性和高门槛使得人群分化愈演愈烈，再加上数字技术快速传播的特质，远离数字技术甚至会影响公民的生存和发展。[5]尤其是数字技术对于使用者的知识和学习能力要求极高，这也使得“数字弱势群体”数量非常庞大。

2.行业层面

互联网行业的冲击是“数字弱势群体”形成的重要原因。从行业层面讲，有两方面的因素导致了“数字弱势群体”的形成。一方面，大量的资本涌入使得整个行业变得浮躁，资本带来了更强大的逐利性，许多缺乏责任感的企业家通过不规范的商业行为损害用户的权益以谋取利益，客观地增加了“数字弱势群体”的数量。另一方面，互联网虽为大家带来了便捷的交流方式，但也加剧了网络环境的快节奏局面。互联网中，人与人之间的信任度较低，给无法熟练使用数字技术的人群造成了不小的心理压力。

3.社会层面

社会结构不均衡是“数字弱势群体”形成的重要原因。从社会层面讲，有两方面因素导致了“数字弱势群体”的形成。一方面，社会传统的弱势群体在数字技术的冲击下很容易变成新型的“数字弱势群体”。一是弱势群体本身生存的需求导致其难以适应数字技术的浪潮，二是弱势群体缺乏学习能力会限制其使用数字技术。另一方面，立法本身的稳定性和滞后性也加速了“数字弱势群体”的形成。同时数字化社会的进程也使得远离数字技术所付出的代价日渐高昂，这也加速了“数字弱势群体”产生的进程。

二、“数字弱势群体”行政法保障的内容和必要性

（一）“数字弱势群体”行政法保障的内容

“数字弱势群体”的权利并不是某种单独的权利，而是一个“权利束”。[6]目前学界讨论“数字弱势群体”的权利主要通过列举法的方式，包括社会活动权、健康权、财产权、出行权、受教育权、知情权、其他社会发展的权利等。而根据“数字弱势群体”在出行、教育、医疗、消费等方面权利受到的侵害，可以将其行政法保障的内容归结为生存权和发展权两方面。

法律上的生存权概念最早被记录于思想家安东·门格尔1886 年所写的《全部劳动权史论》中，书中提到生存权是个人依照生存标准提出的被给予物质保障的权利。国际上的《世界人权宣言》和《世界人权公约》也都对生存权的概念进行了说明，国内学界同时也对于生存权的概念和内容有一些讨论。生存权是一个人在社会上拥有平等生存的权利，是一项基本人权。“数字弱势群体”在数字技术普及使用的当今，生存权已经受到了严重的危害。公民乘坐公共交通工具需要扫的二维码，需要线上预约的医院门诊，要求手机点餐的饭店，需要线上才能团到的蔬菜等等，这些都限制了“数字弱势群体”在这个社会平等生存的权利。

发展权也是一种基本人权，指的是人满足基本的生存需求之后的发展需求。1966年的《经济社会文化权利国际公约》第一次对于公民的经济、社会及文化权利加以确认，而20年后的《发展权利宣言》则对发展权的含义进行了定义，那就是公民拥有平等的享有发展的权利。同时《宣言》认为保障每个公民的发展权是各国政府的责任和义务。关于发展权的权属定义，1993年的《维也纳宣言和行动纲领》就将发展权列为一项基本人权进行讨论，我国学界也对于发展权的含义和内容进行了讨论。简言之，发展权是公民关于发展机会均等和发展利益共享的权利，是一项基本的人权。[7]而“因为网络信号差翻山上网课”“因为公开渠道数字化无法获知信息”这些现象都体现出“数字弱势群体”发展权受到了损害。

（二）“数字弱势群体”权利行政法保障的必要性

1.“数字弱势群体”权利保障是服务型法治政府的职能

政府对于“数字弱势群体”权利保障的责任来自政府的职能。国内学者对于政府的职能研究是开放式的，学界对政府“服务”职能的认知是共识。[8]政府有责任服务公民，打造安全、平等、和谐的社会氛围。尤其弱势群体，也是需要政府关注的特殊人群。

参照HJ/T 300—2007，取一定量的飞灰样品于2L提取瓶中，按液固比为20∶1（L/kg） 加入pH为2.64±0.05的冰醋酸溶液，盖紧瓶盖后固定在全自动翻转式振荡器上，调节转速为（30±2） r/min，于（23±2） ℃下振荡（18±2） h。浸提完成后过滤并收集浸出液，于4℃下保存，用于提取后测定浸出液中重金属含量。每组稳定化实验做3组平行，取其平均值作为检测结果。

履行好服务职能就需要政府树立公民本位的执政思想，[9]依法行政、公开行政、公平行政，完善行政监督机制和权利救济体制，听见弱势群体声音，解决弱势群体问题。[10]以宪法为纲领，以法律为准绳，在正义价值的引领下，充分关注社会不平等状况，保障所有公民拥有平等权利，推进社会主义法治政府建设，确保数字时代下“数字弱势群体”权利得到有效保障。

2.“数字弱势群体”权利保障是“以人民为中心”的体现

“数字弱势群体”的权利是人民最基本的权利，保障其权利是落实全面依法治国的重要方面，也是法治政府建设最根本的追求。[11]《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中描绘了社会主义法治政府建设的美好蓝图，也体现了人民群众特别是“数字弱势群体”等困难群众的殷切希望。在新时代，建立数字法治服务型政府不仅要牢牢跟随技术发展的时代脉搏，更要始终将人民放在法治政府建设的中心位置，把维护人民的各项权利放在实现政府职能责任的首要位置，把保障“数字弱势群体”权利放在社会主义法治建设的突出位置，帮助数字弱势群体获得实质的平等发展机会，以人民为中心，对人民负责。

三、“数字弱势群体”行政法保障建议

保障“数字弱势群体”的权利是政府的职责所在，然而目前政府对于“数字弱势群体”权利的保障措施还存在着一些问题，根据目前我国“数字弱势群体”权利保障存在的问题，笔者将从两个方面提出完善建议。

（一）树立保障“数字弱势群体”权利的行政思想意识

1.坚持解决突出问题与形成长效机制相结合的立法原则

“数字弱势群体”权利保障问题是随着数字技术的发展而出现的，不管是“二维码”还是“电子支付”在最初使用时都是为了节约时间等各项成本而被推广使用，但因较为高昂的学习成本逐渐造成了对“数字弱势群体”权利的损害。换言之，“数字弱势群体”权利损害的发生是快速而紧迫的，这就要求立法做出相对迅速的反应和反馈。相比于一般意义上的立法活动，行政规范的产生更加高效，也更直接地作用于参与权利保障的行政机关。尤其是对于关乎生存发展的基本人权问题，行政立法活动也能快速有效地使得“数字弱势群体”摆脱困境。同时各级行政机关在及时解决“数字弱势群体”权利的突出问题的基础上，应当及时总结经验教训。通过经验总结摸索规律，提高数字化社会中行政立法的水平，完善“数字弱势群体”权利的行政立法保障体系，建立长效的“数字弱势群体”问题的解决机制。不仅有效地解决突出问题，也有效防止后续产生的新问题。

2.牢固“以人民为中心”的行政服务意识

行政机关的职责是为人民服务。“以人民为中心”要求行政机关在保障“数字弱势群体”权利的时候要时刻保持服务意识，从一个管理者的角色向服务者的角色转化。一方面，行政机关需要做一个帮助者，帮助“数字弱势群体”维护其权利，解决其生存和发展存在的问题；另一方面做一个引导者，引导“数字弱势群体”放下戒心拥抱数字技术。同时行政机关在政策执行时要改变“官本位”的思想，时刻把人民的切身利益放在首位，认真解决“数字弱势群体”遇到的问题，帮助其更好地融入数字化社会。

（二）加强“数字弱势群体”权利保障的制度建设

政策的良好效果不仅需要合理的政策制定，也需要良好的政策执行。不论是国务院办公厅还是工信部都发布了针对“数字鸿沟”问题的相关文件指示，都对于“数字弱势群体”的权利保障工作进行了指导和要求。但是根据对于2021年和2022年各省的政府公报的查阅可以看出，“数字弱势群体”权利的保障工作还未得到有效的执行，而这是行政资源分配机制失衡的结果。“数字弱势群体”问题的解决通常是突出问题的应急式解决，这种应急式的行政解决方式虽然可以很快地解决问题，但需耗费较多的行政资源，而且无法形成长效机制，无法长期有效地保障“数字弱势群体”的权利。尤其当行政机关遭遇疫情防控等大型事件时，行政力量的分配就会更加捉襟见肘。行政机关应利用大数据平台建立与“数字弱势群体”的沟通渠道，为“数字弱势群体”的权利保障制定长效的行政资源分配机制，确保其权利保障政策的有效实施。

2.推动行政程序适“数字弱势群体”化改造

行政程序的适“数字弱势群体”化改造是包含行政司法适老化改造和行政公开制度完善。

首先，司法适老化改造是数字化社会发展后流行的术语。在2017年国务院提出对于老人等“数字弱势群体”进行照顾并对于智能设备进行改造后，司法机关也在国务院的规划下做出了努力。为解决数字司法化改革中“数字弱势群体”的权利救济问题，浙江温州的各县级法院纷纷提出新方案，平阳县就提出了六“化”措施来推进适老化改造，为老年人提供差异化的服务。鹿城县也提出了对于“数字弱势群体”的权利救济问题进行定制化的一对一服务。这些司法适老化的措施让“数字弱势群体”更加适应数字司法化，体现了“以人民为中心”的行政理念。但是这样的案例多发生于我国东部的发达地区，并未完全在全国范围内普及。而相比于东部沿海地区，西部大量的劳动人口向发达地区迁移，老龄化趋势更甚，行政司法适老化也更加迫在眉睫。笔者认为应在全国的范围内推行行政司法适老化的措施，保证“数字弱势群体”权利救济渠道的顺畅，保障其权利。

数字时代，信息资源尤为可贵，随着数字政府的建设行政信息公开的手段越来越现代化，许多的政府网站开设了类似“政务公开”的模块，也通过“市长热线”等政务公开热线来保障公众的知情权利。行政公开本应成为一种建立民众和政府信任的渠道，拉近民众与行政机关的距离，但是行政机关默认信息公开已经不存在传播障碍的行为却使得距离增大。将信息公开途径放在更易传播的互联网媒介上确实可以提高传播的效率，但是对于难以熟练使用数字技术的“数字弱势群体”而言，其知情权并没有得到有效的保障。笔者认为行政机关应该为“数字弱势群体”保留传统的信息公开渠道并提供特殊的关照。例如，为老年人等群体设置市长热线的专门线路，可以安排熟知当地方言的工作人员耐心疏导。行政机关需要站在“数字弱势群体”的角度思考知情权的保障，完善行政信息公开制度，使得每一个公民的知情权都能得到平等的保障。

结语

数字技术是一把双刃剑，在促进社会发展的同时，也带来了“数字弱势群体”等问题。在数字化浪潮无法逆转的今天，应始终坚持“以人民为中心”的思想，将数字技术与社会主义法治政府建设结合起来，切实保障“数字弱势群体”的权利，使得每一个公民都能在数字社会中平等地生存与发展。