行政争议市域协同化解机制之建构

张世光

摘 要：实践中，一些行政争议长期得不到实质性解决的主要症结在于，行政复议没有发挥应有作用、行政诉讼程序空转徒增诉累、行政机关怠于执行生效裁判、行政拘留措施滥用激化矛盾、行政检察监督欠缺刚性手段等。在市域治理层面，应注重系统性推进、加强诉前源头治理、突出智慧借助、重塑开放性办案格局、畅通当事人合理利益诉求实现渠道，探索构建行之有效的争议化解制度机制，努力实现“保护权利”和“监督权力”的有机统一，实质性化解行政争议，推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：行政检察 市域社会治理 行政争议化解 协同机制

随着经济社会的快速发展和依法治国的深入推进，行政争议数量日益增多，涉及领域不断扩大，利益诉求多元呈现。而现行以行政诉讼为主的行政争议解决机制却不能公正、及时、有效地化解行政争议，行政诉讼“程序空转”、案结事不了，严重影响了人民群众的获得感和幸福感，进而影响了社会的和谐稳定。在加快推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，检察机关开展行政争议实质性化解工作，充分体现了以人民为中心的发展思想，丰富了新时代检察机关法律监督功能的内涵，有利于满足人民群众日益增长的美好生活需要。本文从难化解的生效裁判结果监督案件行政爭议出发，研判当前化解行政争议面临的形势，分析行政争议化解难的症结，探讨构建行政争议市域协同化解机制的路径。

一、行政争议实质性化解难的主要症结

最高人民检察院部署开展了“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解专项活动”，聚焦“老百姓天大的事”，推动解决行政诉讼“程序空转”等人民群众反映强烈的突出问题，取得了明显的实效。同时，也存在行政争议总体化解率偏低、区域工作不平衡问题突出、常态化化解争议亟待加强等问题。行政争议化解难，尤其是申请行政检察监督的案件，大多数都是难啃的“硬骨头”，主要原因有：

（一）行政复议没有发挥应有作用

行政复议机关在复议行政案件时，往往采取书面审查方式。这种方式不利于查清案件事实，对复议申请人提供的证据材料也不够重视。同时，多数行政复议机关在复议过程中未积极开展行政调解工作。行政复议决定书通常缺乏论证和说理，内容过于简单，不能让申请人信服，没有充分发挥解决行政纠纷、化解官民矛盾的诉前过滤主渠道作用，客观上放任了行政争议的进一步恶化。据不完全统计，经过行政复议的生效裁判监督案件仅占全部申请监督案件的10%左右，其中，复议结果维持原决定的案件却占全部复议案件的90%以上。

（二）行政诉讼程序空转徒增诉累

虽然行政诉讼法把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为立法目的之一，赋予行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中担负更加重要的职责使命，但是在具体程序运行中，法院把重点集中在行政行为合法性审查上，对依法保障当事人合法权益重视还不够。案件经过一审、二审和再审，有的还要发回重审，当事人与行政机关反复纠缠于法律程序之中，几年、十几年甚至几十年难以案结事了，不仅没有解决当事人的实际问题，反而增加了当事人的诉累。如笔者所在检察院办理的赵某诉某镇政府、国土分局、村委会土地行政管理纠纷监督案，赵某从1999年开始先后3次提起行政诉讼，虽然法院撤销了行政机关的处理意见，但是直到2020年向检察机关申请监督，诉讼历时21年，赵某请求行政机关确定宅基地边界的诉求始终没有实现。

（三）行政机关怠于执行生效裁判

部分行政机关被法院判决履行职责、行政行为被确认违法或者被撤销后，本应依法履职，重新认定事实，听取行政相对人的诉求，对造成损失的积极承担赔偿责任，但现实中行政机关怠于执行生效裁判，不及时履职，不主动承担责任等现象屡见不鲜，当事人的诉求并未得到解决，更无法得到补偿，经过多年多轮诉讼争取到的合法权益无法得到救济。更有甚者，当事人的胜诉成为新一轮“马拉松式”诉讼的开始。如笔者所在检察院办理的孟某诉某县政府土地行政处理决定纠纷监督案，孟某与第三人因土地使用权发生争议，2006年第三人申请县政府和国土局确权，县政府和国土局均不予答复，第三人提起行政诉讼，法院判决县政府和国土局对第三人的确权请求作出答复，2007年县政府作出不予受理决定书;第三人不服，提起行政诉讼，法院判决撤销了县政府作出的不予受理决定书，县政府随后作出第二份不予受理决定书;第三人不服，提起行政诉讼，法院判决撤销了县政府作出的不予受理决定书，2009年县政府作出行政处理决定书;孟某不服，提起行政诉讼……因该块土地的使用权争议，先后经历100余次法律程序仍未案结事了。

（四）行政拘留措施被滥用激化矛盾

当事人通过法律途径或者正常信访难以实现自己的诉求，往往会采取非正常信访方式制造影响，进而给政府施加压力，结果是问题依然没有解决，反而被公安机关处以行政拘留。因此，绝大多数当事人对包括公安机关在内的行政机关都有比较深的怨气，因个人利益诉求始终得不到解决，即使面临再次受到最严厉的行政处罚，也不会轻易息诉罢访，而是继续缠诉闹访，并提高自己的诉求。如此反复，形成恶性循环。

（五） 行政检察监督欠缺刚性手段

行政争议实质性化解实践中，各地检察机关综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等手段监督纠正错误裁判，通过检察听证、司法救助等措施促成和解，创新性运用制发告知函、纠正违法通知书、对策建议书以及移送违纪违法线索、发布行政检察白皮书等方式督促行政机关依法履职，实质性化解一批行政争议。但是，上述监督手段的刚性略显不足，由于部分行政机关不够配合影响了实质性化解行政争议的效果。

二、构建市域协同化解机制的路径选择

行政争议长期得不到实质性解决，不仅影响人民群众获得感，也影响社会和谐稳定。在市域治理层面，应探索构建行之有效的争议化解制度机制，加强行政检察监督，努力实现“保护权利”和“监督权力”的有机统一，实质性化解行政争议，有效维护人民群众合法权益，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）注重顶层设计，把化解行政争议融入全面依法治市

1.把化解行政争议纳入全面依法治市工作格局。坚持党总揽全局、协调各方的原则，积极争取市委市政府主要领导支持，在市委全面依法治市委员会下设行政执法与行政检察衔接工作领导小组，领导小组办公室设在市级检察院，切实加强组织领导，实现行政执法与行政检察监督无缝衔接，统筹谋划行政争议化解工作，落实落细各项目标任务和责任措施，着力构建“党委政府支持、依法治市办牵头、检察机关推动实施、行政机关全面参与”的工作新格局，把行政争议化解工作要求由“软指标”变成“硬任务”。

2.建立健全区域行政争议定期分析研判制度。通过定期对行政复议案件、行政诉讼案件和检察监督案件以及信访行政案件进行统计分析，全面掌握行政争议的存量、增量、案涉领域、发案态势等情况，深入研究行政争议产生、发展的原因、特点和规律，不断细化行政争议化解有效措施，及时解决突出存在的重点、难点问题，持续完善应对突发性、群体性行政争议的应急预案，进一步提升社会综合治理水平。

3.规范建设行政执法与行政检察信息共享平台。以贯彻落实中办、国办《关于统筹自然资源资产产权制度改革的指导意见》为契机，加强检察机关与自然资源、生态环境、市场监管等行政机关以及审判机关的协作配合，不断探索和完善行政执法监督体制机制，依托现代信息技术、人工智能等手段，构建好用、实用、管用的行政执法与行政检察信息共享平台。

（二）强化责任担当，系统性推进行政争议诉前源头治理

1.进一步完善行政复议纠错机制。加强上级行政机关对下级行政机关的监督，为人民群众提供一个能说理、有理就能告赢的法律渠道，避免矛盾纠纷得不到及時处理而不断发酵、激化。

2.着重加强完善非诉讼纠纷解决机制。贯彻落实中央全面深化改革领导小组《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，坚持化解行政争议既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，打破司法诉讼包打天下的局面，检察机关与司法行政机关共同牵头，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系。

3.推动开展行政争议专项化解活动。结合办案中发现的不同地区、不同部门行政争议的特点，努力当好党委政府的法治参谋，围绕“保护权利”和“监督权力”两个目标，本着“什么问题突出就治理什么”的原则，在党委政法委统一领导下，推动开展年度行政争议专项治理活动，建立矛盾纠纷台账，凝聚执法司法合力，层层压实化解责任，以定分止争的效果来弥补行政诉讼制度的短板，为民解忧解困，真正让人民群众有实实在在的获得感。

4.有针对性地开展不规范行政行为整治活动。坚持标本兼治，充分发挥检察机关法律监督职能，结合办案，用法治给行政权力定规矩、划界限，通过对行政争议进行反向审视，分析和梳理行政行为存在的不依法、不规范、不文明等问题，全面审视行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度的落实情况，努力完善统筹行政执法各环节的制度体系，严格规范行政程序，注重培养依法行政意识，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的习惯，切实保障执法公平公正、阳光运行，不断提高依法行政质量。

（三）突出智慧借助，共建共享实质性化解社会支持系统

1.合力打造法律职业共同体。通过同堂培训、挂职锻炼、定期会商、沙龙论坛等形式，建立良性互动的沟通机制，针对化解行政争议中的热点、重点、难点问题以及典型案例等进行交流探讨，促进检察官与法官、警察、律师、学者等法治工作者之间职业理念的互动、专业知识的交流，共同致力于实质性化解行政争议。

2. 组建专家咨询智囊团队。面向全市律师、学者、政府部门法制干部及业务专家等，组建阵容强大、实力雄厚的专家咨询智囊团队，对于行政争议时间长、化解争议难度大、矛盾尖锐复杂等监督案件，采取听取专家意见、会商案情、研讨化解方法等形式，充分发挥专家的智囊参谋作用。

3.完善政府购买法律服务机制。对于涉及土地征收、拆迁安置、农民工讨薪、破产企业安置等涉众型行政诉讼监督案件，通过制定和发布特定法治需求清单，以政府购买服务形式，与律师协会、行业协会等中介组织签订合作协议，引入知名的律师事务所、咨询服务公司等社会专业组织。

（四）对标群众满意，实现阳光司法重塑开放性办案格局

1. 积极主动强化外部监督。把办案公开的范围由结果公开扩大到程序公开，以公开促公正赢公信。主动邀请人民监督员广泛参与案件办理，对案件发表评议意见，集思广益服务行政争议化解。同时，也可以适时邀请人大代表、政协委员、专家学者、专职律师等社会人士，参与、监督、见证行政调解、行政和解以及行政争议实质性化解等工作，充分运用调解、和解、协调等各种“软性”手段，及时高效化解矛盾纠纷，避免徒增当事人诉累。

2.让当事人深度参与其中。深入践行以人民为中心的发展思想，充分尊重当事人的诉讼主体地位，为当事人提供平等对话、沟通交流、辩法析理的公开平台，一方面，耐心倾听当事人诉说，在还原案件事实、准确吃透案情的基础上，查清争议产生的根源，找准争执不下的症结，努力为当事人主持公道;另一方面，深入释法说理，让当事人深入了解行政检察权运作的过程和行政检察决定形成的理由，直观感受行政检察决定书背后的故事，让公平正义可触、可感、可信，以看得见的方式感受到公平正义。

3.深化公开听证等制度运用。积极探索发扬新时代“枫桥经验”的方法路径，对行政争议持续时间长、化解难度大或者有重大社会影响的案件，全面推行公开听证、公开宣告、公开审查、公开送达、公开回复等公开办案制度，以公平公正增强行政检察的公信力。

（五）坚持问题导向，畅通当事人合理利益诉求实现渠道

1.建立当事人利益诉求评审机制。对于当事人要求较高、争议较大、敏感复杂等的实质性利益诉求，成立由检察官、法官、行政机关及其上级机关负责人、律师、社会人士代表以及纪检监察干部等参加的评审委员会，由案件承办检察官提交初步处理意见，适时启动综合评审程序，对当事人的利益诉求进行准确认定，界定在合理、可行范围之内，并形成最终评审意见，必要时报行政执法与行政检察衔接工作领导小组决定，作为化解行政争议的基本参照依据。

2.建立当事人（包括第三人）行政和解促进机制。检察官参照最终评审意见，拟定初步和解方案，充分征求双方当事人（包括第三人）意见，同时进行双向同步释法说理、消弭意见分歧，也可以采取公开听证等方式，努力促使当事人（包括第三人）达成一个双方（多方）均能接受的解决问题的方案。

3.建立当事人合法权益多元修复机制。针对当事人的合法权益被侵害而一时又难以得到维护的，可以考虑综合运用制发检察建议、提供法律帮助、邀请社会参与等措施，或者督促有关机关、组织、团体协助落实化解方案、措施，或者支持当事人通过法律途径维护自身权益，或者借助社会团体、行业协会、企事业单位等帮助当事人解决实际问题，让当事人获得切实可行的救济途径，从而促进行政争议实质性化解。

（六）辅以救济救助，解难事办实事让当事人更有获得感

1.协调落实社会救助政策。对于因自然灾害、失去劳动能力等种种原因而陷入生存困境的当事人，坚持托底线、救急难原则，积极协调民政部门为符合条件的当事人落实最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、受灾人员救助、就业救助等社会救助政策，帮助面临暂时严重困难的当事人度过难关。

2.积极开展国家司法救助。对于因长期诉讼遭受较大经济损失、家庭发生重大变故造成生活困难、无法通过诉讼获得有效赔偿导致经济困难的当事人，坚持辅助性、一次性原则，联合同级院控审部门积极为当事人申请国家司法救助，把司法为民落到实处，缓解当事人面临的急迫生活困难，用实际行动传递司法的温暖，打通检察机关权利救济“最后一公里”。

3.适时引入心理干预手段。对于长期信访、诉讼的当事人，因个人诉求始终得不到解决，往往会产生心理障碍甚至形成偏执型人格，以政府购买服务方式，协助检察官适时采取心理治疗、心理咨询、心理康复、心理危机干预等措施，帮助当事人解开“心结”、恢复心理健康，有利于实质性化解行政争议，引导当事人重新开启新的生活。