水运基础设施风险防控统筹管控机制如何构建？——重点在防 关键在人 难点在技术

文｜张华勤 张华庆

构建水运基础设施风险防控机制十分迫切

构建风险防控机制成为社会共识。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解重大风险这个紧迫课题，习近平总书记就风险防控作出一系列重要论述。习近平总书记指出，要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头。2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，提出“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务”。2019年全国公路水运工程质量安全工作会，提出要“构建风险防范化解体系，完善安全生产风险管控机制”。国务院办公厅于2020年6月印发开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知，要求摸清风险隐患底数，查明重点地区抗灾能力，客观认识综合风险水平。

水运基础设施成为构建风险防控机制的重要领域。水运基础设施是我国经济社会发展的战略资源和重要支撑，但在经历长期高速发展之后，大量水运基础设施陆续迈入“老龄化”，设施老化、前期建设标准偏低、超负荷运转、极端气候影响等因素带来的安全风险问题突出，劣化机理、全生命期设计理论等关键科学问题认识不足，“差异化+精准化”安全风险分级防控的管理理念尚未完全形成，设施管理及检测等一线工作人员专业素质参差不齐，养护“卡脖子”问题未得到破解，构建水运基础设施风险防控统筹管控机制，补齐短板、提高认知水平，保障水运基础设施的安全和畅通，意义重大。

水运基础设施成为构建风险防控机制的重要领域。

水运基础设施风险防控能力亟待提升

调研组以支撑服务全国自然灾害综合风险水路承灾体普查、水运平安百年品质工程建设研究、推进基础设施长期性能跟踪观测网建设以及在役水工结构物检测评估工作为契机，根据全国水运基础设施类型及区域分布特点，按照“覆盖水运基础设施全部类型、充分考虑东西南北地域差异”的原则，先后赴辽宁、天津、山东、浙江、重庆、福建、海南等水运大省进行了深入调研，发现水运基础设施风险防控存在如下问题：

水运基础设施安全风险问题较为突出。一是设施老化、前期建设标准偏低、超负荷运转等问题较为突出。我国现有水运基础设施陆续进入养护期，大量水运工程进入“老龄化”，加之全球极端天气影响，设施服役环境加速恶化，存在着诸如航道工程遭受洪涝、山体滑坡自然灾害、不良水文地质条件等引发的骤淤断航风险，港口码头由于风暴潮浪作用、长期沉降变形、船舶撞击、结构耐久性和安全性降低等因素造成的破损坍塌风险，港口危险货物装卸作业过程潜在的泄漏爆炸风险，通航建筑物及航运枢纽周边复杂水文条件下船舶通航安全风险等情况。二是应对水运基础设施安全风险的关键科学问题研究和应用不足问题突出。近年来先后发生了护岸坍塌、沉箱倾覆、码头滑移、防波堤台损、船闸闸室墙倒塌等多起水运工程事故，反映出现阶段还存在对交通基础设施长期劣化机理、波浪结构地基耦合作用机理、全寿命周期设计理论等关键科学问题研究和应用不足，数据资料支撑不强，风险管控措施仍不健全等问题。

基础设施管养机制无法满足高质量发展要求。我国已转向高质量发展阶段，《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》要求提升关键基础设施安全防护能力，设施安全隐患和防治能力要大幅提升，对水运基础设施的安全管理提出了更高要求。目前水运基础设施维护技术规范体系已较为完善，在指导我国水运基础设施维护管理和安全运行中发挥了巨大作用。但长期以来，水运基础设施日常维护管理方式以通用管理策略为主，并未根据基础设施的重要程度进行差异化、精准化管理，以影响范围大、社会关注度高的大型LNG码头、轮渡码头，保护港内免受波浪冲击和恶劣天气影响的防波堤，兼具防汛抗旱发电的航运枢纽等为代表的重大水运基础设施工程一旦发生损毁风险，其影响的范围广，也将严重干扰公众生活及经济秩序。

一线管养及检测人员水平参差不齐。从目前水运基础设施管理现状来看，一线管理部门或运营企业工作人员专业知识储备不足，缺乏水运港航专业背景，对水运基础设施风险管控意识不强、认知水平不足，风险防控专业知识储备相对薄弱；部分使用管理单位对设施维护检测工作不够重视，缺乏常态化经费投入，当设施出现严重问题时才会开展相关检测评估工作。基础设施维护第三方检测机构水平参差不齐，现阶段试验检测人员证书获取仅有理论知识考试，缺乏实操训练，从业人员专业技能水平较低，操作不规范，检测数据不准确，甚至不检测就出证等违法造假情况时有发生，在扰乱市场秩序、破坏第三方检测机构的公正性、跟不上检测行业发展要求的同时，也违背了加强水运基础设施维护管理、及时发现并消除隐患的初衷，给基础设施的正常使用和安全运行带来了负面影响。

安全风险防控机制有待完善。现阶段水运基础设施管理维护未贯彻预防为主的方针，偏重于事后处置，事前预防事中干预少，“双重预防体制”没有得到很好落实。传统的交通基础设施理念将养护作为产业链末端，往往是出了问题才想到养护维护，这种将建、养割裂，尤其将“养”后置的固有思维，既不利于交通基础设施生命周期的延续，也会积累一定的风险隐患。同时，从前期全国自然灾害综合风险水路承灾体普查工作开展情况来看，水运基础设施遭受历史灾害的信息资料缺失问题普遍，相关管养单位对于基础设施现阶段存在的隐患信息及结构灾害不明确，对重大风险的认知水平及科学预警有效防控的能力不足，提升并夯实水运基础设施养护水平和能力任重道远。

“卡脖子”技术问题十分突出。水运基础设施受恶劣水文环境、超载运营、船舶撞击、超期服役等因素影响，存在众多安全隐患，依靠先进的技术理论手段进行检测、监测、安全评估和性能提升，是实现设施正常、安全运转的保障。现阶段“卡脖子”技术问题比较突出，一是水运基础设施无损检测技术及实时监测技术急需突破。水运基础设施的检测监测多以直观可见部位、人工巡检、定期检测的方式来完成，存在不能及时检测的问题。二是高端检测设备严重依赖国外进口。精密加载试验设备国产化程度低，水运工程养护需要的结构加载试验设备、地基参数试验设备磨损大、用时长，在使用寿命和测试精度等方面要求高，国产设备性能和发达国家相比有一定差距。三是水运基础设施的评估技术及评估基础理论需进一步改进。目前评估规范体系已较为完善，但评估技术还有待改进；现有规范侧重于推广性和操作简便性，其技术和理论性有待进一步提升，安全评估软件对国外依赖性强，主流有限元数值分析商业软件均为国外产品，受损结构的安全评估结果高度依赖于技术人员经验。

水运基础设施的评估技术及评估基础理论需进一步改进。

关于构建水运基础设施风险防控统筹管控机制的对策建议

实行分级管控，强化差异化安全管理。根据我国水运基础设施的区域分布和特征，从水运基础设施的重要性、使用年限、建设规模、所处地域水文气象地质环境的恶劣程度等几个方面进行安全风险评价，划分不同安全等级，建立设施风险等级台账和区划图。

对于社会关注度高、影响范围广、安全风险等级高的区域及设施，通过加强管养经费投入、增加检查频率、建立基础设施状态安全监管平台等方式进行重点管控。

完善保障体系，提升本质安全水平。研究水运基础设施使用百年寿命的设计及建造标准，增强设施耐久性和可靠性，推进精品建造和精细管理，建设平安百年品质工程。

进一步健全水运基础设施建管养用相关制度，加强基础设施运行监测检测，建立设施安全管理档案，提升水运交通基础设施抵御灾害韧性，有效防控系统性风险。

注重科技兴安，依靠科技进步解决“卡脖子”问题。加快先进可靠的新技术、新工艺、新设备和新材料的研发应用，突破新一代检测评估与延寿加固方法、风险识别与智能预警等技术。

统筹规划水运基础设施结构健康监测平台建设，构建风险数据监测、处理与预警系统，构建水运基础设施大数据中心体系，实现实时监测和预警。

加强人才保障，建设高素质专业化管理及检测队伍。建立试验检测人员实训基地，配套标准化设施构件和试验检测器具，强化试验检测专业知识实操训练，为培育试验检测人员专业技能提供支撑。

健全一线管养人员教育培训制度，拓展职业成长路径，鼓励一线管理人员再学习，建立线上、线下多元化学习平台，统筹既懂技术又懂管理的管养人才队伍建设。