长三角跨区域基本公共服务供给的现实障碍与推进路径

方浩伟，杨媛媛

(安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000)

长期以来，我国基本公共服务供给以行政区为单位，公共服务资源主要在行政区内配置。随着都市圈、城市群、区域一体化发展的兴起，跨区域的基本公共服务供给越来越成为现实需求。跨区域就是跨越行政边界，跨区域基本公共服务供给是指在一定地域范围内打破公共服务资源的行政区划分割，扩大各区域公共服务资源的配置范围，加强区域间基本公共服务供给合作，促进区域间基本公共服务便利共享，最终目标是实现一定地域内的基本公共服务均等化。

长三角一体化是国家重大发展战略。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出2025年长三角公共服务便利共享水平明显提高的发展目标。加快实现长三角公共服务便利共享，关键在于加强三省一市间的公共服务供给合作。近年来，长三角三省一市积极开展跨区域公共服务供给合作，在一些领域初步实现了区域之间的公共服务共建共享。但客观上长三角跨区域公共服务供给仍然面临各种障碍，这制约了城市群公共服务便利共享水平的提高，亟须加以解决。本文应用调查研究、文献分析等方法，系统研究长三角城市群跨区域基本公共服务供给问题，重点分析长三角跨区域基本公共服务供给所面临的障碍，并从实际出发提出破解障碍、推动跨区域公共服务供给的对策，可为推进长三角跨区域公共服务供给合作，加快实现长三角公共服务便利共享提供理论参照。

一、长三角跨区域基本公共服务供给面临的障碍

(一)区域间公共服务供给水平差异较大

长三角三省一市以及各省市内部不同区域之间的经济发展水平和政府财政能力存在明显差距，各区域基本公共服务的保障水平也不均衡。例如，2020年7月上海、浙江、江苏、安徽的农村低保平均保障标准分别为1 240元/月、886元/月、771元/月、639元/月，其中上海和浙江实现了城乡同标，而且上海市的标准远高于其他省份。在公共服务资源与设施布局上三省一市也有较大差距。例如，2020年上海、浙江、江苏、安徽的养老机构数分别为666家、1 753家、2 469家、2 461家，养老床位数分别为 13.65万张、33.22万张、44.06万张、35.85万张，上海的老龄化率最高，但养老机构数和床位数都是最少。长三角区域间基本公共服务保障水平、供给能力、资源条件存在较大差异，不利于各地区开展公共服务供给合作，尤其是基本公共服务水平较高的地区缺少参与跨区域服务供给的动力。

(二)跨区域公共服务供给制度不健全

长期以来，由于行政分割的存在，长三角地区的公共服务资源配置以行政区划为边界(主要指省级区划)，基本公共服务供给以地方财政为支撑，服务对象主要是本行政区的常住居民或户籍居民，各地居民难以便利地享受其他地区的优质公共服务，城市群基本公共服务呈现一种碎片化的发展状态。

跨区域基本公共服务供给出现制度性困境。一是区域间公共服务法规、标准不一致。长三角三省一市在公共服务法规、标准的建设上缺乏协调，经济发达地区的公共服务法规建设步伐相对较快，公共服务的标准也较高，三省一市在人才评价、养老、社会保障等方面的标准和要求还有很多不统一的地方。二是财政统筹水平有限。基本公共服务主要是地方财政的责任，长三角各地区的公共服务基金和保障基金基本上是在省级以下统筹，养老金、社会保险、住房公积金的跨省统筹不够，限制了跨区域服务的发展。三是地方保护和恶性竞争。三省一市在跨区域公共服务供给，如异地养老项目、文旅产业项目开发中，倾向于优先本地的企业和社会组织，甚至会对外地机构进行限制。而在人才引进等政策上，一些地区以过度优惠的政策招揽人才，竞争十分激烈[1]。

(三)跨区域公共服务供给缺乏统筹协调

长三角各地区之间的合作动力主要来源于经济一体化所带来的利益。早期的长三角一体化基本是经济领域的一体化，相应地长三角各城市主要围绕经贸领域构建区域协调机制。1997年，上海、杭州、南京等15个长三角城市联合成立了长三角城市经济协调会，负责协调长三角经济合作事务。此后，协调会不断扩容发展，成为长三角区域协同治理机制的主要形式之一。但是，长三角城市经济协调会以区域经济议题为核心，更加注重经济一体化发展，在履行区域公共服务职能方面作用非常有限[2]。

随着区域一体化的不断发展，长三角地区建立了由三省一市主要领导人参加的“长三角地区主要领导人座谈会”、由三省一市常务副省(市)长参加的长三角地区合作与发展联席会等综合性协调机制，但协作的内容也是偏经济产业，轻民生服务，跨区域公共服务供给缺乏有力的统筹协调。而且，区域间的公共服务供给合作也是有选择性的，各地区更偏好跨区域重大交通基础设施建设、专利合作、旅游市场一体化建设等具有经济效益的合作项目，对民生导向的基本公共服务供给合作则不够主动[3]17。

(四)行政机制推动跨区域供给能力不足

目前，长三角跨区域基本公共服务供给主要是由行政机制推动的，三省一市主要领导人座谈会确定基本公共服务领域的重大合作事项，长三角地区合作与发展联席会和长三角区域办公室协调推进各合作事项，各省市具体落实相关工作任务。这种三级运作、分工负责的行政机制为协调解决跨区域基本公共服务合作中的各种问题提供了平台，有力推动了长三角跨区域基本公共服务供给。但是，单一依靠行政机制无法解决跨区域基本公共服务供给中的很多问题，如资金来源、产业项目发展、社区日常服务等，这些问题的解决需要充分发挥市场机制和社会机制的作用，但目前企业、社会组织和个人还没有参与跨区域基本公共服务供给的有效平台和渠道。

二、长三角跨区域基本公共服务供给障碍的成因

(一)三省一市经济发展水平存在差距

地区经济发展水平是基本公共服务供给的根本保障，一般来说经济发展水平越高的地区，地方政府的财政收入就越多，地方政府投入民生服务的意愿和能力也就越强。长三角是我国经济最发达的地区之一，上海、江苏、浙江的经济发展水平位居全国前列。近年来安徽的发展速度很快，但与沪苏浙的差距仍然很大。2020年上海人均GDP突破15万元，江苏超过12万元，浙江10万元，安徽63 380元。2020年上海人均财政收入达到28 311元，浙江11 225元，江苏10 689元，安徽5 269元，财政能力差距悬殊(1)数据来源于上海市、浙江省、江苏省、安徽省人民政府官方网站。。三省一市经济发展水平和财政能力不对等，导致各地区社会事业发展水平存在较大差距，不利于推进跨区域供给合作，也造成各地方政府参与跨区域供给合作的动机和能力不一致，各方关注的重点和希望从合作中获得的收益各不相同，增加了集体行动的难度。

(二)地方政府跨区域合作意愿不强烈

多年来，虽然长三角部分地区相互之间进行了一些跨区域基本公共服务供给合作的探索，但地方政府对基本公共服务供给的认识基本是“地方主义”的，主要关注本行政区内的公共服务供给。随着长三角一体化的不断发展，尤其是长三角一体化上升为国家战略后，长三角各地区关于跨区域公共服务供给的观念开始转变。然而，由于观念的稳定性和现实利益的考量，长三角各地方政府和领导干部的地方主义观念转变不够彻底，区域基本公共服务共建共享的新观念尚未普遍形成，长三角区域间公共服务供给合作的意愿不够强烈，共同导致了公共服务一体化发展的动力不足。

(三)长三角各地区利益关系难以协调

长三角一体化发展的本质是要实现区域整体利益的最大化，但行政分割的客观存在使长三角各地区在区域合作中主要是考虑自身利益，即使是同一个省(市)内的不同地区在经济社会发展中也存在较强的竞争。跨区域基本公共服务供给要求各地区拿出本地的财政资源和服务资源，用于提供区域性的公共服务，在此过程中必然会出现复杂的成本分担和利益分配问题。如何在经济社会发展水平不一的地区之间公平地划分成本，如何客观地评估各方的收益，如何实现各方成本收益的匹配，长三角各地区目前还没有形成一个有效的机制和统一的标准。由于利益关系无法充分协调，虽然长三角各地区达成了基本公共服务共建共享的共识，但在实际推动中却比较困难，部分项目进展较慢。一些地区在跨区域供给合作中策略性地追求地方利益的最大化，实施搭便车的投机主义行为，破坏了跨区域供给合作的秩序，降低了跨区域供给合作的效率。

(四)跨区域公共服务供给的模式单一

长期以来，长三角各地区形成了政府主导的基本公共服务供给模式，主要由政府和各类企事业单位提供公共服务，各地对私营部门参与基本公共服务供给实行了比较严格的行政管制和审批制度，民营企业、社会组织参与基本公共服务资源供给的数量、范围和规模都比较有限[3]16。随着社会主义市场经济的发展，长三角各地区开展了公共服务市场化、社会化改革，在基本公共服务中引入市场机制和社会机制，私营部门的参与开始增加，但仍没有打破政府主导的供给模式。区域供给模式的惯性延续到跨区域服务的供给中。长三角跨区域的基本公共服务供给也是由政府主导，大量资本因为市场壁垒的存在无法进入区域基本公共服务的生产领域，各地社会组织由于体制原因而发展较弱，且难以跨区域开展活动，民营企业、社会组织参与跨区域服务供给的深度和广度都不足。随着长三角地区居民的公共服务需求日益多元化，单一的公共服务供给模式已经难以满足民众的需求。

三、长三角跨区域基本公共服务供给的推进路径

推进长三角跨区域基本公共服务合作，加快实现长三角跨区域基本公共服务便利共享，根本上要通过加快各地区经济发展，增强财政支出能力，持续加大基本公共服务投入，缩小区域间公共服务水平差距。现阶段，长三角各地区应着力破除观念、体制、机制等方面的障碍，构建多元主体参与的供给格局，发挥信息技术赋能作用，促进长三角跨区域基本公共服务资源优化配置。

(一)转变理念，以改革破除体制性障碍

长三角各地区、各级领导干部应站在讲政治的高度，充分认识长三角跨区域基本公共服务便利共享的重要意义，切实树立协调、共享的新发展理念，跳出地方利益的樊笼，先发地区要树立担当精神，后发地区要整合资源加大投入，携手推动跨区域基本公共服务共建共享。当前，首要任务是进行跨区域基本公共服务供给的制度建设。宏观层面，三省一市应对与跨区域服务供给相关的基本公共服务制度、财政制度、财税制度、社会保障制度等进行系统规划与调整，逐步实现制度建设的一体化[4]。微观层面，三省一市应循序渐进地建立跨区域服务供给的制度基础。一是加强基本公共服务领域的立法协同，对接相关法规内容，将跨区域服务供给上升至法制层面。二是统一基本公共服务标准，以国家基本公共服务标准和国际标杆为参照，根据长三角地区实际情况，联合打造区域统一的基本公共服务基础通用标准体系和具体领域标准体系，完成域内标准的互认与对接[5]。三是提高基本公共服务基金和社会保障基金的统筹层次，逐步实现长三角地区养老保险、医疗保险、住房公积金等的区域统筹，允许各类津补贴异地使用。可考虑统筹部分公共服务经费用于跨区域服务项目建设和支持后发地区。

(二)健全机制，以创新解决关键性问题

一是健全协调机制。充分发挥长三角地区三级运作的区域合作机制在跨区域服务供给中的统筹协调作用，将民生合作摆在突出重要的位置，做好跨区域服务合作的系统规划，围绕教育、医疗、养老、就业等重点领域开展专题合作，设计并推动一批合作事项，协调解决推进过程中存在的制度、政策和其他问题，规范约束各地方政府在合作中的行为选择，保障跨区域供给合作的有序统一开展。

二是健全成本共担利益共享机制。在一体化发展示范区、省际毗邻地区、都市圈等小区域范围先行先试，重点在公共服务设施建设、教育资源均衡配置、跨省异地养老、文旅项目开发等领域加快探索，以成本收益相匹配为原则，找准各方利益契合点，确定合理的补偿方式和补偿标准，制定互利共赢的财税利益分享和协调征管方案。要更多发挥政府间服务合同、联合服务协议等市场化机制的调节作用。总结新安江跨省流域生态补偿试点、异地就医医保结算等成功案例的经验做法，并加以复制推广。应开展长三角跨区域服务供给的绩效评估，考虑赋予长三角区域合作办公室绩效评估的权责，由其牵头构建跨区域服务供给的差异化评价指标体系(2)由于长三角各地区经济社会发展情况存在较大差异，对各地方政府参与跨区域服务供给的评价不宜采用完全一致的指标体系，既要有统一性指标，也要由差别性指标。相应地，对地方政府的考核也要有不同的考核内容和权重。，全面采集相关数据，客观评价跨区域服务项目效果和各地方政府在合作中的行为表现，以此分配收益。

三是健全评估与政府考核机制。加强长三角跨区域服务供给需要充足的财力保障。长三角各地区要在厘清中央和地方事权的基础上，积极争取中央政府扩大转移支付规模，加大对跨区域服务供给的财政支持。三省一市应建立稳定的基本公共服务投入增长机制，既要大力发展本地区基本公共服务，也要按照约定自觉地承担跨区域服务供给的财政责任，鼓励财政能力强的地区主动承担更多支出责任。由于长三角各地区之间经济发展水平和财政能力存在较大差距，应建立区域间横向转移支付机制，由先发地区支援帮扶后发地区，如对口帮扶、定向援助、共建基本公共服务合作基金，提升长三角各地区参与跨区域服务供给的能力。

(三)扩大参与，以包容凝聚多元性力量

长三角跨区域服务供给应统筹发挥政府保障基本，市场和社会组织提高供给效率的作用[6]，大力构建政府主导、市场运作、社会参与的跨区域基本公共服务供给格局。政府要承担跨区域基本公共服务建设的财政支出责任，制定跨区域基本公共服务建设规划，推进制度创新和政策创新，为市场主体和社会组织参与跨区域基本公共服务供给创设良好环境，加强对跨区域服务供给的监管。为提高跨区域服务供给效率、满足多样化的服务需求，长三角地区应适度推进跨区域服务供给的市场化和社会化改革。根据区域发展规划，通过服务外包、特许经营、政府补贴等形式引导社会资本参与跨区域公共服务建设，如异地联合办学、跨区域开设医疗机构、兴办异地养老服务机构等，发挥市场在区域公共服务资源配置中的决定性作用。扩大向社会组织购买服务的规模，大力支持公共服务类社会组织发展，提高社会组织的服务承接能力，放宽对社会组织开展跨区域业务的限制，发挥社会组织参与跨区域服务供给的专业性和公益性优势。

(四)创新手段，以科技助力区域性供给

现代信息技术的功能与跨区域基本公共服务供给的需求高度耦合。长三角各地区要发挥信息化发展优势，以大数据、人工智能等技术手段助推跨区域服务供给。一是加快区域基本公共服务数据共享。加快公共服务数据化、区域公共服务数标准化进程，建设统一的长三角公共服务数据库，实现长三角公共服务领域的信息互通与数据共享，搭建长三角公共服务供给智慧平台[7]。二是精准识别服务需求。应用大数据采集、存储技术，获取长三角公共服务需求全样本数据，利用人工智能深度学习技术，对需求数据进行整合分类，快速分析不断产生的跨地域需求数据，多维度多层次细分需求结构，为特殊群体和个体的行动轨迹画像，感知个性化需求细节，精准捕获和有效回应跨区域基本公共服务需求。三是跨区域供给科学决策。以长三角居民的满意度和获得感为导向，科学设计智能决策算法，对跨区域需求数据和供给数据进行精确计算，合理确定跨区域服务的项目、种类和层次，准确核算成本、预测收益，实现按需精准供给与布局。四是智能评价动态监管。利用智能技术收集海量主客观评价数据，精确测量供给过程和服务结果的绩效水平，建立跨区域公共服务供给过程和效果数据库，用数据记录供给过程中各参与主体的行为轨迹，对供给过程进行实时动态监管[8]。