美国农业政策转型经验对我国粮食产业发展的启示

李慧强

（中国粮食研究培训中心，北京 100834）

美国作为全球现代农业最发达的国家之一，其农业政策支持在其中起到了明显作用。美国农业政策几乎涉及农业发展的方方面面，其中农业补贴是核心内容，其目标是保障农民收入，稳定农产品价格，保护农业资源和生态环境，扩大农产品出口等。关于美国农业政策支持的研究相对较少，若以“美国农业政策”为篇名在知网进行搜索，可以检索到不到百篇的论文，若加上“粮食”为关键词进行主题搜索，则只有10 余篇，且均为2018 年前的研究。这些研究主要围绕美国农业的政策演变[1]、政策框架[2]、发展趋势以及对中国的影响[3]等方面展开。整体上，上述研究对美国农业政策进行了初步梳理，但经验与启示借鉴部分仍相对缺乏针对性。美国农业政策作为一个包括种植业、畜牧业、林业、渔业等多方面法律制度的大概念，不能与我国农业完全一一对应，特别是粮食作为农业的一个分支，在政策借鉴及启示部分的研究显得相对薄弱。现阶段，我国粮食产业正由总量扩张向高质量发展阶段迈进，各地不同程度存在政策支持力度较弱等问题[4]。为此，在前人研究的基础上，针对我国粮食产业向高质量发展转型过程中存在问题与短板，参考美国农业补贴等政策的相应做法，并提出相关建议，具有重要的理论意义和现实价值。

1 美国农业补贴政策转型演变历程及主要做法

自罗斯福新政后，美国农业政策大致可以分为以差额补贴为主的政府直接干预阶段、以直接支付为主的向市场化转型阶段和以强化农业保险为主的市场化阶段3 个阶段。针对每个阶段的不同问题，美国政府采取了相应的政策应对。

1.1 1933—1995 年的以贷款差额补贴为主的政府直接干预阶段

农业补贴是美国农业政策的核心内容。1933 年《农业调整法》确立了农业部门的基础地位。作为贯彻罗斯福新政在农业的重要体现，美国政府通过多种手段对农产品价格进行干预。

其中，“无追索权贷款”（Non-recourse loan）是这一时期的主要政策措施。作为一种抵押性贷款，政府向农民提供一定比例的短期贷款，农民以尚未收获的小麦、玉米等主要农产品的所有权作抵押。目标价格由生产成本和生产者利润组成。当市场价格高于目标价格时，农民可按市场价格出售农产品，用现款还本付息。反之，当市场价格低于目标价格，农民把农产品交给信贷公司，政府则按目标价格和市场价格之差给予农民差额补贴。无追索权贷款的核心是政府基于农产品市场价格计算调整的贷款利率，起到了类似于我国粮食最低收购价的作用。

正因为政府贷款价格一般高于实际市场价格，农民通常选择放弃抵押的粮食等农产品去获得贷款，从而获得价差利益。与此同时，政府手中则集中了大量抵押的粮食等农产品。因此，这项政策在稳定农产品市场的同时，既保证了农民的利益，也确保政府拥有了稳定的粮源。在1996 年前，美国农业支持政策都以差额性质的补贴为主。

1.2 1996—2013 年以直接支付为主向市场化转型阶段

20 世纪70 年代由于粮食过剩且出口收缩，造成财政负担过重，美国政府开始逐步放弃直接干预，通过制定颁布新法案减少政府对农业的支持。

1996 年，联邦政府通过更加市场化的《农业自由法》，删除政府对农业和农产品价格支持的相关内容，对农业政策进行大幅度改革。规定在未来7 年内补贴总额减少16 亿美元，即从1996 年的56 亿美元减少到2002 年的40 亿美元。当然，尽管在实际操作过程中，政府的补贴不减反升，但美国农业政策的确实现了转型，由原来对农产品的目标价格转变成对农产品收益进行补贴，其中重点是针对没有达到预期收益的农产品进行补贴。

比如，直接支付项目（Direct Payment，DP），即对没有达到预期收益的农产品给予价格补贴，以增加粮农收入。这项政策减少了政府对粮食市场的干扰，增强了农民选择种植农产品种类和种植面积等的自由性。除直接支付项目外，这一时期美国政府为了市场化转型还实行了其他补贴政策。其中，1973 年通过农业法案实行的营销贷款差额补贴（Marketing Loan Program，MLP）在美国农业补贴政策中占据重要位置。其具体实施办法是政府预定某种农作物的销售价格，起到类似最低保护价的作用，当农产品的市场价格低于政府的年度农产品目标价格时，政府将给予补贴。该项政策实施后，有利于减轻政府粮食等农产品的库存压力，也有利于减少对市场的过分干预，促进市场化农业政策有序推进。反周期支付补贴（Counter-Cyclical Payments，CCPs）是政府向农民提供补贴的又一种形式，由2008 年农业法案确定。当农产品价格下跌时，政府增加对农民的补贴，实行反周期支付。反之，在农产品价格上升时则减少补贴。这项补贴类似我国的大豆价格直补，其实质是基于目标价格的差额补贴，对确保农业生产、保障农民粮食经济收益以及促进美国农业政策转型起到促进作用。平均作物收入选择方案（Average Crop Revenue Election Program，ACRE）在2008 年美国农业法案中设立，其核心要意是不直接对农民的收入水平提供支持，而是根据各州的收益水平进行计算，跟产量、天气等因素导致的产量下降无关，农民可以在反周期支付补贴和平均作物收入选择方案中“二选一”。这项政策弥补了反周期补贴政策未考虑单产变化的问题，进一步保障了农民收入。

1.3 2014 年至今的以强化农业保险为主的市场化阶段

随着美国政策的不断演进，2014 年，除营销贷款差额补贴（Marketing Loan Program，MLP）外，新的农业法案取消直接支付项目、营销贷款差额补贴、反周期支付补贴和平均作物收入选择方案等直接价格补贴，同时在农业新法案中增加农业风险保障内容，从而突显了农业保险在美国农业政策中的地位。

在此阶段，美国政府大幅度减少对粮食生产和粮食产品市场的直接干预，通过价格损失保险计划（Price Loss Coverage，PLC）和农业风险保险计划（Agriculture Risk Coverage，ARC）再次强化农业保险的作用，从产量到收入均纳入保障范围，扩大农业保险的支持力度和覆盖范围，推动了原先农产品价格及收入支持向风险管理演进[5]。

其中，价格损失保险计划重在解决粮食等大宗商品价格急剧下跌的问题，农业风险保险计划则应用于在粮食等农作物价格跌至历史基准时弥补农民损失，农民可以从这两种新的风险项目中“二选一”。这两项新计划是对2008 年农业法案中反周期支付的升级改进。而2018 年农业法案对农业保险进行调整，继续强化农业保险的保障作用，防止农产品价格下跌对农户造成损失。实践证明，美国政府强化农业保险的作用，不但保障了收入较低农民的利益，对稳定农业生产起到了明显的正面作用，而且还可以有效减轻财政负担。

2 美国农业政策转型经验总结

美国农业政策与其农业发展阶段目标相适应，在法律保障下，确保农民收入，从而稳定粮食供应，而基于目标价格的“差额补贴”机制至今未变，则是美国成功成为现代化国家的基本经验之一。受WTO 规则制约，美国政府通过市场化方式减轻财政负担，也逐渐成为世界农业补贴发展趋势。

2.1 美国农业政策转型成功以完善的法规体系为前提

强调农业支持手段的规范性与制度化是美国农业政策的突出特征。通过立法形式确定农业的制度基础，保护农业发展，这是美国农业政策成功的重要前提。美国农业补贴和保险政策在历次的农业法案中都能找到法律依据[6]。在政府直接干预阶段，罗斯福通过1933 年《农业调整法》 确立了农业部门的基础地位。作为美国农业的基本法，美国政府在此基础上先后制定多部法律，形成了较为完善的法规体系。在向市场化转型阶段，美国联邦政府通过《农业自由法》删除相关内容，对农业政策进行大幅度的改革。在市场化阶段，美国政府先后通过2014 年和2018 年的农业法案强化农业保险在减轻财政负担方面的保障作用。农业补贴的法制化，可以确保农业补贴资金的稳定性，而根据形势的变化，对农业法案的适时修订，则可以保持农业政府的灵活性。

但是，需要注意的是，美国的农业法案的出发点并非基于刻意的设计，而是在解决粮食等农产品实际问题的过程中逐渐形成。比如，美国农业支持政策制定的初衷是为了应对当时的农业危机，其后通过每四年修订一次农业法案的形式将制度固定下来，明确不同阶段的工作重点和相关措施，从而保障农业政策的连贯性，确保了农业政策有序进行。而在此过程中，也强化了农业政策制定者的法律法规意识，并使农业补贴政策和土地保护计划、农业政策性贷款以及农作物保险等其他农业政策融合在一起，最终形成了美国农业政策体系注重法治化的特征。

2.2 美国政府掌握粮源的关键是确保农民收入

美国农业政策虽然种类繁多，不同时期也有不同的表现形式，但其核心始终是确保农业生产者的收入。

在罗斯福新政后的近60 年中，美国农业补贴政策的重点都是控制供求使价格达到新的平衡，从而维持农民收入的稳定。像无追索权贷款有效保障了农民生产经营资金，在美国粮食产业发展具有重要意义。在政府直接预干预农业向市场化转变过程中，直接支付项目不与当期的粮食产量和价格挂钩，而是对不同的农产品设定单独的固定补贴比率，从而确保农民的基本收益，在性质上属于脱钩补贴，反周期支付补贴是在粮食市场价格低于目标价格，导致农民收益可能受损的情况下的补贴手段，政府会在两者之间的差额中进行补偿。而平均作物收入选择方案则与农民的收入水平挂钩，目的是为了确保农民收入稳定，而农民可以根据自身情况对不同方案进行选择，进一步增强了农民获得较高收入的可能性。同理，在进入以强化农业保险为主的市场化阶段时，美国政府同样通过创新支持手段，防止农民因粮食价格低于市场价格利益受损。比如，农业风险保险计划是基于农民收入的补贴类型，其实质与原农作物收入补贴一致，只是操作流程上更加方便。而在确保农民收益的同时，美国政府也由此掌握了稳定的粮源，农业保险覆盖美国70%以上的作物面积，则稳定了粮食供应能力。

2.3 美国减轻财政负担的方式是强化市场调节手段

美国农业政策在发展演变过程中，曾多次因粮食补贴出现财政负担过重的问题，而运用市场调节手段，引入保险等社会资本是美国化解财政压力的重要手段。

无追索权贷款等补贴政策容易出现农产品生产过剩，以致造成较大的库存压力，从而导致财政负担过重等问题。为此，美国政府通过调整补贴政策减少政府预算压力。比如，针对无追索权贷款造成的财政负担加重等问题，美国政府缩小了补贴范围，通常只对参与政府休耕等农业计划的农民提供补贴。

在美国补贴政策中，营销贷款差额补贴等手段更多是“半脱钩补贴”性质，按照WTO《农业协定》的相关规定属于“黄箱”政策，即对农业生产有直接扭曲作用的政策，这是WTO 农业谈判关注度最高的政策。这些也客观上迫使美国农业政策转向市场化程度更高的农业保险。比如，农业风险保障通常与基期价格、单产和面积相关，在性质上属于不引起生产、贸易扭曲或者影响较弱的“绿箱”补贴。2018 年，仅收入保障保险就承担了69%的保险责任，保险收入占73%，并且保险产品70%以上集中在玉米、大豆和小麦等主要粮食作物上，由此减轻了财政负担，并引导美国农业政策由“黄箱”政策转向“绿箱”政策。

2.4 美国提高粮食产业竞争力的基础是稳定农业补贴

罗斯福新政启动了农业补贴时代，其中农业目标价格补贴政策在历次的农业法案中均存在，尽管操作方式和名称不同，基于目标价格的“差额补贴”机制至今未变。据相关数据显示，从1995 年至2019 年期间，美国政府对农民累计发达高达近4000 亿美元的各类补贴，每年接近200 亿美元，且补贴重点是种粮农民，这不但激发了农民种粮积极性，也确保了美国粮食产业的良性发展。

近年来由于WTO 规则等原因，美国农业补贴政策方式由直接向间接转变，但农业补贴并未由此减少，每年联邦政府投入在农业补贴上的资金仍高达200 亿美元，其中玉米补贴资金高达1000 多亿美元，超过所有农场补贴的1/4。全球四大粮商美国占据三家，这与美国农业政策密切相关，稳定的高额补贴不仅确保了美国国家粮食安全，还为其占据世界市场领导地位提供了强有力的支撑。

3 中美农业政策差异及美国农业政策转型经验的启示

中美在国情、农情等方面存在明显差异，但两国在农业政策演变历程中存在相似的发展阶段，在确保政策的稳定性、保障农民收益、减轻财政负担以及提升产业竞争力等基本点上存在类似的需求，因此，美国农业政策转型经验对当下我国粮食产业向高质量发展转型具有一定的借鉴意义。

3.1 我国农业政策发展历程分析

自新中国成立以来，我国农业政策可以分为1949—1978 年、1979—2012 年以及2012 年以后三个大的阶段，以国家与农民之间的利益调整过程为主线，大体其农业政策逻辑可分成国家利益占主导、国家与农民利益竞合和国家与农民利益共享三种[7]。参考政府与市场的关系的发展阶段表述，大体对应政府直接干预、向市场化过渡以及深化市场化等不同时期。

若具体到粮食领域，统购统销、双轨制、最低收购价、目标价格和农业保险等则是具体的代表政策。在计划经济时期，农业特别是粮食政策以政府的行政干预为主，对粮食实行统购统销，这对缓解粮食供求矛盾、稳定市场价格和支援国家工业化建设起到了明显作用。改革开放以来，特别是1985年粮改后，逐渐转换为政府干预为主，市场调节为辅的政策思路，合同订购的计划价格与议价收购市价格同时并存。1998 年后，市场调节成为粮食调控政策的主流，2004 年以来，国家逐步建立小麦、稻谷的最低收购价制度和玉米、大豆等的临时收储制度，2016 年深入推进东北地区大豆目标价格改革试点，不断深化改革，强化市场的作用。近年来，随着国际国内形势变化，国家提出加快建设农业强国，我国粮食产业也向高质量发展阶段迈进。自2020年起，稻谷、小麦开始实施“最低收购价，限量收购”政策，扩大农业保险的作用，更多运用经济、保险和法治手段妥善处理政府和市场的关系。特别是党的十八大以来我国粮食收储市场化改革步伐明显加快，市场在粮食价格形成中的作用越来越突出，粮食产业蓬勃发展，经营质效不断提升，提升了产业国际竞争力。

但现有粮食政策与新时代绿色高效发展等新要求以及维护国家安全和防范应对重大风险挑战的需要相比，还存在一些短板弱项。与美国农业政策相比，我国在提高农民种粮积极性、减轻财政负担、强化法律制度保障以及提高粮食产业竞争力等方面仍然有提高的空间。

3.2 美国农业政策转型经验对我国粮食产业高质量发展的启示

美国农业政策转型成功的第一个启示是以完善的法规体系为前提，我国农业政策的实施要以法律法规为前提，保障市场主体合规运行。政府要适时推进粮食价格形成机制和收储制度改革，明确界定粮食安全与粮食产业发展的功能目标与管理边界，协助生产主体降低由数量型发展向质量型发展转换的制度性成本，为粮食产业高质量发展提供良好的制度环境。特别是随着我国法治化进程的持续推进，持续强化企业等市场主体合规已成为一项新趋势[8]，我国粮食产业向高质量发展转型的过程中，要在合法合规管理中不断强化市场主体的法律意识，对中储粮等大型粮食企业要制定具体的合规条例或办法，对中小型粮食企业则要参考上述条例、办法，制定相对简化的合规要求。通过稳定的规则体系推动其由传统生产经营者向市场经济条件下高质量生产经营者的角色转变。

美国农业政策转型的第二个启示是政府通过确保农民收入掌握粮源，我国农业补贴要以保障农民收入为重点，确保粮食数量安全。当前我国粮食安全保障处于历史最好时期，保障了口粮绝对安全，谷物基本自给，但受资源、经济发展水平和国际市场等因素变化影响，未来我国粮食安全的形势并不乐观。我国粮食产业高质量发展要以服务于国家粮食安全战略为基点，以保障粮食数量安全为底线。习近平总书记多次强调，增加农民收入是“三农”工作的中心任务。深化粮食政策改革完善产粮大县补偿政策，强化主销区对主产区的利益补偿。通过直接补贴和间接补贴相结合的方式，不断完善种粮农民补贴制度，改革稻谷和小麦的最低收购价政策，确保托底功能。通过粮食补贴与产量挂钩，稳定种粮收入预期，从而确保粮食的数量安全，这仍是现阶段我国有效应对新风险新挑战的首要目标。

美国农业政策转型的第三个启示是美国政府通过强化市场调节手段减轻财政负担，我国也要多运用市场调节手段减轻财政负担。现阶段我国粮食总量有余但结构不足，2017 年提出的农业供给侧结构性改革，调整的主要是玉米库存，稻谷和小麦仍有较大压力。从较长的历史时段看，我国粮食问题始终在“粮食多了多了，少了少了”的怪圈里循环。因此，要坚持市场导向，充分发挥市场的积极作用，通过加大粮食生产者和商业性保险公司进补贴等方式，重点支持农业生产结构调整优化，积极推进优势农产品区域化布局、按照党政同责的最新要求，优化粮食主产区、产销平衡区和产销区补贴的合理分配方式。认真研究探索有利于农民的具体补贴办法，提高农民种粮积极性和地方政府抓粮积极性，促进农业生产，缓解财政负担过重等问题。

美国农业政策转型的第四个启示是美国政府提高粮食产业竞争力仍要重视农业补贴，即使在市场化阶段也是如此，我国要坚持间接的补贴政策，通过合理有效的方式，稳定农业补贴总额不下滑，从而为提高粮食产业国际竞争力奠定基础。农业特别是粮食作为弱质产业以及粮食具有一定的“公共产品”属性，决定了政府介入的必要性。我国要在不违反我国对WTO 承诺的前提下，结合其成员国转向寻求灵活的谈判方式[9]，借鉴美国在历次改革中坚持的目标价格“差额补贴”机制，持续不断探索可持续的新型支持政策，测算对农民的收入补偿措施，继续完善棉花目标价格政策，健全风险分担机制。同时，通过允许农民申请粮食生产贷款等间接方式，提高补贴比例，不断提高我国粮食产业国际竞争力。

4 结论

美国的农业政策始终在法律授权下进行，其农业立法涉及到农业发展的各个方面。农业补贴作为其农业政策的核心，为美国社会经济发展奠定了重要基础。中美两国作为同样的农业大国，美国农业在粮食生产、促进粮食企业转型和国际竞争力等方面的经验，均可为我国粮食产业高质量发展提供借鉴。

当前，世界农业补贴发展的趋势不再以鼓励粮食生产为目标，而是转向环境和生态保护、农业可持续发展以及农民收入等更高层次目标，同时受WTO 规则影响，将“黄箱”政策也将更多转化为“绿箱”政策。从长远看，我国农业补贴政策也会向整个世界农业的发展方向演进，但考虑到我国现阶段的发展实际，手中有粮、心中不慌，在任何时候都是真理。对于中国这样一个拥有14 亿人口的大国来说，饭碗必须牢牢端在自己手里，碗里要装中国粮，确保国家粮食安全要以粮食数量安全为基础，保障农民收入不仅是最高阶段的目标，也是保障粮食生产的重要前提。通过允许农民申请粮食生产贷款等间接方式，提高补贴比例。同时，不断增加农业保险等市场化方式的补贴，缓解财政负担过重等问题。在此基础上，沿着构建制度环境，坚持改革突破以及创新驱动3 个路径发力[10]，推动粮食产业资源优化配置、优势互补，从拼资源、拼要素、增长方式粗放转变为一二三产业深度融合、一体化发展，提高我国粮食产业国际竞争力，从而兼顾环境与生态保护、农业可持续发展，不断推动粮食产业高质量发展。