强基导向背景下基层检察院建设问题研究

黄曙峰

摘 要：新形势下，加强基层检察院建设十分必要。针对基层检察院建设存在的服务大局能力有欠缺、品牌创建动力不足、工作推进力度不够、队伍建设缺乏活力、市院对下指导不足、业绩考评设置不合理等六大问题，可以探索服务大局的一体推进模式、融合监督的品牌创建模式、重大法律监督事项的质效管理模式、队伍建设的全市统筹模式、数字检察的提质增效模式、业绩考评的质效导向模式等新路径，切实加强基层检察院建设。关键词：基层检察院建设 融合监督 重大法律监督事项 数字检察

一、逻辑展开：加强基层检察院建设的必要性

（一）加强基层检察院建设是夯实基层工作的必然要求

习近平总书记指出，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”[1]2021年初，习近平总书记对政法工作作出重要指示强调，“更加注重系统观念、法治思维、强基导向，切实推动政法工作高质量发展。”[2]树立强基导向，夯实执政根基，是党中央的重大决策，树立检察机关的“强基导向”，就要加强基层检察院建设。

（二）加强基层检察院建设是深化法律监督的必然要求

基层检察院处于司法办案第一线，是检察工作行稳致远的根基。大量的人口在基层、大量的辖区在基层、大量的检察干警在基层、大量的案件在基层，基层基础建设是当前和今后一个时期检察机关的一项全局性、战略性、基础性任务，是顺应全面从严治党新要求、司法体制改革新挑战、人民群众新需求的有效途径，也是最高人民检察院（以下简称“最高检”）党组推进新时代检察事业高质量发展的战略支撑。最高检张军检察长在2020年10月召开的全国基层检察院建设工作会议上强调，“基层检察院是整个检察机关的基础，基层检察工作是全部检察工作的基础。”[3]2021年6月，黨中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，“按照重心下移、检力下沉要求，加强基层检察院办案规范化建设，全面提高做好新时代法律监督工作的能力和水平。”检察机关贯彻落实强基导向，最根本的就是要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉抓基层、打基础、强素能，为新时代检察事业发展提供坚实支撑。

（三）加强基层检察院建设是加强自身建设的必然要求

习近平总书记在浙江工作期间对检察工作提出“敢于监督、善于监督、勇于开展自我监督”。[4]进入新发展阶段，浙江检察工作要“加快打造法律监督最有力的示范省份”，“努力在‘十四五’时期把浙江检察建设成为全面展示中国特色社会主义检察制度优越性的重要窗口”。[5]浙江省衢州市地处浙皖闽赣四省边际，在浙江省高质量发展建设共同富裕示范区中处于关键区位。衢州检察机关必须紧扣“十四五”时期浙江省检察工作的总体思路、奋斗目标和总要求，聚焦聚力四省边际共同富裕示范区、四省边际中心城市建设[6]，把握好“顶层设计与基层创新、立足当前与着眼长远、整体推进与重点突破”关系，以数字化改革为总抓手，以体制机制创新为支撑，以提升法律监督质效为总目标，努力打造“法律监督更有效、核心业务更实在、数字检察更有用、司法规范化更清晰”的现代化基层检察院。

二、理性检视：基层检察院建设存在的问题

加强基层检察院建设必须坚持问题导向，“靶向治疗”。以衢州检察机关为主要分析样本，基层检察院建设尚存在以下突出问题。

（一）宗旨意识弱，服务大局能力有欠缺

一是服务大局主动性有欠缺。基层检察院仍存在充分发挥检察职能主动谋划、主动作为不够，工作思路不清晰，工作举措泛化，遇到困难“等靠要”等问题。二是服务大局统筹力有欠缺。“就案办案”思想仍不同程度存在，融为一体的政治和业务建设有待深化，面对“多中心”的工作现实，统筹协调能力不足的问题日益凸显。三是服务大局落实力有欠缺。对上级院决策部署落实得还不够有力，服务保障经济社会发展措施还不够精准。比如，在服务保障四省边际共同富裕示范区、四省边际中心城市建设等衢州市中心工作的谋划上，检察机关的职能作用发挥还不够。

（二）发展平庸化，品牌创建动力不足

面对新形势新任务新要求，本领恐慌、能力短板仍一定程度存在。司法体制改革和内设机构改革后，基层院机构设置上通常只有三个业务部门、两个行政部门，除了办案外，还要完成各类会议、报表、调研等事务性工作，常常出现白天开会、晚上加班办案的情况，工作中以完成任务为重，创新创优品牌动力不足。部分院和部门缺乏创先争优意识，少了敢为人先的锐气和勇气，没有走在前列的底气。在组织领导方面，个别院对基层院建设的重要性认识不足，思路不新、举措不多、作风不实、成效不明显，有的班子成员精气神不足。

（三）管理不闭环，工作推进力度不够

一是检察权配置还需进一步优化，运行监督管理机制还不够完善，智慧检务与业务应用深度融合不够，常态化员额退出，检察官、检察辅助人员、司法行政人员“三类人员”精细管理等改革难点有待突破。二是管理理念还需与时俱进，业务管理、队伍管理、事务管理工作还不能完全适应新形势下检察工作创新发展的新需求。三是管理科学性仍需进一步加强。在日常重点工作推进中，基层院常常出现工作设想很好但工作推进力度不足、工作成效不佳、总结提升不够等情况，究其原因，是在工作中未能形成目标控制、过程控制、结果控制、总结提升的闭环管理。

（四）素能提升难，队伍建设缺乏活力

一是“进口关”把握比较难。近年来，基层院通过公务员招录、“双一流”选调不断提升人员整体素养，但仍存在具备优秀法学素养的人才不多、让这些干警长期留下来的相关措施跟不上的情况。二是年轻干警自我向上发展的内生动力有待增强。除个体主观方面因素外，基层院员额数、职级数的限制也对年轻人向上成长的希望造成影响。三是队伍专业化建设还存在薄弱环节。高素质专业化人才不多，专家型人才、复合型人才更少，司法能力有明显短板，司法不规范行为仍然一定程度上存在。

（五）深入基层少，市院对下指导不足

市院指导、基层院主体的整体合力有待增强。一些业务条线存在“以考核代替管理指导”的现象，日常管理、服务指导、督查督导、过程推动等工作没有很好地沉下去，及时发现问题、帮助解决困难等还做得不到位。日常工作中，存在市级院听汇报多、深入基层院调研少，要求报送材料多、具体业务指导少，要求基层完成任务多、解决基层难题少等现象，而且有些基层院一个部门对接三四个市级院部门，工作存在疲于应付现象。

（六）数量指标多，业绩考评设置不合理

为便于对检察工作进行量化考评和进行推进，上级院在业务考评指标设置中以数量考评指标设置为主，对质量考评的指标设置较少，导致部分基层院在开展法律监督工作中，多数时候按考核指标办案，办“凑数案”“考核案”，为追求监督数量出现质量不高、同质化严重，甚至虚假监督等问题，导致案件影响力不够、办案效果不佳。

三、破题之道：加强基层检察院建设的具体路径

（一）探索服务大局的一体推进模式

要进一步增强政治自觉，始终坚持党对检察工作的绝对领导。要贯彻落实《意见》要求，强化政治机关意识，不断提高检察履职的政治判断力、政治领悟力、政治执行力，旗帜鲜明把加强党的政治建设摆在首位，切实把“从政治上看”贯穿检察工作全过程，把对党绝对忠诚融入检察血脉。要认真贯彻《中国共产党政法工作条例》，从严落实重大事项请示报告制度，坚持检察工作重要情况、重大问题、重大敏感案件及时向党委请示报告，切实把党的领导优势转化为检察工作实际效能，确保党的路线方针政策和重大工作部署不折不扣贯彻执行。要聚焦聚力四省边际共同富裕示范区、四省边际中心城市建设，以更高站位谋划、落实好服务保障的检察方案，全面融入、主动担当、积极作为，进一步把检察要素资源配置到与职责担当要求相适应的领域与环节。特别要在“共同富裕”的大场景下，更优服务保障经济高质量发展;在“一失万无”的大逻辑下，全力维护社会大局安全稳定;在“人民至上”的大情怀下，用心用情办好检察为民实事。

（二）探索融合监督的品牌创建模式

业务建设是新时代基层基础建设的核心，检察机关的基层基础工作要强，关键就是业务工作要强，而做强检察业务工作的重要路径之一就是融合监督。通过开展“四大检察”融合发展案例示范、数字检察应用“打擂台”、法律监督核心业务提质增效、“四大检察”品牌宣传“四项行动”，以“清单化管理+专班化运行”方式推进落实，努力打造法律监督更有效、核心业务更实在、数字检察更有用、司法规范化更清晰的现代化检察院。要实现内部融合与外部融合有机推进。内部融合为“四大检察”之间、市院和基层院之间办案力量联合、监督资源整合，形成相互支撑、一体协同的融合监督模式。外部融合是指积极探索与党内监督、人大监督、民主监督、监察监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机融合，与国家法治监督体系各组成要素各尽其职、协调配合、系统推进，共同筑牢严密的“法治监督之网”。通过内外部融合监督模式构建，集中培育一批效果好、叫得响的典型案例。

（三）探索重大法律监督事项的质效管理模式

以“提升党委政府感知度、法治同行认同感和人民群众获得感”为效果导向，将重大法律监督事项办理作为年度重点工作任务，强化闭环管理，提升法律监督质效。一是常态化征集监督事项。将日常案件办理发现的问题线索，党委中心工作大局中遇到的重点难点问题，代表委员的意见建议，人民群众反映强烈的社会热点问题等作为线索征集的主要途径，必要时设立专门奖金，进行有奖征集。加强监督事项归口管理，在调研基础上确定若干项重大法律监督事项，明确目标进度，同步加强日常报备和督导落实。二是专业化办理监督案件。对影响重大的个案监督，以及进行专项监督、推动解决社会治理中体制机制漏洞的类案监督，试行市院主抓、基层院主责的协调联动、整体推进工作模式，必要时成立融合式监督事项工作专班，负责重大监督事项推进工作的组织协调、督促检查和效果评估。三是闭环式检验监督成效。坚持典型引路，示范带动，每季度组织一次市级重大法律监督事项交流会，由基层院选取效果最好、最具典型性的监督事项进行汇报展示;每年底举行“检察长谈融合讲案例”同台展示会，基层院检察长同台晾晒工作成绩，展示融合监督创新做法和典型案例;各业务条线每两个月向检委会专题汇报监督事项开展情况。加强经验总结和成果推广，监督效果评价纳入年度绩效考评重要内容。

（四）探索队伍建设的全市统筹模式

过硬队伍建设是检察工作的永恒主题，加强新时代基层基础建设，打造过硬队伍是重中之重。一是切实发挥好市院的指导作用。市院是基层基础建设的“一线指挥部”，要加强与基层院的密切联系，经常深入基层，进行面对面的指导，帮助解决实际困难，发挥好党建工作的指导作用、业务工作的中坚作用和承上启下的枢纽作用。市院要帮助基层院把方向、出思路、出点子、压责任、强协调、解难题，敢于指导、善于指导，提高指导的水平和能力，凸显指导的效果。二是切实发挥好基层院的主体作用。各基层院是基层基础建设的“主力军”，要制定自身建设规划和年度计划，提出年度建设目标，实行项目化管理，明确具体责任人员和责任要求，做到逐项抓好落实、逐年稳步推进。要积极建设特色院，把某一项工作抓出特色、抓出亮点。三是切实发挥“关键少数”的关键作用。基层检察工作跟不上，过去主要矛盾和突出问题是财和物，进入新时代，现在最突出的问题是“人”，特别是“关键少数”的关键作用发挥。院领导班子特别是检察长要有过硬的政治素质、驾驭全局的能力，善于抓班子带队伍。要用好用活政法系统跨区域跨部门轮岗交流、检察系统内部跨區域轮岗交流等方案，采取市县两级上下联动交流、跨区域交流、内部轮岗交流、逆向交流等方式，解决基层检察院部分班子成员和中层干部任职时间过长、交流渠道不畅、工作活力不足等问题。

（五）探索数字检察的提质增效模式

数字化改革是一场重塑性的制度革命，是从技术理性走向制度理性的跨越，本质是改革，根本要求是制度重塑。要通过数字化改革找到法律监督模式变革的关键点，发挥好数字化的撬动作用，不断推动法律监督应用场景创新，拓展法律监督衢州检察机关的数字化改革，打破以往信息化建设的思维定式，推动法律监督工作流程、诉讼规则、组织架构、治理体系的深度变革和创新，实现从数字赋能到制度重塑的革命性转变。要聚焦“应用成果+理论成果+制度成果”，以检察核心业务数字化为重点，以转变检察监督办案模式为主攻方向，通过迭代升级已有平台、借鉴引进成熟模式、创新拓展特色应用，推动检察监督机制转变、制度重塑、流程再造。基层检察机关要立足自身区位禀赋、基础条件、潜在优势等方面，形成差异化比较竞争优势，按照“每年提升一批、新建一批、谋划一批”思路，重点谋划一批实用管用好用的数字检察应用项目。此外，还可以适时开展数字化应用擂台赛。由办案检察官或项目团队现场演示讲解，用应用案例说话，全面展示应用成果和成熟方案，邀请专家现场打分、集中点评，表彰一批成绩突出团队和个人，营造数字检察建设比学赶超、争先创优的浓厚氛围。

（六）探索业绩考评的质效导向模式

最高检2021年两会工作报告对认罪认罚从宽适用率、量刑建议采纳率、一审服判率等采用概数方式表述，还有2021年以办案质量指标通报代替以往的核心业务数据通报，并且通报的62项质量指标数据中有12项设置了通报值，即超过上限值就不再通报具体数据，这向我们传递一个鲜明导向，就是坚决防止简单“以数量论英雄”，避免走极端。因此，要科学对待考核，大胆革除一些影响检察权威的考核指标，使考核指标尽可能向提升检察影响力方面靠拢和看齐。在省院绩效考核评价的基础上，市院应充分发挥基层院建设的“主抓”职能，将对基层检察工作的评估落脚到实际效果上来。以衢州地区为例，以打造法律监督品牌为抓手，以“4+1”核心业务建设为突破口，完善服务民生、服务中心工作机制，通过开展“四大检察”融合发展案例示范行动、法律监督提质增效行动等举措，进一步巩固核心职能、补齐监督短板、培育监督增长点，推动检察监督从“数量论英雄”向“质效比高低”转变。深化促事择人功能，点燃干事创业激情。将核心业务数据通报纳入交流议程，牢固树立抓核心、促重点的工作导向;实行对各单位、各部门交流情况打分评价机制，评价结果直接纳入年终考评重要依据;适时邀请代表委员、人民監督员以及服务对象代表参与交流，从第三方角度评价监督办案的得失，倒逼压实责任、推动落实。