决策咨询使命：高校智库价值所在

周进杰，崔惠民，王丁玺

(1.南京审计大学 金审学院，南京 210000；2.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

一、高校智库的价值内涵

智库研究近百年，国外学者尤其是欧美学者对智库理论有着更深入的理解和认知。智库在20世纪成为世界各国政治经济行动的重要参与者，在政府组织、民间社会和学术机构中占据了一定的智力地位[1]。经济结构的快速变化和社会不确定性风险的加剧，对政府治理能力和治理水平提出了挑战，依靠政府自身的力量难以有效化解经济社会发展中所面临的多重困境。随着政策科学化进程的加快，智库学者逐渐涉足政府公共管理领域，为政府科学决策和提升治理水平贡献了智慧。我国智库发展虽起步较晚，但发展迅猛，并在世界范围内占据了一定的地位。当前，我国智库主要由政府智库、高校智库、军事智库以及民间智库等组成，其中，高校智库凭借其深厚的学科背景、高水平的科研人员以及良好的学术氛围成为了智库群体中的主力军。高校智库在行政关系上隶属于高校，人事和财政受到了高校的管理约束[2]，作为专门从事政策咨询和研究的机构，高校智库有明确的研究方向、长期深入的研究基础以及专业研究团队[3]。由于高校智库的研究成果具有独立性、科学性和客观性，政府部门对高校智库多有倚重，高校智库最早作为服务政府部门的咨询机构，在长期的发展中，其政策咨询的功能逐渐延伸到企业、社会团体以及媒体等部门[4]。

我国高校智库在管理体制上主要以省级、高校、高校智库三级管理体系为主[5]，不同规模和层级的高校智库在一定区域范围内发挥其自身功能。高校智库价值的重点在于其自身的建设，张春花等指出了我国高校智库建设的重点在于智库的能力建设[6]，高校智库的发展的重点应该围绕其核心能力即政策咨询服务能力，参与政府决策是高校智库建设的重要内容，这有助于决策民主化、科学化，有助于政府决策过程更加开放，拓宽大学知识精英参政议政的通道[7]。习近平总书记在清华大学考察时强调我国高等教育要立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，为服务国家富强、民族复兴、人民幸福贡献力量。发挥高校智库的政策服务功能，有利于高校智库价值的彰显。高校智库在推动政策科学化进程加快的同时，也推动了政府决策过程透明化进程的加快[8]。郭从斌指出了我国高校智库的双重政策性，一是基于政策、依据政策、回应政策而成立智库机构，二是智库机构开展聚焦政策、面向政策、服务决策的成果生产和应用[9]。这也决定了我国高校智库的发展应立足于高校智库的政策服务功能的发挥。

值得思考的是，我国高校智库在快马加鞭建设、繁荣发展的同时，隐藏着一系列危机。由于各种原因，现阶段我国一流的高校智库仍然较少，特别是与世界一流智库的建设水平相差甚远，发展的差距依旧较大[9]52。党的十八大以来，我国高校新型智库建设成绩显著，但是在体制机制、研究咨询组织、营运管理方面的弊端不断显露[10]。因此，探究我国高校智库的发展现状，对当前高校智库存在的五重脱嵌进行分析，在此基础上，提出解嵌的新思路，以期为提升我国高校智库的发展质量提供参考。

二、高校智库发展的特质

近年来，在国家和地方政策的鼓励支持下，各地区各层级高校结合自身学科特色建立了不同研究背景的高校智库，虽然高校智库的建设模式存在一定的差异，但其建设内容、规模以及机构运行则大同小异，高校智库的特色及潜力未能有效发掘。因此，结合当前我国高校的现状与发展困境，探索中国特色的智库发展道路为本文价值所在。

我国特有的政治体制和高校行政体制决定了高校智库发展的独特性。因此，中国高校智库独具中国特色，为中国特色社会主义的发展贡献了独特智慧。高校智库隶属于高校的组织机构，其性质有实体或虚体之分，智库的科研人员由高校内外部的专家学者、相关院系的教师和政府官员等组成。高校智库发展依托于高校的优势学科及浓厚的学术氛围，致力于为高校培养人才、为企业提供发展规划及为政府机构提供政策咨询。中国高校智库是高校的附属机构，因其具有为中国社会主义发展服务的政治战略要求，故具有一定的政治属性。高校智库的发展依附于高校，且研究人员大多为高校相关院系的教师，因其兼具一定的教育职能，又具有一定的教育性。研究成果多依赖于高校学者的学术成果，具有明显的学术性。此外，高校智库研究领域不断拓宽，研究人员队伍涵盖各行各业，因而高校智库还具有一定的包容性。

三、高校智库建设发展趋势

(一)省域覆盖东多西少

当前我国高校智库数量多达600余家，中国智库索引(CTTI)以其严格的收录和申报条件，成为智库信息收集较为权威的机构。当前，CTTI数据库共收录了472所高校智库，根据高校智库省域分布情况显示，我国高校智库数量分布整体上呈现为东多西少，尤其是东部沿海地区高校智库的数量较多，西部地区高校智库数量则较少。根据高校智库省域分布显示(见图1)，高校智库的所属地域与我国高校地域分布呈现密切的相关性。我国高水平高校多分布于长三角城市群、长江中游城市群和京津冀城市群等地区(见图2)。

图1 高校智库省域分布图

高校智库发展的目的在于服务政治经济的发展，而长江经济带和京津冀城市群作为我国高度发达的经济和政治区域，其发展离不开高校智库的智慧支持，在此背景下，长江经济带和京津冀地区省份对省域内高校智库的发展给予了有力的支持。可以说，经济政治水平发达省份的支持促进了高校智库的发展，高校智库的发展也推动了区域内政治经济水平的提升。

(二)研究领域分化细化

从智库所属高校地理位置来看，我国“985工程”高校共有208所高校智库，“211工程”高校(不含“985工程”高校)共有129所高校智库，占高校智库的半数以上，知名高等院校无论是在人才优势还是经费投入上，都有着“双非”高校不可比拟的优势。名校依靠其雄厚的实力，依托学科优势、经费支撑以及与区域政府的合作关系，为智库建设营造了完备的环境，其所属人财物资源不仅在国内，乃至国际范围内也处于领先地位。例如，2016年，北京大学国家战略研究院作为中国高校智库的代表，首次进入全球智库百强榜；2017年以后，清华大学国情研究院、清华-卡耐基研究中心也成功跻身全球智库百强行列。

我国高校智库研究方向最多为产业政策，依次为金融政策、文化政策和外交政策等(见图2)。根据数据显示，68.3%的高校智库从事多政策领域研究，多为产业政策、金融政策和财政政策性的经济类复合型政策或就业政策、人口政策和社会保障等社会建设类复合型政策。高校智库主要依托高校内的经济学、管理学和法学等学科专业(见图3)，与学科专业高度相关。当前，高校智库普遍开展多学科综合研究，主要研究方向集中于经济、政治和教育等领域，以上领域也是政府宏观决策所涉及的重要领域。知名高校智库成立时间较早，发展较为完备，已初具规模。以北京师范大学国际与比较教育研究院为例，其前身为1965年创立的北京师范大学国际与比较教育研究所，依托其教育学科优势走过半个多世纪的发展历程。

图2 高校智库研究领域分布图

图3 高校智库所涉及学科分布图

(三)经费来源丰富多元

高校智库作为高校的附属机构，其运行经费主要来源于高校预算拨款，不同规模和层级的高校智库经费数量存在一定差异。总体上，经费较高的高校智库主要为“双一流”高校中的知名智库或从事自然科学研究的高校智库，这与我国高校经费拨款机制存在高度的相关性：一是知名高校财政投入较高，教育经费充足；二是理工类高校从事自然科学研究为主，其研究内容和研究设备要求经费投入较高。高校智库财政经费来源也存在一定的差异，第一类为高校直接拨款，该类高校智库大多享有与高校下属学院同等行政级别，为高校直属单位；第二类为学院内部拨款，该类高校智库往往隶属于学院的分支机构，其财政拨款受到学院的限制，可供高校智库使用的经费较少；第三类为高校拨款和社会捐赠相结合，该类高校智库多为知名智库或校企合作型智库；最后一类为无经费支持的高校智库，此类智库多为虚拟智库，仅作为学院内部的挂名机构，其研究成果和质量与前三类相比存在一定差距。

(四)跨界人才优势互补

高校智库的发展地位和发展前景取决于其能否打造高水平科研人才队伍。高校智库作为重要的智囊机构，高水平的科研人才是智库价值的重要创造者，科研人员凭借自身的学术成果、科研经历以及社会调查经验，为智库的高水平成果奠定了基础。高校智库的科研人员多拥有博士学位和正高级职称。如浙江大学中国西部发展研究院建立了以浙江大学文科资深教授史晋川为首席专家的研究团队，南京大学紫金传媒智库则聘用资深教授洪银兴为首席专家。知名教授领衔的高校智库人才队伍，为智库高水平研究成果的产出奠定了基础。

高校智库的科研人员除智库内部科研人员外，还有与智库研究方向相契合的学院教师、外聘专家学者以及政府官员等构成。以南京师范大学中国法治现代化研究院为例，学者主要为智库内部的研究人员和南京师范大学法学院相关教师，并且聘请了华东政法大学、东南大学以及中国人民大学等法学领域的外校专家学者，此外，还聘请了江苏省高级人民法院和司法厅等政府官员作为兼职研究人员共同组建了智库研究团队。以专业学者为主体、校外专家为辅、政府官方人员为补充的研究团队，成为众多高校智库研究团队的发展范式，这既有利于集中学界专家和政府力量共同打造高水平研究成果，也有利于更好地向外界推广智库研究成果。

四、高校智库建设的现实瓶颈

(一)研究成果政府采纳率低

高校智库以服务政府决策为其安身立命之所在，致力于为政府提供科学决策，现有高校智库的研究成果众多，但为政府所采纳的却较少。高校智库很难直接对决策系统产生影响，智库成果难以转化为政府决策已经成为制约高校智库发展的重要因素之一[11]。一方面，体现在智库研究成果较为学术化，以政策报告、内参和参与政府咨询为主要表现形式。我国高校智库的发展因受高校传统科研模式的制约，其研究范式依旧为学术研究，成果形式主要以学术论文和专业著作为主，部分研究报告内容也脱胎于科研学术论文，学术话语过多，过于注重理论分析和经验解读，在对策解答部分较为薄弱，研究报告的选题、撰写、论证方式以及政策建议均以学术论文写作方式为主，学术化语言难以转化为政策话语，不方便解读，因而造成研究成果采用率较低。

另一方面，体现在研究主题的时效性。政府的政策制定和实施往往存在一定的时效性，需要在一定的周期内快速完成政策的初步制定。而部分高校智库学者受教学任务和行政任务的限制，往往未能及早地呈现研究成果，部分高校智库的研究成果脱胎于所申报的课题项目，研究时限往往较长，前期的调研、数据收集以及后期报告的撰写也受客观研究条件和工作任务的限制，往往造成研究成果推出较晚，难以及时满足政府决策时效性的需求，未能较好地为政府提供决策咨询。

(二)缺乏专业性智库人才

我国高校内部的科研人才和教学人才队伍建设早已走向成熟发展完善，无论是教学科研能力的培养还是教学科研环境氛围的营造，都有着得天独厚的优势。但高校人才久居象牙塔，其人才评价机制更注重学术成果和教学成果，智库人才的成长模式和类型与智库内涵存在一定的矛盾。

(三)受管理体制制约缺乏独立性

新世纪以来，国家层面不断发文鼓励高校参与社会治理和政府决策，高校智库在相关政策的支持下迎来了蓬勃的发展，但其发展模式依旧未能摆脱传统高校管理体制的束缚，运作方式和发展模式尚比较落后。无论是脱胎于高校原有的科研院所，还是新近成立的高校智库，二者都未能摆脱传统高校“学院式”治理模式。智库不同于高校的下属学院或处室，其职能性质决定了它是一个沟通高校、政府、社会和企业的枢纽，采取传统“学院式”的管理治理模式，往往束缚了自身的发展。

一是在行政体制上完全受高校管制。高校对智库的管理往往采取与学院管理相同的模式，其部门领导的任命严格执行学校的相关规定，高校所属智库领导流动性较强，新任领导往往难以快速适应智库对外交流和及时参与政府决策。此外，智库领导往往为处级以下行政级别，行政地位较低，当高校智库参与政府决策时，受行政级别限制，往往缺乏话语权。二是在经费使用上受高校财务部门的严格管控。与学院较为稳定的内部发展模式不同，高校智库运作模式往往是面向政界、面向社会，非常规性活动较多，其工作性质和经费使用具有极大的不确定性，再加上严格的报销制度的制约，在一定程度上限制了智库的常态化工作。三是高校智库人才管理体制不利于形成长期稳定的研究团队，对智库人才的管理依旧参照教师队伍管理模式。以职称评定为例，依旧将学术成果置于首位，未能充分考虑智库研究成果形式的异质性，既限制了智库研究人员的职称晋升，又不利于高水平的智库成果产出。

(四)人才培养与教育环境相脱嵌

高校智库隶属于高校，不仅仅是行政管理体制依附于高校管理，更为重要的是，其发展内涵、发展模式以及研究成果都应与所属高校的目标定位相契合。高校最为基础和重要的使命在于人才培养。当前，我国大部分高校智库发展较为完备，已具备了一定的人才培养软硬条件，但事实是仅有个别高校智库开展了人才培养工作。高校智库仅仅承担政策服务功能，易造成人才资源的浪费。高校智库虽然不能够完全照搬照抄地参考教学院系的教学模式，开展常规性的教学工作，但利用其基础设施和人才队伍，充分开展研究生教育、博士后或访问学者等形式的教育培训等功能尚待挖掘。在CTTI收录的高校智库中，约47%的高校智库开设了研究生学历或博士后相关的人才培养计划，其中，204家高校智库部分承担了硕博阶段的教育，113家高校智库开设了博士后工作站。

五、高校智库良性发展的政策建议

(一)以高水平研究成果吸引政府青睐，提升政府采纳率

高校智库的影响力提升应立足于自身研究成果的质量。提高高校智库的研究成果质量，有利于从根本上提升高校智库的影响力。首先，应转变对高校智库成果的认证形式。学术成果的认定准则并不能直接等同于政策成果的标准，应通过提升政策成果的奖励标准，推动高水平政策成果的产出。其次，应注重推出高水平内参和研究报告的出版，积极开展专家培训讲座，聘请高水平智库专家学者定期开展专业讲座，鼓励高校智库专家积极出访交流，提升智库研究成果质量。再次，应开展多学科、多方向、多领域的综合研究，以应对具有高度的综合性和复杂性的现实问题。另外，应积极推动高校智库学术成果转化。高校智库的科研成果主要集中于大量的学术成果，学术成果的产出为政策成果产出奠定了一定的理论基础，但与政策研究成果落地生效依旧存在一定距离。因此，高校智库应加强对学术成果转化的相关研究：在研究成果的呈现形式上，注重由单一的学术论文向专业性报告和内参转化；在研究成果的语言与措辞上，注重由专业术语向政府文件转化；在研究成果的内容上，注重由理论分析为主向以对策研究为主转化。

(二)打造高水平智库精英人才

精英理论强调了各行业精英存在的价值。加强对高校智库精英人才的培养，对提升高校智库的发展水平有着至关重要的价值。高校智库应定期开展智库人才交流培训，对智库内部既有人才开展形式多样的再学习和再教育。高校智库应积极搭建智库人才培育渠道，丰富人才培育的方法和措施，通过学历提升、专业培训和学科交流，提升高校智库科研人才培养质量；给予高校智库人才更多的访学和培训机会，鼓励高校智库人才参加国内外学术会议和论坛，借助同行交流平台，提升研究成果的质量和水平；通过学术交流与互访，开拓高校智库新兴研究领域；设立面向国际的智库研究岗位，鼓励研究人员到国际组织去实习与任职。

政府精英与智库精英的碰撞是推动高水平智库成果产出的重要途径。积极推动“旋转门”制度，加强政府精英与智库精英的合作交流，强化高校与政府之间的沟通，鼓励高校学者跨政府部门任职，通过有效的参与政府工作，更好地提升政策成果的质量与应用水平，既有助于高校人才走出“象牙塔”，也有利于促使政策成果更具有可实施性与可操作性，从而提升高校智库的决策影响力。同时，注重完善双向“旋转门”机制，积极吸引政府精英参与高校智库研究，可尝试聘用退休政府官员加入高校智库团队，对智库相关政策成果提出指导建议，提升高校智库研究成果的质量。

(三)释放高校智库知识产出的独立性

国内外学者均将智库定义为具有独立性的决策咨询机构。长期以来，我国部分高校智库受行政体制的制约，其独立性未能得到有效的发挥，其政策咨询与建议往往倾向于受雇部门和服务对象，在参与政策服务中，未能够很好地保持独立性。有鉴于此，结合我国高校智库的特殊行政体制，应适当给予高校智库一定的独立性，使其能够摆脱束缚，更好地服务政府和社会大众。

高校智库的使命首要在于提供政策咨询，但又不应完全受制于政策导向。当前，部分高校智库瞄准各级政府出台的相关政策文件，紧随政策导向来推动智库的相关研究，使得高校智库普遍缺乏研究方向的独立性，高校智库的科研人员未能立足于自身的研究兴趣和特长开展相关研究，政策导向下的智库成果也往往是应景之作，缺乏学者专业的智慧凝结。因此，应鼓励学者立足于自身的研究领域和研究兴趣，广泛开展相关研究，提升智库研究成果质量；应当立足长远，适当开展具有独立思想的研究成果。

(四)丰富高校智库的教育功能

当前我国仅部分高校智库承担了教育教学功能，更好地发挥高校智库的教育功能是提升高校智库发展质量的重中之重，也是提升高校智库社会影响力的重要环节。高校智库一方面可以利用自身的科研优势和实训优势培养实用性人才，另一方面也可以开发学生的助研潜能，鼓励学生参与智库工作，减轻智库内部的运行成本。高校也可以借助高校智库开展研究生教育。当前高校研究生课程较少，主要以参与各类科研学术工作为主，因此，利用智库资源提供学业课程教育，开展科研培训教育，有利于提升高校研究生的培养质量，促进教学相长，又能提高高校智库的发展水平。