疫情防控视角下社区应急治理的实践困境与路径探索

沈燕梅

世界正处于百年未有之大变局，乌尔里希贝克所言的“风险社会”特征愈发凸显。2020 年暴发的新冠肺炎疫情可以看成是中国进入现代风险社会的一个“成人礼”，[1]因此推进国家治理体系和治理能力现代化势在必行。社区作为各类风险的聚集地，是基层社会治理的“最后一公里”，是国家治理体系和治理能力现代化的基石。习总书记在疫情暴发期间也多次强调抗击疫情中社区起到了至关重要的作用，指出“社区是疫情联防联控的第一线”“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱”。面对这次疫情大考，基层社区如何应对复杂多元的风险挑战，提升社区应急治理效能，是学界研究的焦点。

一、提升社区应急治理能力是应对风险挑战的重要基础

习近平总书记多次强调：“治国安邦重在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡社区。”此次新冠肺炎疫情发生以来，社区作为疫情防控的坚强战斗堡垒，充分发挥了在疫情防控全局中的基础性作用。因此，要想在面对各类突发公共事件时做到临危不乱、有的放矢，必须加强基层社区应急治理能力建设。

（一）提升社区应急治理能力是应对突发公共事件的有效手段

基层社区在突发事件治理中的职责在法律层面有明确界定，《中华人民共和国突发事件应对法》第五十五条规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。这次的新型冠状肺炎疫情，被认为是新中国成立以来我国突发公共卫生事件中绝无仅有的，传播速度十分迅速，防控难度巨大，给我国应急治理体系带来极大的挑战。而社区作为基层单位，是应对突发公共事件的重要场所，同时具有贴近基层掌握一线动态信息、密切联系群众、高效动员群众等天然优势，因此社区的应急治理能力也直接关系到疫情防控的效率。此次疫情防控工作中，基层社区在党中央的领导下，严格落实各项工作，关注社区居民的出行，宣传防疫知识，为社区居民提供帮助等等，社区应急治理能力在考验中不断提升。

（二）提升社区应急治理能力是保障人民生命安全的有力举措

社区是人民安居乐业的美好家园，突发公共事件带来的严重影响，在一个国家宏观整体的紧急状态和微观社区的“战时”封闭管理都能得以体现。[2]只有社区保证安全，才能为人们提供一个安全舒适的家园，才能保障人们的生命安全。而在突发公共事件应对中，能否有效地发挥社区的应急治理能力，对于一个社区是否安全至关重要。在这次疫情防控工作中，基层社区能够积极参与防控，落实各项措施，有效地保障了人民群众的生命安全。尤其是社区的工作者们，尽心尽力，对每家每户逐一排查，利用宣传栏、微信群等加强宣传，确保社区安全。民政部在疫情防控发布会上指出，近400万名城乡社区工作者奋战在一线，平均6个社区工作者守护一个社区，每名社区工作者面对350名群众。[3]每一个社区工作者都承担着责任和使命，为打赢疫情攻坚战、保护人民生命安全作出了重大贡献。

（三）提升社区应急治理能力是推进韧性社区建设的重要内容

社区既是应对诸如新冠肺炎疫情等突发公共事件的主要阵地，也是承载居民心理和情感归属的重要地方。当前，随着我国城市化进程加快推进，社区成为各类风险的集中地带。建设更具韧性的社区成为社区应急领域的主流研究范式。何为韧性社区，简单来说可以理解为社区能够主动整合利用各种资源有效防范与应对各类突发事件，并在准备、应对、恢复和重建中促进能力提升，强调社区的自组织、自我适应和恢复。[4]“韧性”关注的是长期的能力建设，而不是短期的应急属性。[5]更加具有韧性的社区，既能应对社区日常运作，也有能力抵抗未知的风险挑战，从而保障社区这个生命体的健康。相比常态化时期的社区治理，在疫情防控期间，社区面临抗击疫情的艰巨任务时，以应急治理能力为核心的韧性社区就显得尤为重要。[6]可见提升社区应急治理能力是推进韧性社区建设的重要内容。

二、社区应急治理面临的困境分析

“群县治，则天下安。”国家治理重在基层，难在基层。社区是一个城市得以运行的基本单位，是一个城市最具生活气息的集中地，是一个城市进行具体的各种活动的场所，因此，一个社区的治理水平关乎着整个城市的治理水平。而社区应急治理能力是否有效发挥其作用，可以在疫情的防控工作中进行检验。目前疫情防控工作已取得阶段性胜利，基层社区为防止疫情蔓延扩散、保障群众生命安全、维护社会稳定作出了巨大贡献，但同时也暴露出了一些治理短板和弱项。

（一）社区居民主体性弱化

正如习总书记所强调，这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。若没有广大社区居民主体力量的参与，也就无法发挥社区的防疫战斗堡垒作用。居民参与社区治理是居民主体性的本质体现，但是一些社区居民自主参与社区应急治理的意识并未被激活，存在被动参与甚至消极参与等。如疫情防控期间，因繁琐的进出程序不被理解产生小摩擦、与工作人员发生争执等现象时有发生，还有个别刻意隐瞒行程、拒不配合做核酸检测等情况出现。究其原因，我国推行社区建设时间较短，更多依赖于政府外力的推动，有学者提出社区管理长期呈“选择性行政化模式”，近年来行政化色彩更加浓厚。[7]再加上长期以来受单位体制的影响，我国社区自治力量基础薄弱，特别是伴随着社会流动的加剧，社区居民异质性特征明显，“候鸟式”居民日益增多，社区与居民的粘性不足更为凸显，导致居民的社区归属感不强、自主参与能力欠缺、主体意识弱化。

（二）社区工作人员应急准备不足

社区治理的目的是为社区居民提供高质量的服务，而社区工作人员的素质和能力直接影响到社区治理的效果。新冠疫情的防控工作就是对社区工作人员的一次“大考”，既出现疫情危机弥漫时的“武汉洪山最牛小区”、武汉蔡甸区“无疫情”社区，也有一些社区工作者、党员干部因抗疫不作为受惩。特别是疫情暴发初期，很多社区工作人员缺乏危机意识和应急意识，在出现突发公共事件时主动应对的措施少，多是被动等待上级指令，抱以一种“不犯错，不出错”的策略，[8]错过了疫情防控最佳时期，影响了疫情防控的成效。另外，面对突发公共事件的发生，应急预案重要价值凸显。据统计，我国城镇社区应急预案编制逐步达到了全覆盖。[9]但是现有一些应急预案风险识别不专业、可执行性不足、应急演练缺乏，致使应急预案的响应效果大打折扣。而有的社区工作人员对应急预案不重视，也可能造成在面对突发公共事件时，表现得手足无措。

（三）社区多元组织协同治理不足

社区的公共安全服务和应急治理本质上是属于公共产品的范畴，就其供给而言，政府必须承担主要责任，但面对日益复杂化的各种风险所造成的复合型危机，仅仅凭借单一的政府力量显然无法进行应对和化解。[10]社区中自治组织、社会组织及市场组织的多元共治、协同参与必不可少。首先，社区社会组织参与疫情防控具有“在地化”的天然优势，据调查近年来社区社会组织数量有所增长，但仍需要处理好发展数量与发展质量的关系。[11]在实际疫情防控中，社区社会组织参与作用有限，社区仍面临事杂人少等诸多问题。其次，单就疫情笼罩期间而言，物业参与社区应急治理的广度与深度前所未有。但是以市场为逻辑的物业如何与社区其他类型组织建构常态化合作治理格局亦是值得深入探讨的。因此不同治理主体发展程度不一，阻碍了社区应急协同治理合力的形成。当然，面对繁杂的防控应急治理工作，各治理主体的权责边界尚未厘清，协同治理的机制不畅，也极大影响了社区应急协同治理的效能。

（四）社区基础设施建设不够完善

“基础不牢、地动山摇”，基础设施是社区建设的承载体，是社区应急治理的物质基础。而这次疫情的暴发，暴露出社区的应急基础设施方面建设的不足。社区应急基础设施主要包括应急避难场所、社区公共服务设施及相关预防物资储备等。一方面，社区规划的冗余空间不足，特别是针对人群居住密度高的城市社区，科学规划公共空间，为突发公共事件发生时提供空间保障是减缓危机升级的关键。在本次疫情防控过程中，呈现出最为突出的问题是应对疫情的空间和物资严重匮乏。[12]且现行的《城市居住区规划设计标准》的社区生活圈设施配置要求仅服务于日常生活，缺乏对重大突发公共卫生事件进行较为详细的规划与配置要求。[13]另一方面，我国社区基础设施建设不平衡特征突出，主要体现在经济发达地区与经济发展落后地区、城市新建社区与老旧街区等基础设施建设形成极大反差。一些偏远社区的基础设施建设相对薄弱，老旧小区设施陈旧脆弱。

（五）社区应急治理方式有待改进

社区治理工作事务杂、任务重、头绪多，特别面临重大疫情防控时期，社区平时与战时工作非线性叠加，因此在应急治理工作中，更应该注重工作方式方法，坚持科学思维、法治思维与底线思维。为了应对疫情风险、维护应急秩序，各地依法出台了封闭社区、隔离处置等各种限制性措施。但是在具体执行过程中，一些社区采取对外地人员“一律劝返”、对被隔离居民“锁死家门”、限行设卡、封村断路等“一刀切”措施，还有出现采取简单粗暴的“硬措施”遭遇群众抵制、与群众发生争执纠纷甚至产生肢体冲突等行为。虽然有些应急治理方式出发点是好的，但却严重影响社区应急治理的效果和社区人民的安全感及满意度，动摇了民众对基层法治精神的信任根基。此外，这次的疫情防控宣传中也出现农村地区村干部的“硬核喊话”，例如“敢出去就打断你的腿”“如果你被传染，你就是X 村的败类”“带病回村，不孝子孙”等等，不可否认，这些“接地气”的“喊话”对于防疫体系脆弱的农村地区发挥了独特的说服作用，但是有些过激的言论，需要警惕是否会引发更大的矛盾，是否会出触碰道德和法律红线等。[14]

三、提升社区应急治理能力的路径选择

（一）内外共同驱动，促进社区居民主体性的生成

有学者提出社区治理就是要改变政府行动而居民不行动的状况。[15]在疫情期间的社区应急治理中，亦暴露出社区居民主体意识的缺失。但是居民主体性的培育非一蹴而就，既需要外力的支持推动，也需要内在的自我觉醒。只有内外共同驱动、相互作用，才能真正促进居民主体性的生成。首先，注重“需求为本”的“自下而上”导向。社区应该通过需求评估开展公共服务活动，在满足社区居民需求的同时也为居民提供沟通交流平台，并逐步引导居民自行联合，发展多元化社区组织，促进居民由功利性个体向具有公共精神的社区公民身份转变，[16]逐步实现居民“自益-互益-公益”的目的。其次，促进“自上而下”的“放权赋能”。落实疫情防控工作中，集中反映出下沉社区的公共事务超度、而下放社区的行政资源明显不足等问题。应进一步探索行政资源下沉基层社区的体制机制，平衡社区的行政性与自治性，增强社区居委会的权威性，同时为居委会的自治提供财务等多方支持，多维驱动、多管齐下增强社区居民的归属感，激活社区居民的主体性。

（二）“个体-组织”联动，提升社区工作者队伍的专业韧性

疫情如大考，要提升社区的应急治理能力，离不开一支具备服务意识和专业技能的社区工作者队伍。一方面，切实增强社区工作者应急治理能力的“个体”韧性。政府角度而言，需定期举办基层社区工作者应急素养系列培训讲座、社区干部应急经验交流座谈等，提高社区工作人员的应急管理技能；还应将基层社区工作者的应急管理培训纳入常态化考核体系，切实保证社区工作人员的学习时长。个人角度而言，作为社区工作者应主动适应风险社会的变化，树立危机意识，建立“本领恐慌”意识，自觉提升自身的“能力感”，善于总结经验，做到“临危不惧”，增强自身的“技能”韧性与“心理”韧性。另一方面，注重提升社区工作者队伍应急的“组织”韧性。这就需要社区工作者队伍重视应急预案的编制，通过加强社区风险辨识、开展应急资源调查、明确各部门权责、开展应急演练等以增强应急预案的可行性。当然，应急预案编制与完善的过程，既是社区工作队伍群策群力、反复实践学习的过程，也是社区工作者队伍强化应急意识、提升“组织”韧性的过程。

（三）培育社会力量，激发社区应急治理主体的协同优势

社区治理是多元主体网络协商合作的过程。面对突发公共事件，社区作为一个共同体，其应急治理更需要多元主体形成合力，发挥协同治理优势。第一，社区社会组织作为连接社区与居民的载体，通过将居民组织化，有利于居民达成共识、表达利益诉求，采取集体行动，为激活社区、实现自治夯实基础。针对已经成立的社区社会组织，注重规范组织管理，提升内部治理能力。具体可以根据“自益-互益-公益”的性质评估组织的发展阶段，有针对性提供分类指导，强化组织管理培训，逐步引导社区社会组织在自益与互益的基础上，关注社区公共事务，最终实现公益目的；针对社区社会组织发展数量少的地区，可以根据社区需求孵化培育社区社会组织，通过挖掘社区积极分子、潜在组织骨干，为他们提供增能服务，协助支持他们掌握组织运营管理能力，以推进社区社会组织的生成发展。第二，处于社区场域中，走向协同治理特别要充分发挥社区党建的核心引领作用。具体可以通过做大做强社区党委，有效整合社区内行政资源和社会力量，推动多方大联动，寻求社区协同治理“最大公约数”；还要实现党组织在社区内的有效覆盖，特别要加强物业服务企业党的建设，发挥组织与党员的先锋模范作用，增强物业工作人员的服务意识，并探索社区+物业党建联合治理的新模式。

（四）做好韧性规划，完善社区应急基础设施建设

面对疫情危机，很多城市由于缺乏韧性规划，几近停摆。[17]社区作为城市的最基础单元，将韧性理念引入城市社区空间规划成为研究者的共识。具体策略包括：第一，增强风险意识，做好城市“冗余空间”的战略规划。综合反思本土各类公共突发事件的防控经验与教训，借鉴国外城市建设理念，在现行《城市居住区规划设计标准》的基础上，继续修订完善社区生活圈建设的冗余规划。其中，“冗余空间”至少需要承载城市人口1%的规模。[18]在各类设施的配置上，留出10%-20%的弹性空间。[19]第二，平战结合，积极探索现有空间与设施的平战转换响应机制。通过盘点社区现有的公共空间和服务设施，落实好社区应急储备清单，为实现平战功能的转换打好基础。对于难以增加设施存量的社区，应积极与周边社区群的资源互补共享，保证战时能够沟通互助、及时响应。第三，补齐短板，加强偏远老旧社区应急基础设施建设。政府可通过制定社区建设标准、加大专项资金投入、细化阶段目标等，鼓励社会力量积极参与，逐步完善社区公共空间和应急基础设施建设。

（五）强化法治思维，科学运用社区应急治理方式

社区应急治理工作既需要刚性手段，也需要体现人性化的关怀。而在疫情防控时出现的“一刀切”、“硬措施”等过度反应情况，虽然这些现象不是普遍存在，但值得警惕。所以在社区应急治理过程中要强化法治思维，以规范社区应急治理，优化社区应急服务。疫情以来，已有多地人大常委会审议通过关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定，明确基层社区、单位和个人等各方的权利义务。还有一些地方人大及时整理公布疫情防控相关法律规范汇编，为打好疫情防控阻击战提供了及时有效的法治支持。但是，各地方形势有所差异，需要根据实际的情况选择施策方案，以提高解决问题的精准性。因此各地政府也应充分掌握本地社区一线情况，关注基层提出的重难点问题，聆听基层的意见声音，鼓励基层积极探索创新应急治理方式，激发基层发现问题解决问题的能动性。因此只有平衡自上而下推动和自下而上创新的关系，形成治理协力，才能使得这些简单粗暴的、偏离人性化的“硬措施”得以改观。[20]

注释:

[1]薛澜：《这是一堂风险社会启蒙课》，《吉林劳动保护》2020年第2期。

[2]严雪雁、谢金晶：《重大疫情背景下的城市社区应急治理机制研究》，《黑龙江工业学院学报》（综合版）2020年第3期。

[3]刘昶荣：《民政部：400万名城市社区工作者奋战在疫情防控一线》，《中国青年报》2020年2月10日。

[4][10]颜德如：《构建韧性的社区应急治理体制》，《行政论坛》2020年第3期。

[5]孟宪红：《社区治理须加强“韧性”建设》，《学习时报》2020年7月1日。

[6]王世福、黎子铭：《强化应急治理能力的韧性社区营造策略——新型冠状病毒肺炎疫情的启示》，《规划师》2020 年第6期。

[7]王勇：《使社区运转起来:重塑后疫情时代的基层治理》，《中国矿业大学学报》（社会科学版）2021年第5期。

[8]曹海军、梁赛：《社区公共卫生应急治理的“精控”之道——现实困境、逻辑理路和治理策略》，《理论探讨》2020年第3期。

[9]贾思、陈莉：《基于提高救灾效能为目标的城市社区应急准备工作的思考》，《城市与减灾》2019年第6期。

[11]许亚敏：《社区社会组织发展及参与社区治理的路径研究》，《领导科学》2020年第12期。

[12][18]周建军、桑劲：《“冗余空间”：城市应急空间规划与管理思考》，《规划师》2020年第6期。

[13]徐磊青、张珍、李孟琦：《基于风险管理的防疫社区规划指南》，《北京规划建设》2020年第4期。

[14]胡正强、陆舒怡：《新冠肺炎疫情防控中农村“硬核喊话”传播现象解读》，《新闻爱好者》2020年第6期。

[15]陈伟东、陈艾：《居民主体性的培育:社区治理的方向与路径》，《社会主义研究》2017年第4期。

[16]尹浩、舒晓虎：《新时代城市社区治理中的居民主体性培育路径研究》，《求实》2018年第4期。

[17]邓毛颖：《危机与转机:突发公共卫生事件下的城市应对思考——以广州为例》，《华南理工大学学报》（社会科学版）2020年第3期。

[19]黄建中、马煜箫、刘晟：《城市规划中的风险管理与应对思考》，《规划师》2020年第6期。

[20]孙柏瑛：《抗击疫情中基层治理问题检视》，《国家治理》2020年第20期。