社会制度性因素能否实质性影响财政赤字？——基于世界典型国家实践数据检验结果

欧阳华生 秦思雨 周梓寒

一、引 言

财政是国家治理的基础和重要支柱，建设社会主义现代化强国离不开现代化财政治理。改革开放以来，我国持续推进财政治理，取得了显著成效，但也面临一些难点和堵点，财政赤字问题便是其中之一。如何有效利用财政赤字调控经济并防范风险，成为多年来政府与学者持续探索的问题。2020年、2021年政府工作报告中提出了实行更加积极的财政政策，针对防疫形势和经济发展状况，赤字率分别按3.6%以上和3.2%左右安排。2021年12月召开的中央经济工作会议明确指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为应对三重压力冲击，同年底召开的全国财政工作会议，提出2022年财政政策要服务于稳字当头的总要求，提升效能、更加精准和可持续，赤字和债务规模相应会有所扩大。从国际实践来看，财政赤字也是各国实现宏观调控的重要手段，作为衡量财政风险的赤字率逐渐成为各国密切关注的对象，各国的年度政府财务报告中都将其作为重要指标披露，国际货币基金组织编写的《财政监测报告》也把赤字率作为衡量一国财政状况的重要评价指标。

财政赤字不仅是一个经济问题，它与各国社会制度性因素更有着紧密联系。事实上，各国均动用财政赤字手段扩大需求、刺激消费、拉动经济增长，同时也在解决就业、贫困和收入分配等社会问题，不同社会制度性因素会对各国的财政状况造成不同的影响。从现有研究文献来看，关于财政赤字的研究很多，但鲜见从国际视角研究社会制度性因素对财政赤字的影响。本文试图在赤字率国际比较的基础上，厘清我国赤字率所处的水平，并从其他国家赤字规模上得到启发，通过模型实证分析社会制度性因素与赤字率关系及影响效应，拓展财政赤字问题研究领域，进而对实施的财政性政策进行合理评估。

二、文献综述

财政赤字是政府预算支出与预算收入之间失衡，且预算支出大于预算收入出现的逆差（宇滇，1956）。基于这一解释，国内外学者对财政赤字的相关研究主要围绕经济效应、影响因素和财政可持续性几个方面展开。关于财政赤字经济效应研究，凯恩斯经济理论主张实施赤字政策以提高就业和国民需求，进而带动经济增长，但公共选择理论却对财政赤字有不同的观点，认为西方产生的巨额财政赤字的历史渊源是“凯恩斯勋爵的政治遗产”。从实践来看，欧盟各国的收敛财政规则如赤字或债务规则促进了欧盟各国政府债务可持续发展（Michael，2016；Hutchison，2016），财政赤字会对宏观经济增长产生影响，短期内可以通过政府债务抑制经济增长效应，但不具有长期经济增长效应（缪小林，2017；向莉，2017），从长期来看，财政赤字与经济增长呈负相关的结论（Ciak，2017；Marimuthu，2021），也不存在金融挤出效应（Naveen，2016），此外，债券融资赤字与失业之间存在紧密联系，债券融资预算赤字的增加会提高长期失业率（Akira，2016；Devender，2021）。

关于财政赤字影响因素的研究，主要集中于经济因素和政治因素方面，政治不稳定、预算制度薄弱的国家对财政赤字增加带来的财政冲击很敏感（李倩，2017；王岩，2020；Vukovic，2017），财政赤字变化中的一部分是作为对经济周期波动的反应而自动产生的（Samuelson，1992），很难将财政赤字的影响与经济中的其他影响隔离开来（Naveen，2016），通过固定效应模型发现经济增长率与财政赤字显著正相关（王治国，2015；张攀，2015），财政政策中政府购买的增加是导致财政赤字增加的原因之一，利率的变化会导致政府购买发生变化，实证发现利率与财政赤字负相关（唐东波，2008）。政治方面，有学者研究发现领导人的年龄会在一定程度上影响财政赤字，较为年轻且处在职业晋升中的官员为了避免丧失更好的职业前景会尽量规避一些风险，如财政赤字（马亮，2013）；而年龄较大且晋升空间较小的官员趋向于改变自身目标函数并“搏一搏”（吴根平，2010），这一类官员为增加政府投资、提升经济绩效，进而实现政治晋升的目的，会强化对政府赤字这一风险途径的热情（张军，2007；高远，2007）。而关于社会因素对财政赤字的影响，目前鲜有研究文献和成果。

近几年来，一些学者针对实证结果对财政赤字理论进行丰富和完善。很多学者采用实证方法对我国财政赤字可持续性问题进行过研究，主要围绕财政收支是否满足政府跨时期预算均衡来对相关数据进行检验，基本认为我国目前的财政赤字政策具有可持续性。郭庆旺等（2003）借用加入中断数据的协整模型检验我国20年赤字相关经济数据，实证发现我国财政赤字政策是可持续的；夏诗园（2016）结合跨期预算约束方程对我国财政赤字可持续性进行实证检验得出弱可持续性结论；李美洲等（2007）构建两机制门限协整模型，结果表明我国财政赤字总体上是可持续的，但财政赤字规模不应进一步扩大；涂立桥（2008）运用分数阶积分模型检验了我国28年间的财政收支、国债及GDP数据，结果表明我国的财政赤字序列至少是围绕均值回复的过程，是可持续的。

综上所述，已有文献中有关财政赤字的研究成果较多，主要集中在经济效应和影响因素两方面，为本文研究提供了重要参考，而影响因素中注重经济和政治因素研究较多，较少考虑就业、教育和贫困等社会因素，因此，存在亟待拓展研究之处。

三、影响机理与理论假设

财政赤字影响因素除了经济和政治因素外，还有社会制度性因素。不同经济体制、经济增长模式和速度、财政收支水平等经济因素，不同政治局势、政治体制和预算程序等政治因素都会对财政赤字产生重要影响；同样，贫困、教育和就业等社会制度性因素也必然对一国财政赤字造成影响。

1.贫困与财政赤字。解决贫困人口的温饱问题一直是世界长期关注的话题，各国都努力实施相应的补贴政策或是发放救济金来改善贫困人口的生存现状。反贫困，作为各国财政重要职能之一，是提高国家治理能力现代化的重要措施。反贫困过程中，欧美国家主要采取四种措施：政府反贫困计划、政府反贫困对策、政府反贫困公共政策和落后地区区域援助政策，在特定的一段时间内，通过直接的现金补贴方式，促进贫困人口特别是赤贫人口的人力资本投资。大多数非洲国家以国家减贫计划作为国家战略，主要接受国际救济和与国际进行经济合作。大洋洲多数国家明确以“经济外交”为外交政策的核心理念，将发展经济作为首要任务，积极推动经济发展与转型。各国财政用于脱贫的资金持续投入且增加，在不断提高居民人均收入摆脱贫困目标的过程中，财政调节作用对收入分配效率产生正向影响，财政支出对社会家庭具有减贫效应（李晓嘉等，2019），但也会给地方财政带来压力（王国玺，2021），特别是在近几年世界各国面临持续经济下行压力冲击的大环境下，财政赤字规模不断扩大，基层财政尤其困难。

假设H1：减少贫困需要财政持续投入，贫困水平对一国财政赤字规模具有正向影响。

2.教育与财政赤字。不断强化教育投入、提高教育水平是世界发展趋势，是保持经济高质量发展的根本保障。实践证明，通过财政教育投入加大优秀人才，尤其是高技术水平人才培养和引进，对于促进一国科技创新、推动经济发展具有重要作用。世界各国对教育的重视程度不尽相同，但都制定了相应的教育法或规定，从法律层面明确了教育投入与条件保障规定。20世纪中后期以来，各国更加关注教育法制的健全和完善，把其视为对教育进行宏观控制和管理的重要手段之一。从世界银行发布的数据可知，全球教育投入占GDP比重的平均水平在4.3%左右。持续加大财政对教育的投入极大地促进了各国教育事业发展，大幅度提升了教育水平，但也给各国各级政府财政造成了很大的压力，地方财政平衡受到较大影响。因此，各国教育事业快速发展对财政平衡产生了较大冲击，今后也会是如此，原因一方面来源于各国教育法关于财政教育投入的硬性要求，另一方面来源于全社会对教育越来越高的质量要求。

假设H2：提升教育水平需要持续增加财政投入，对财政赤字规模产生直接正向影响。

3.就业与财政赤字。就业是我国最大的民生，关系我国经济社会是否健康、稳定及和谐发展。就业引发的政府债务问题已经引起了理论和实证研究者的关注，如服务业就业率与公共债务之间存在显著的正相关关系，具体影响而言，服务业就业增加1%将使政府债务比率增加约2%，同时，就业政策实施效果也会影响公共债务，进而影响财政赤字（李猛，2016）。就业结构的变化导致经济盈余减少，有效市场需求减弱，经济失衡加剧。为解决就业问题，各国政府往往实行扩张性财政政策，要么通过增加举债规模扩大政府支出，要么实施减税政策，随着实践经验不断积累，政府对财政赤字的意识形态基础发生较大变化，从一开始的“严格遵守收支平衡”到“可以采取扩张性财政政策重振总需求”，到“财政赤字不应常态化”，再到如今的“财政赤字不应超越警戒线”，财政赤字规模不断扩大。与此同时，就业率下降失业率上升往往伴随经济衰退，导致财政收入规模减少，财政平衡压力增大，财政赤字规模也进一步扩大。从实践看，各国在促进宏观经济增长的调节中，持续加大了促进就业方面的财政投入，特别是近几年来为应对全球经济下行和抗击新冠疫情等冲击更为明显。因此，就业对财政赤字的影响，一方面是通过增加财政支出实现的，另一方面是通过就业率下降伴随的经济衰退导致财政收入减少实现的。

假设H3：促进就业必然增加财政投入，失业对财政赤字规模产生负向影响。

四、财政赤字国际比较分析

财政赤字已成为世界普遍现象，一方面通过财政赤字解决预算资金不足问题，另一方面通过财政赤字实现对宏观经济的调控，因此，财政赤字规模大小对于判断财政政策的方向和力度至关重要。赤字率作为衡量财政赤字规模及财政风险的重要指标，备受关注和广泛运用，欧盟成立时签署的《马斯特里赫特条约》将3%设定为财政赤字安全警戒线，国际货币基金组织编撰的《世界经济展望报告》和《财政监测报告》将赤字率列为重点监测指标。本文对财政赤字进行国际比较，也是采用这一指标，财政赤字采用的统计口径定义为收入与总支出之间的差额，即使用2014版国际货币基金组织《政府金融统计手册》（GFSM 2014）中的口径。

（一）按不同收入水平比较分析

参照世界银行2020年人均年国民收入的界定，低收入国家人均年国民总收入低于1045美元，中等收入国家人均年国民总收入1045—12696美元之间，高等收入国家人均年国民收入12969美元以上，将国家划分为低收入国家、中等收入国家和高收入国家三类，将样本国家进行归类，并按年计算三类国家赤字率的算术平均数（详见表1），共涉及181个样本国家，其中低收入国家、中等收入国家和高收入国家样本分别为27、94和60。表1数据显示：一是近二十年来三类国家赤字率均呈现波动，低收入国家波动最大，高收入国家波动最小，从实际来看，赤字率波动与当年宏观经济环境有关；二是赤字率与收入水平呈反比，高收入国家的赤字率平均水平最低，低收入国家的赤字率平均水平最高；三是我国属于低收入国家，近二十年赤字率平均水平介于中等收入国家与高收入国家之间，显著低于低收入国家平均水平，但从2015年开始，赤字率明显提高，可能是由于持续大力实施减税降费政策导致的。

表1 财政赤字率在高中低收入水平国家统计分布情况 单位: %

（二）按不同区域比较分析

将样本国家按区域进行归类，并按年计算两类国家赤字率的算术平均数（详见表2）， 共涉及186个样本国家，其中亚洲、欧洲、非洲、大洋洲、北美洲和南美洲国家样本分别为45、38、50、15、26和12。表2数据显示：近二十年来，亚洲和欧洲的赤字率水平相近，非洲、北美洲和南美洲的赤字率水平相近，大洋洲总体存在财政盈余；从数值上看，亚洲和欧洲的赤字率较低，非洲、北美洲与南美洲的赤字率较高；中国的赤字率水平处于亚洲与欧洲的平均水平之间。受到地区分类的影响，同一洲际的国家可能存在着社会制度、经济体制不同的情况，因而赤字率水平差距较大。

表2 财政赤字率分区域统计分布情况 单位: %

五、社会因素对财政赤字的影响效应

（一）模型构建

根据前文机理分析，一些典型的社会制度性因素如贫困、教育和就业等均会对财政赤字产生影响，为了验证社会因素对财政赤字的影响效应，本文构建如下模型：

其中i表示国家，t表示时间；defit表示赤字率；poorrateit表示贫困水平，用贫困人口比例来表示；Eduit表示受教育程度；unemployedit表示失业率；gdprateit表示GDP增长率；cpiit表示平均消费物价指数，用来表示通货膨胀率；vi表示个体效应；εit表示随机扰动项。

（二）变量选择与数据来源

1.被解释变量。即赤字率（defit），按照国际货币基金组织的统计口径定义为收入和总支出之间的差额占GDP比重，不包括政策性贷款，数据来源于国际货币基金组织世界经济展望数据库公开数据。

2.解释变量。即贫困水平（poorrateit）、受教育程度（Eduit）和失业率（unemployedit）。贫困水平用贫困人口比例来表示，按每天1.90美元（2011购买力平价）衡量的人口数量占总人口的百分比；受教育程度按高等院校入学率即不论年龄大小，大学在校生总数占中学之后5年学龄人口总数的百分比；失业率按失业人口占劳动人口百分比来表示，数据来源于国际货币基金组织世界经济展望数据库公开数据和世界银行公开数据库。

3.控制变量。影响财政赤字的因素较多，本文依据成德宁（2021）对财政赤字经济影响因素相关文献的总结，选取通货膨胀率（用CPI来表示）和GDP增长率作为本文研究的控制变量。

（三）样本描述性统计分析

本文基于世界经济展望数据库（WEO）所提供的基础数据和世界银行提供的数据。鉴于数据的完整性和可得性，本文采用的是2008—2017 年25个样本国家的赤字率及其影响因素的面板数据，总体情况如表3所示。数据显示均值和标准差的差距不大且不同国家的经济发展水平差距巨大，这也导致了各个变量最大值和最小值的非对称性。

表3 变量描述性统计表

（四）实证结果分析

1.基准回归结果

根据前文的理论机制分析及上述模型，对影响财政赤字的三个典型社会因素进行了实证检验。通过采用Chow F检验，拒绝了采用混合回归模型的假设，接着使用xttest3检验是否存在异方差，因存在异方差故Hausman检验失效，根据xtoverid检验结果，本文采用随机效应模型对上述模型进行估计，模型的回归结果如表4所示。从表4的回归结果来看，一是贫困水平即贫困人口比例对于财政赤字具有正向影响，且在1%的显著性水平上显著，回归系数值为1.495，这验证了本文的假设H1，即贫困水平对一国财政赤字规模具有正向影响，我国持续增加财政脱贫资金投入对财政支出形成较大压力恰好验证了这一结论；二是受教育程度对财政赤字产生正向影响，且在5%的显著水平上显著，回归系数值为3.092，假设H2得到验证；三是失业率对财政赤字的影响是负向，且在1%的显著水平上显著，这验证了本文假设H3。

表4还显示，GDP增长率对财政赤字的影响为正，且在1%的显著性水平上明显，即经济增长越快，意味着越高的赤字率，这与王治国（2014）、张攀（2014）研究地方财政赤字的影响因素时，通过固定效应模型的实证结果发现经济增长率与财政赤字显著正相关的结论一致，也与我国实际相符，囿于我国投资驱动的经济发展模式，经济增长率可能同时意味着较强的政府投资，从而与财政赤字呈现出很强的正向关系。通货膨胀率对于财政赤字的影响并不显著，可能因为所选取的时间跨度为10年，周期较短，无法体现通货膨胀对财政赤字的长期影响。

表4 模型基准回归结果

2.稳健性检验

为了进一步验证本文结果的稳健性，本文采用替换变量的方式来进行稳健性检验，贫困水平和受教育程度的替换指标数据缺失遗漏过多，无法对数据进行处理填补完整，鉴于数据的完整性和可获得性，因此，用不同统计口径的失业率作为解释变量失业率的替换指标进行本文的稳健性检验，使用随机效应模型进行逐步回归，具体结果如表5所示。

表5 稳健性回归结果

表5结果显示，逐步回归结果中，失业率的系数仍然在1%水平上显著为负，贫困水平的系数和受教育程度的系数仍然均在5%的显著性水平上显著为正，和前文的显著性和系数正负号一致，在一定程度上说明了本文结果的稳健性。

3.内生性检验

根据上文的机理分析，本文的解释变量和被解释变量之间可能存在双向因果关系，因而需要对其造成的内生性问题进行解决。本文采用核心解释变量失业率、贫困水平和受教育程度的滞后一期和滞后二期作为工具变量，使用工具变量法，利用xtivreg命令进行工具变量估计。表6报告了工具变量法的估计结果。

表6 内生性回归结果

表6是使用工具变量的实证检验结果。列（1）是以滞后一期解释变量使用工具变量法的估计结果，列（2）是以滞后二期解释变量使用工具变量法的估计结果。模型估计结果显示：滞后一期，解释变量均在1%上显著，这表明克服模型内生性问题后，贫困水平和受教育程度对赤字率的正向影响和失业率对赤字率的负向影响仍存在，同时也表明模型内生性问题未对模型实证结果产生影响。滞后二期，解释变量的显著性水平降低，但仍在10%和5%显著性水平上显著。可以看到估计结果与基准回归结果基本一致，说明本文所使用的工具变量有效可靠。

六、结论与建议

本文使用 2008—2017 年国际面板数据作为样本，从社会因素视角考察了财政赤字的影响因素，剖析了贫困、教育、就业三个典型社会因素的影响机制，并通过模型进行了效应检验。基于上述分析，本文得到如下结论：一是贫困水平和受教育程度对于各国的财政赤字率具有正向影响，贫困、教育水平越低的国家，往往财政赤字越大，反之越小；二是失业率对财政赤字率具有负向影响，为促进就业，世界各国往往无一例外都是实行扩张的财政政策；三是我国财政赤字规模适中，在同类型国家中明显偏低，尚有一定的扩张空间。实证结论与统计分析结论相吻合，与实际相符。根据上述分析结论，结合我国实际情况，本文提出如下建议：

一是我国财政赤字尚有空间，财政赤字仍是今后强化政府宏观经济调控的重要手段。根据上文分析，我国属于低收入国家，近二十年赤字率平均水平介于中等收入国家与高收入国家之间，显著低于低收入国家平均水平，赤字率水平也呈现较大波动，部分年份赤字率高于经济发达体和新兴市场经济体国家平均水平，但近二十年总体赤字率均低于这两类国家，我国的债务率和其他国家相比较低，且我国经济长期向好的基本面始终没有变，因而在一定程度上为我国的财政赤字空间留有余地。鉴于应对全球经济下行压力和抗击新冠疫情的需要，今后应继续实施相应的财政赤字政策，扩大财政支出，确保“三保”政策目标实现，继续面向市场主体实施新的减税降费，帮助中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展，抓好重点群体就业，落实落细稳就业举措，切实增进民生福祉，持续改善人民生活，形成互促共进的良性循环。

二是进一步提高财政资金用于民生领域投入绩效，减轻对地方政府财政平衡的冲击。从实际情况看，民生支出大头在地方，地方各级财政支出用于民生领域支出的占比高，因此，进一步提高民生领域支出绩效，也是缓解地方政府财政平衡压力的重要途径。2021年3月，李克强总理在政府工作报告中指出，教育和就业是每个国家应当持续投入的，但是要合理规划其投入计划，使得财政支出得到相应的回报。对于我国，在现行财政体制下扩大地方政府的教育和就业支出，提高教育和就业发展水平，让每一笔财政资金投入都有的放矢。与此同时，我国已经实现全面建成小康社会的百年目标，脱贫攻坚战取得全面胜利，如何巩固所取得的百年奋斗成果，是当前发展中的重中之重。积极的财政政策要更加积极有为，消除绝对贫困后，继续做好相对贫困的帮扶，实现城乡居民圆梦共同富裕的美好愿景。

三是完善财政赤字统计口径，强化财政赤字风险预警机制，确保财政可持续发展。我国财政赤字是针对一般公共预算而言，且没有将债务本金收支纳入其中，小于一些国际组织的统计口径，例如国际货币基金组织统计发布的世界各国财政赤字率中，我国财政赤字率往往比国内统计的数字高，统计口径不同是重要原因，另外也与我国的债务水平、经济政策等有一定关系。因此，从加强管理、方便比较分析角度，需要完善我国财政赤字统计口径，与国际管理接轨，这样可以与其他国家直接对比财政赤字状况，充分了解我国的财政赤字规模在世界各国中所处的位置，进而解读各国的财政政策，为我国宏观经济调控提供参考。同时，我国新《预算法》允许地方公开发行债券举债，实际也让地方各级政府财政赤字浮出水面，地方各级财政部门应在建立债务风险预警基础上，将财政赤字纳入风险预警范畴，以财政赤字统领债务规模管理，实现财政风险严格管控，确保地方各级财政可持续发展。