浅析江西省林地定额管理存在的问题及建议

陆禹，毛旭鹏，罗改改

（1.国家林业和草原局中南调查规划院，湖南 长沙 410014；2．江西省林业资源监测中心，江西南昌 330046；3．湖南省第一测绘院，湖南 长沙 410118）

林地作为森林资源的基本组成部分，是国家重要自然资源和战略资源，对森林可持续性具有决定性作用[1]。统筹兼顾保护与发展的关系，保护好、利用好林地资源是重要的途径，建立并执行林地定额是关键抓手。林地定额是指年度内国家允许勘察、开采矿藏和各项建设工程占用征收林地面积的最大限量[2]。为了加强征占用林地管理，严格保护林地资源，2006年国家林业主管部门开始探索林地定额管理制度，从2008年起开始将年度使用林地定额下达至省级层面[3]。实行林地定额管理不仅是落实《森林法》及其实施条例等法律法规的重要举措，也是执行林地保护利用规划制度的重要手段，对于加强使用林地管理、落实林地用途管制、促进节约集约使用林地等意义重大[4]。江西省属于我国南方重点集体林区省份，生态秀美的特色越来越彰显，习近平总书记赞誉其“庐山天下悠、三清天下秀、龙虎天下绝”。丰富的森林资源、良好的生态环境已成为江西省最大的财富、最大的优势、最大的品牌。林地是筑牢生态安全底线的基本空间，严格执行林地管理制度，节约集约使用林地，将为保护、巩固和发展江西省绿色生态优势提供坚强保障。

1 林地使用基本情况

“十三五”期间江西省严格执行林地管理制度，节约集约使用林地水平得到了较大提升，林地保护成效显著。截至“十三五”末，江西省森林面积达1 033.33万hm2，森林覆盖率稳定在63.1%以上。据统计，“十三五”期间，江西省审核使用林地面积约5.05万hm2，其中2016年0.73万hm2、2017年0.96万hm2、2018年1.13万hm2、2019年1.06万hm2、2020年1.17万hm2。

2 林地定额管理典型经验

2.1 上下高效联动，主动担当作为

一方面，省级层面积极争取国家政策支持，全力保障各级重点项目落地；另一方面，全省各级林业主管部门不断加强对建设项目使用林地的服务和指导，对拟使用林地的建设项目提前介入、主动服务，积极参与建设项目前期论证，对建设项目使用林地的必要性、选址合理性和用地规模等提出建议，引导建设项目不占或少占、节约集约使用林地。

2.2 优化审批流程，提高服务效率

一是按照“放管服”改革要求，不断优化林地许可办事流程、简化申请材料。二是取消中介服务事项的资质要求，压缩许可全流程办理时限。三是采用标准化材料申报和流程转报管理，方便申请人申报和基层林业部门审核转报。四是采取许可申请集中联审、分批预审、分县对接等创新服务方式，让群众少跑腿、办成事。五是举办全省林地管理工作人员培训班，提升工作人员业务水平，增强服务意识。六是筹备开发新的占用林地审核系统，推进线上线下融合，由“人工线下检查”向“网上智慧自检”延伸，实行“同一套数据检查”，实现“审、检、监”一体化林业政务服务体系，不断提升政务服务水平，更好营造投资营商环境。

2.3 建立奖励机制，促进废旧矿山生态修复

因历史原因，江西省存在不少亟待生态修复的矿山，主要包括两类：一是矿山地质环境恢复治理保证金制度实施之前采矿权已灭失的；一是矿山地质环境恢复治理保证金制度实施之后，因政策性关闭且在关闭时地方政府已与矿山企业签订协议由政府履行治理责任的。大力推进废旧矿山生态修复，对于促进山水林田湖草系统修复，深入推进全省生态文明试验区建设具有重要意义。

为进一步鼓励企业开展矿山修复工作，各地相继开展了矿山修复工作实行建设项目使用林地定额奖励制度。以县级为单位，按照检查验收合格面积，以每修复667 m2林地奖励建设项目使用林地定额667 m2的标准进行奖励，最高奖励上限为33.33 hm2/年。这在一定程度上缓解了县级层面建设项目使用林地定额紧张的矛盾。

3 林地定额管理突出问题

3.1 林地定额供需矛盾依旧突出

“十三五”期间，江西省如期全面建成小康社会，主要经济指标增速连年位居全国“第一方阵”，但同时也造成了大量的土地资源消耗。期间审批建设项目使用林地数量总体上呈现较快的增长态势，从2016年的0.73万hm2增长到2020年的1.17万hm2，增长率高达60.3%。“十四五”是江西省高质量跨越式发展的重要时期，预计全省主要经济指标增速继续保持全国“第一方阵”，重大基础设施项目和省级重点项目将会大量增加。据调查统计，沪昆高速梨园（赣浙界）至东乡段改扩建工程等重点高速公路建设项目预期用地规模将超过4.0万hm2；鄱阳湖区重点圩堤升级提质工程等重点水利枢纽建设项目预期用地规模将超过2.0万hm2；川气东送二线天然气管道工程皖赣支干线等重点能源类建设项目预期用地规模将超过0.4万hm2。

综上，可以判断江西省“十四五”林地定额需求量将比“十三五”显著增加。按照目前国家下达的林地定额，除基础设施、公共事业和民生及省级重点工程项目外，旅游开发、工矿业等经营性项目及城镇、园区建设项目将在一定程度上受限于林地定额不足的影响。

3.2 地方重点项目林地需求难以充分保障

林地需求量大与林地定额有限的矛盾依然存在，即使近年来江西省积极争取国家备用林地定额、提前使用次年度林地定额，但很多基础设施建设项目和重点项目，如电力、交通、能源、水利项目和一般性商业项目等，都因使用林地面积不符合国家备用定额标准，或不属于重点基础设施建设项目，所需林地定额只能在省域范围内统筹解决，导致部分地方重点项目所需林地定额得不到充分保障。

3.3 违法使用林地情况依然存在

部分县级层面推动的建设项目不属于林地定额优先保障项目，加之有的项目建设时间紧、任务重、涉及面广，难以及时取得林地定额；有的地方政府为加快推进项目落地，忽视其在生态环境和资源保护方面的主体责任，不惜采取行政干预建设项目使用林地审核审批，甚至采用“未批先占”“少批多占”“边批边干”等违法违规方式使用林地。

4 林地定额管理建议

4.1 制定地方林地定额管理办法

制定与地方经济社会发展相适应的林地定额管理办法，对于压实地方资源保护、发展保障、基础保证责任以及服务经济社会高质量发展等具有重要意义。例如北京、广东、浙江、四川及安徽等地已相继制定了省级林地定额管理办法，四川省遂宁市等也制定了市级层面的林地定额管理办法。目前，尽管江西省采取了将林地定额与森林督查挂钩等一系列措施加强林地保护管理，还是缺乏适合本地实际的省级层面林地定额管理办法。建议将国家层面的林地定额管理办法与江西林地定额管理实际相结合，从定额分配、监督管理等制度方面[5]，着手制定适宜江西省级层面林地定额管理办法，以更好开展林地定额管理工作。

4.2 建立林地定额管理目标责任制

一是加强林地资源监督体系建设。各级政府要高度重视林地保护管理工作，切实把保护林地作为政府重要工作，坚持并完善林业建设目标责任制；各级政府主要负责人要对本行政区域内林地保护管理负总责，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责。二是将林地控制指标纳入土地利用年度计划，严格控制。三是各级林业主管部门要把林地保护利用作为重要议事日程，加强林地保护利用管理机构与组织建设，明确专人负责，建立能够适应新时期林地管理工作的专业队伍。

4.3 加强使用林地定额全过程监督

一是加强建设项目使用林地的全过程监管与服务。进一步完善建设项目使用林地审核审批制度，对建设项目使用林地选址情况和用地规模实行预先论证，确保项目建设不占或少占、集约节约使用林地。二是加强全省基层林业执法队伍建设。为充分发挥执法人员在林地保护管理中的重要作用，应定期组织林地管理执法人员进行培训，全面提高林地管理执法人员整体素质，努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、公平公正的执法队伍。三是严格控制林地定额。在确保林地保护利用目标实现前提下，合理使用林地资源。四是建立健全林地资源监测体系。充分利用全省森林资源监测网络对现有林地资源进行动态监测，推动建立运用现代技术手段和装备武装的林地资源监测体系，进一步提升林地资源监测能力和水平。