我国教育财政支出绩效评价体系研究——基于层次结构模型分析

王凤飞

（河北经贸大学，石家庄 050061）

内容提要：本文基于宏观经济视角，采用德尔菲法，构建了教育财政支出绩效评价体系层次结构模型，模型设置总目标层、指标层、举措层3级指标，结合李克特量表法进行教育财政支出绩效的得分评价，全面系统分析我国教育财政支出绩效的整体情况。为避免教育财政支出绩效评价最终结果失真失实，本文采用1-9级标度法构建重要性打分矩阵表，实现对同等级指标的两两比较，并对各单层指标权重进一步修正和优化，得到同层级指标量化权重及一致性检验结论，表明所得最终得分没有失真失实。研究结果显示，我国教育财政支出绩效评价的最后得分为4.27，目前社会民众对于我国教育财政支出绩效的总体情况是满意的，但学校定位与规划、教学内容与课程资源建设、学风建设的政策与措施应进一步加强。

一、引言

教育是国之大计，是国家发展、社会进步的根本。财政性教育支出作为政府公共财政支出的重要内容之一，是政府为响应和满足社会需要，通过对教育经费及其他相关教育资源的管理，为民众提供教育公共产品或服务的经济支出行为，以期实现优化社会教育资源的整体配置、公平公正分配及稳定发展经济等社会目标。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》中明确指出，要完善教育财政投入机制，并对国家财政性教育经费支出占GDP比例进行了清晰界定，2018年，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，就进一步调整教育经费优化结构提出了总体要求。2020年，国家财政性教育经费已高达42908亿元，比2019年40047亿元增长7%，占国内生产总值比例为4.22%。教育财政支出作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，对整个国民教育事业的发展发挥了决定性保障作用。

虽然公共教育投入总量水平逐年新高，但教育经费仍处于紧张局面，这与教育财政支出存在内在的复杂结构不无关系。虽然政府一直在以战略定位思维来提高财政支出标准发展公共教育，但财政、教育以及其他领域主体间的“议价”行为仍然存在。从经济学角度而言，虽然教育财政支出对促科技、稳增长、保民生等重点领域具有巨大的支撑作用，但教育本身非常明显的回馈滞后性和正向外部性，使它完全通过市场机制实现成本有效补偿并获得利润毫无可能，这与我国教育体制和财政管理体制密切相关。鉴于教育经费资源稀缺性、教育显著的溢出效应与社会教育需求无限性之间的矛盾，各级政府支出理念逐步从“注重投入重硬件”过渡到“强化绩效重软件”，由教育项目经费的支出量评估转向绩效的满意度评价，其支出绩效俨然成为衡量教育发展程度的重要标尺，教育财政支出绩效的整体状况日益受到社会各界的广泛关注。

二、文献回顾及评述

目前，教育财政支出绩效评价作为财政投入激励约束机制的嵌入式因素，不仅集中体现教育治理体系和治理能力现代化的程度，也成为学者近来关注度较高的重要课题。本文系统梳理我国教育财政支出绩效评价的研究历程发现，学界对其理论基础与实践实证已经作了一定程度的讨论研究，从早期李俊生（1993）基于时代背景的探索到目前许安拓等（2021）基于实证分析成果，审视近三十年教育财政支出绩效研究成果，相对来说比较繁荣。李俊生（1993）基于社会主义市场经济发展背景，认为“以社会共同性教育为中心，适当扩大财政在社会共同性教育领域里的职能范围，有助于优化我国教育财政支出结构，提高教育财政支出的效率”；许安拓等（2021）通过实证研究表明：市级财政透明度和财政教育资金使用效率之间存在着“先抑制、后促进”的正U型关系，经过拐点后，地级市财政信息公开有助于提升财政教育资金使用效率。在教育财政支出绩效方面，王曼利等（2017）实证研究结果：整体而言，高等教育财政投入的绩效水平呈现逐年提高的趋势，但财政性资金投入的使用效率相对偏低，财政性教育投入的努力程度对高等教育的影响最为突出，但财政性教育投入的进步程度相对缓慢；樊燕等（2013）认为“优化绩效”涉及两层含义，即绩效评估手段的完善和有效运用评估的结果，建议尝试“绩效+拨款”的预算管理方式。通过构建义务教育财政支出绩效评估结果与义务教育财政拨款之间的反馈机制，逐步形成对义务教育财政产出的关注，“渐进式”的绩效优化思路应当成为推进义务教育绩效管理工作的最优选择。已有研究在研究视角和方法上为本文提供了诸多启示：一是大多数学者都从教育财政支出的决策监管情况及目标达成情况着手分析研究（杨新，2020；谭超，2010）；二是实证研究中指标设计的总体思路和大致走向均以其投入产出度及社会满意度等为主（连志鑫，2019；邢泽斌，2019；王筱，2016），大都将教育财政支出绩效归结于顶层规划、评价理念、环境支撑、评价主体、技术条件等影响因素。

总体上看，专门针对财政教育支出绩效评价机制的系统化、全面性研究仍有进一步优化之处，主要体现在两方面：一是基于样本数据的完整性和可得性考虑，多数文献考察教育财政支出绩效的范围集中于分区域（张震，2021；马锦娜，2020；余彪，2019）、分项目（吕国庆，2020；任晓辉，2010；）、分阶段（虞浩，2021；李涛，2020）的某一区间内部研究，忽略了可能存在的空间相关性导致的溢出影响，也缺少了对教育财政支出绩效情况的整体性说明。二是绩效评价运用方法的不同，以及依据和借鉴原则不同而出现的指标体系分歧，尤其过程类指标的设定稍显匮乏，指标体系构建有待健全。综上，教育财政绩效评价属于多维复杂的系统工程，仅仅针对某一区域、某一项目、某一阶段的分析不足以深入分析教育财政支出绩效生成机理，也不能诠释为什么要推进绩效评价的内在逻辑和现实，为此，有必要根据我国政府教育财政支出整体实际与自身规律，设定一组能全面反映支出绩效的多参数评价指标，构建适合我国教育财政支出实际的绩效评价指标体系，动态分析其分配结构、管理风险和产出成效，努力使我国教育财政支出绩效评价工作与教育主管部门有关业务相结合，为各级政府有关部门持续优化教育支出内容和结构提供决策依据，实现教育财政资金支出绩效的整体最大化、最优化。

三、教育财政支出绩效评价指标体系构建及评价结果

（一）绩效评价指标体系的选取与解读

本文运用层次分析法对教育财政支出绩效进行评价，根据隶属包含关系设立总目标层、指标层、举措层，指标层层细分递进，元素趋于具体完整，力争全面、详实地反映教育财政支出绩效现状。为使绩效研究具有代表性与严谨性，本文依据《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》等文件精神，利用德尔菲法对预先设置的指标体系雏形（含49个观测点）匿名征求专家意见，经过两轮调研之后，专家对核心能力指标预判逐渐趋同（共识为40个观测点），专业意见更偏向关注支出管理执行体系的规范性和实际绩效产出的有效性两个方面，旨在重点体现对教育财政支出风险防控及支出产出结果进行评价。在德尔菲法调研基础上，基于结构主义对共时性的强调，遵循目标设置科学性、整体性、可比性和系统性原则，进一步优化完善绩效评价指标，最终从4个维度构建了教育财政支出绩效评价体系层次结构模型（见图1），涵盖支出总体情况、支出直接影响、间接影响等不同方面，教育财政支出评价指标层级间隶属关系更加明确，充分体现了教育财政支出自上而下的层次绩效结构。

图1 教育财政支出绩效评价体系层次结构模型

该指标体系设置一级指标4个，涵盖财务投入类、持续发展类、产出效果类、内外评价类；二级指标13个；三级指标观测点40个。其中，观测点“学校定位与规划”作为检验教育财政支出的最直接效应，引导学校清晰发展目标，树立明确的办学定位，坚持社会主义办学方向，全面落实立德树人根本任务，以国家重大战略需求为牵引，面向当地区域经济发展服务需要而致力于培养人才，努力让学校成为社会人才的孵化地，大家学者的交流地；“领导能力”主要考察领导班子对上级重要指示精神的落实情况，以及对学校发展规划的执行情况，一定程度上体现班子对学校整体的发展谋划能力，其主要目标是秉持积极开放的办学理念，遵循教育发展规律办学，促进人才培养和教育教学能力的不断增强；“教学中心地位”是衡量学校办学思路和定位的重要标尺，也是检验是否以“以学生为本”的重要手段，是否注重加强和完善教育教学管理、教学理念引入、教学质量保障、教学模式改革等系列举措的落实，明确“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本性问题，不断增强学生对学校的归属感；观测点“生师数量比”指全校生师比能够达到教育部教发〔2004〕2号文规定的国家普通高等学校基本办学条件指标要求，能够满足学生教学、思政辅导、实习实践、心理建设、意识形态等需要。观测点“队伍结构”要求学校具备优良并具有可持续发展力的教师队伍，在年龄、学历、专技、经验、管理等方面不断优化，能够满足学校全方位育人培养的基本需求；“实验室、实习场所建设与利用”“图书资料和校园网建设与利用”方面生均占有量在达到国家教育部规定办学条件指标要求的基础上，提高其有效利用率，为教育教学发展改革发挥价值；“校园文化生活”指标强调学校在校园文化建设方面所具有的精神环境和文化气氛，为学生搭建文化平台，启迪心智，提高学生的人文道德素养，促进学生的全面发展，在凝心聚力形成良好校风同时提升校园特色文化内涵。

（二）教育财政支出绩效权重及一致性分析

根据层次分析法（Analytic Hierarchy Process）原理，在确定教育财政支出绩效评价体系层次结构模型基础上，需要对结构模型中各因子予以权重层次分析。为确定指标权重，本文在专家打分的基础上设计了教育财政支出绩效评价指标权重判断矩阵，表示就上一层次因子而言，本层次与之有关的各因子之间的相对重要度排序。表1所示为教育财政支出绩效一级指标1-9阶标度，1表示i与j同样重要，1/3表示i比j稍微重要，1/5表示i比j较为重要，1/7表示i比j非常重要，1/9表示i比j绝对重要，空格可填数值表示i比j与j比i的重要性互为倒数，1/2、1/4、1/6、1/8 为以上两两相邻数值之间的状态，同理可以得到其他指标的各权重表。

为全面客观地掌握各级教育财政支出绩效评价指标重要性程度，需要对各层级评价指标进行层次单排序和层次总排序两步核算。首先根据判断矩阵确定指标权重进行层次单排序，即对于上一层指标而言，本层次指标组域内各因子重要性次序的权值，这也是本层次所有因子相对上一层次而言的重要性进行排序的基础。本文通过利用方根法来计算每一核心能力指标的特征根和特征向量，满足等式BW=λmaxW，式中λmax为判断矩阵B的最大特征根，归一化权重系数W为对应于λmax的正规化特征向量，W的分量Wi是相应因子单排序的权值。值得注意的是，就局部指标域来说，基于层次分析法的权重分析具有很强的逻辑性，但打分矩阵存在的人为因素影响同样不容忽视，为检验教育财政支出绩效评价结果的科学性、合理性，避免在全部指标范围内出现“首尾不顾”相互矛盾的情况，需要计算教育财政支出绩效打分矩阵的一致性指标CI（Consistency Index），CI愈大，矩阵的一致性愈差，当判断矩阵具有完全一致性时，CI=0，同时引入判断矩阵的 CR（Consistency Ratio），将CI与平均随机一致性指标RI（random Index）进行比较。RI是同阶随机判断矩阵一致性指标的平均值，其引入计算可在一定程度上克服一致性判断指标随n（判断矩阵的阶数）增大而明显增大的弊端（见表2）。教育财政支出绩效中一级指标、二级指标、三级指标权重及λmax、CI、CR 值情况详见表 3-5。

表2 1-10阶平均随机一致性指标值表

表3 一级指标的权重及一致性检验结果

在教育财政支出绩效评价指标中，所列出的判断矩阵处于阶数n=1或2的情形时，说明矩阵总是处于一致性状态，所以 B1、B9、B11、B12、B13二级指标下所隶属的三级指标无需进一步核验证明，故不用计算其判断矩阵max、CI、CR值；其余二级及三级各因子指标阶数n≥3，且二级指标最大的一致性指标CI=0.09599，三级元素中最大的一致性指标CI=0.0883，一致性检验比率CR均小于0.1，说明教育财政支出绩效评价指标在相应层中得到的估计矩阵通过一致性检验，一致性处于良好状态，指标权重系数有效并可以被接受，具备了层次分析的基础条件。在此需要说明的是，如果核算结果CR＞0.1，说明判断矩阵不具备一致性，需要重新构造判断矩阵，直至保证其具有满意的一致性。

表4 二级指标的权重及一致性检验结果

鉴于层次单排序对评价指标进行重要程度分析的片面性和局限性，有必要对各单层指标权重进一步修正和优化，不仅考虑其在所属同一层级指标内部权重分配，也关注其在总目标层的权重分配并进行层次总排序及一致性检验，利用对应隶属关系的一级指标、二级指标、三级指标的乘积值，自上而下地求出底层指标关于教育财政支出绩效总目标的综合权重（绝对权重），从而获得底层指标对于评价总目标相对重要程度的权重排序，在进一步明确验证指标重要性程度的基础上，为后续研究奠定基础，避免教育财政支出绩效评价最终结果失真失实。

表5 三级指标的权重及一致性检验结果

（三）教育财政支出绩效结构模型的应用

绩效评价始于目标体系的完善，最终服务于社会发展。本文对涉及教育支出工作的公务人员、领域专家、教学单位管理者、一线教育工作者、在校学生、少量社会人员及家长等350名被调查者发放问卷，访谈对象分布区域较广，涵盖京津冀、长三角、珠三角、成渝等地，访谈人员来源均与研究对象关系密切，基本符合教育财政支出绩效评价实际情况。问卷设置的变量属性及数据大都处于正态分布，保证了样本代表的典型性（见表6）。

表6 调查总体相关变量数据的描述性统计

问卷共发放350份，实收350份，有效份数350份，确保调查问卷具备一定的研究参考价值。然后运用李克特量表法，就“非常满意”“满意”“不确定”“不满意”“非常不满意”五级重视满意度，分别对教育财政支出绩效评价中的不同指标满意度记为5、4、3、2、1不等分值，被访者从不同维度和立场逐项评分，相对客观地表示对指标满意度的态度和信度，能够为本文提供较为准确的指标判断。根据此次调研问卷，对定量评分平均值进行归纳整理，得到各个底层指标的满意度得分平均数（见表7）。

表7 教育财政支出绩效底层指标满意度得分评价数及综合权重向量

续表7

如表5所示，350位被调查者对40个三级指标的满意度排序与利用层次分析法得到的指标综合权重排序基本一致，也在一定程度上表明被调查者和专家对教育财政支出绩效的评价基本一致。其中教育财政支出与国内生产总值占比、支出预算编制合理性、预算资金执行率、财务管理制度健全性、思想政治教育、师生评价、政府采购预算执行率、生师数量比、学校定位与规划、实验室、实习场所建设与利用均排名前十。根据各层级指标满意度得分评价数与对应指标权重乘积之和，依次得出上一级指标对于总目标的分值，直至得到我国教育财政支出绩效评价的最后得分4.27（见表8）。

表8 教育财政支出绩效指标及指标得分

续表

（四）研究结论

1.教育财政支出绩效得分为4.27，居于“非常满意”与“满意”之间，可见目前社会民众对于我国教育财政支出绩效的总体情况满意。各级政府按照“一个不低于、两个只增不减”要求，始终把教育工作摆在优先发展的位置，作为聚焦民生的重点工作来抓，“花钱必问效、无效必问责”已经成为财政、教育、发改委等部门行政行为的主要绩效理念，各类教育办学体制逐步创新与优化，基本公共教育服务日趋标准化均等化，整体办学水平明显提高，切实增强了社会认可度和群众满意度。

2.一级指标财务投入类、产出效果类、内外评价类分值均大于4，说明社会民众对其满意度较高，尤其财务投入类分值竟高达4.65，表明目前我国教育财政支出在财务投入类得到社会公众的最大认可。进一步分析：我国自2012年实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例4%后，连续九年其占比一直维持在4%之上，切实把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，尤其在近两年疫情影响、经济下行压力、财政收支矛盾等情形下，全国财政一般公共预算教育支出、全国生均一般公共预算教育支出能够逐年做到“只增不减”，实属不易。2020年全国教育经费总投入53033.87亿元，比上年增长5.69%，其中国家财政性教育经费突破4.2万亿。但是持续发展类得分为3.62，在四个二级指标中得分最低，没有达到满意状态，是目前财政教育支出绩效的短板。究其原因，从表8可以看出是由于办学思路与作用、课程与教学、学风建设不满意引起，尤其是学风建设得分才2.76分。

3.通过底层指标综合权重的关键性排序可以发现，影响办学思路与作用、课程与教学、学风建设的重要因素分别是学校定位与规划、教学内容与课程资源建设、学风建设政策与措施，相较而言其权重值较大，都在0.5附近。

四、政策建议

（一）做好财政资金保障，稳定教育财政支出水平

目前，我国实现了连续九年国家财政性教育经费支出占GDP比例不低于4%的目标，做到了逐年只增不减，但由于人口、经济发展、筹资模式等因素，与发达国家相比，仍有一定差距，主要发达国家教育支出比例甚至高达15%，因此需要进一步做好财政资金保障，稳定教育财政支出水平。

（二）补足“持续发展类”短板，突破制约教育财政支出绩效的瓶颈

聚焦引起“持续发展类”满意度较低的三方面因素，着力解决教育财政支出绩效问题的薄弱环节。一是清晰学校定位与规划，保证高质量的持续性发展。根据社会需要和学校自身条件，找准自己的位置，明确一定时期的发展目标、类型、层次、办学形式等，比如普通高等学校重点是以学术型人才培养为主要方向，或者以应用型人才培养为主要方向，亦或以专业技能型人才为主要方向，高中教育学校也可以划定为艺术特长类、职业专技类、普通高中类等；学校规划涉及教学质量、队伍结构、校园建设等硬实力和软实力的中长期规划，以推进教育教学改革为主线，落实“四个回归”，破除“五唯”顽瘴痼疾，弘扬学校的育人理念，宣传学校的育人经验。二是加强教学内容与课程资源建设。坚持立德树人，强调五育并举，发挥教育内涵导向作用，教学内容与课程建设在强化课本知识或理论知识内容基础上，不断创新与思政教育（道德品质、心理素质）的有机融入模式，更多开设综合实践活动课程，全面助力教学课堂、创新精神与实践能力的高度契合，培育新时代社会主义现代化建设所需要的新观念、新思想和新精神，全面推动习近平新时代中国特色社会主义思想“进教材、进课堂、进头脑”，促进社会治理的进一步完善与和谐社会的进一步发展。三是多措并举促学风，突出内涵建设。学风建设是体现在教与学过程中的综合方法措施，教育资源的不平衡，往往导致学校教育质量的差别，普遍认为优质重点学校学风好，而稍差学校的学风差强人意，社会满意度、认可度较低。不同学校应依据自身独有特色和丰富内涵，通过学风建设方面政策设计、制度设计、标准设计，完善细化可操作可检查的管理措施办法，健全学校学风建设评价机制和激励机制，从过程跟踪、结果实效、社会满意等多维度，建立健全学风建设制度体系，有效推进学校教育教学质量。

（三）强化指标协同发展，稳步提升财政教育支出绩效

推进教育财政支出绩效的科学化精细化管理，使民众共享加大财政教育投入和教育改革发展的成果，力争实现绩效评价达到“非常满意”状态。一是进一步突出重点、优化结构、加强管理，推动教育改革创新，保障教育相关重大项目投入资金支持，发挥教育发展引擎作用，增添教育强劲发展动力。二是合理安排使用财政教育经费，普及学前教育、均衡发展义务教育、强化高中阶段教育、加强职业教育能力建设、提升高等教育质量。三是统筹城乡、区域之间教育协调发展，加大对中西部及东北地区教育事业发展转移支付力度，重点是向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜。