拆除政商“旋转门” 重塑公务员退出规制

李春花

中国改革开放以来的现代化进程中，每一次经济体制的深化改革都会引发体制内人才溢出的激增，有些公务员选择了走出体制。这种变化一方面反映了人们对公务员职业认知的理性回归，另一方面鉴于公务员特别是担任领导职务的公务员职业的公权力属性，公务员的离职更有其背后权力寻租的空间、权力溢出的隐患。21世纪以来，国家一直探索与健全公务员退出机制。总体来说，公务员退出可以分为主动退出与被动退出两种形式，被动退出主要是公务员出现重大工作失误或者贪污腐败，其退出是问责与惩罚的结果。主动退出则是一种社会精英人才的流动，去向是多元的，其中一种比较特殊的去向是“下海经商”，这本是一种正常的社会人才流动，但当原公务员的特殊身份与企业的经济属性相关联时就容易出现种种问题，西方学者将离职、辞职公务员到企业任职的现象称为政商“旋转门”，该理论主要描述的是政府人员与企业组织之间的非正当、非合法利益输送。不管在西方还是在中国，大量实践案例证明政商“旋转门”频发且危害严重，比如诱发腐败、剩余权力滥用、期权腐败、洗钱交易等。因此，急需对公务员离职进行进一步完善与规范，明确国家权力边界，防止公务员退出后的权力滥用。本文从依法治国视角出发，探究打破政商“旋转门”的法律机制，一方面通过法律保障公务员个人的流动意愿与机会，维护其个人利益;另一方面规范公务员退出机制，强化公务员退出调控，使得国家公共利益得以保障，实现个人利益与国家利益之间的平衡。

为简化研究且增加针对性，本文所论述的公务员退出主要是指公务员主动辞职或者退休，政商“旋转门”是指主动辞职或退休后的公务员到企业任职。公务员主动辞职以及退休后到企业任职，是个人的一种职业选择，是自由价值的重要体现，公务员退出机制完善的本身也在很大层面上体现出尊重个人选择与意愿的表达。政商“旋转门”的法律规制是对公务员退出和离职的一种约束和限制，目的在于防止不良利益鏈条的形成及其对公共利益的破坏，本质上会对公务员的劳动自由权产生影响，展现的是一种秩序价值。自由与秩序作为两种价值取向，是对立统一的，二者是缺一不可且相互制约的。政商“旋转门”的法律规制会在一定程度上造成公务员离职不便，影响公务员自由，但如果规制缺失则公务员的这种自由就会产生破坏作用。那自由与秩序谁应处于优先地位呢？这在很多情况下是难以给出准确答案的，这就为法律设定提出了价值难题，不管是牺牲国家利益还是个人利益都不能称为良法，也就难以实现公务员退出与政商“旋转门”法律规制的完善。

价值是法律的灵魂与核心，任何一项制度都隐藏着设计者的价值取向和认知模式，为有效调节价值冲突需要在法律制定与完善过程中坚持正确的理念与法则，为缓解自由与秩序双重价值之间的矛盾，本文认为公务员离职与“政商旋转门”法律规制应坚持以下原则。

针对政商“旋转门”法律规制“自由与秩序”“个人利益与国家利益”的双重价值，我们既要看到二者对立的一面，更要看到二者相互依存的一面。个人利益与国家利益并不是非此即彼的关系，更是符合中国传统文化中的阴阳思维，相互对立但又相互依存，只有兼顾个人利益与国家利益，才能够实现整体利益最大化。正如美国法学大师博登海默所言，自由、秩序、安全等价值并不具有绝对性，如果将任一价值单独呈现都将使其失去意义。就自由与秩序价值而言，只有将其有效结合且兼顾才能够成为成熟的法律体系，才能够既防止国家公共利益受损，又保护了公务员个人的自由劳动权利。

均衡是指除非被外界打破，否则将保持不变的状态。遵循自由与秩序二者兼顾原则，并不意味着个人利益与国家利益各占百分之五十的比例，而是应根据时间、地点等因素合理界定二者之间的比例关系，寻找平衡点。就我国现阶段而言，应坚持国家利益为主、个人利益为辅，但具体的比例数值以及平衡点需要根据实践进行不断动态调整。

均衡原则下，占据比例较低的一方意味着一定程度的牺牲，但这种牺牲应当是有限度且恰当的。比如，对公务员离职进行限制，主要防范的是其通过关系获取不正当利益的行为，主要看是否与原来的工作岗位、权力影响有直接联系、是否有利益输送等，而不应对公务员择业与创业进行过多干预与禁止，否则就有违兼顾原则。

实践中，要科学运用三大原则，结合社会实践发展，及时动态地修正与纠偏，以缓解自由与秩序双重价值之间的矛盾，实现公务员退出与政商“旋转门”法律规制的完善。

20世纪80年代初期，国家废除了公务员终身制，这为公务员退出机制构建与完善奠定了基础。彼时，国家严禁杜绝官商合办企业，但公务员离职后去企业任职的现象在当时是允许甚至是鼓励的。随着廉政风险日益加剧，对公务员离职的法律规制也越来越受到重视。此后国家出台了一系列文件与法规政策，对政商“旋转门”进行规范。1985年中办和国办联合发文，一律禁止离退休干部担任任何类型经济实体的职务，已经担任的必须立即辞职。1993年国家公布了《国家公务员暂行条例》，标志着公务员管理法制化阶段的到来，其中对公务员离职的相关规定是规范政商“旋转门”法律实践的重要内容;2005年颁布的《公务员法》对政商“旋转门”进行了比较全面的规范性界定;此后国家又制定法律对检察官、法官等特殊职位公务员的离职以及政商“旋转门”规范作出了相关规定。除了国家法律之外，中国共产党党纪也不断加强对党员干部离职的规范，比如规定领导干部退休或离职后有三年的权力“消磁期”，其间领导干部不能去企业任职;2013年中组部下发“18号文件”，对公务员离职后到企业任职的情况进行了严格规定，这也引发了官员独董的离职潮;2015年《中国共产党纪律处分条例》再次修订，该文件增加了公务员离职后出现违规问题的一系列精细化惩治措施。2018年版《中国共产党纪律处分条例》沿用了相关条款。实践中持续开展金融领域政商“旋转门”“突击入股”等排查清理。今年2月25日，中共中央政治局召开会议再次强调，对政商“旋转门”等典型共性问题开展专项整治。

纵观我国政商“旋转门”法律规制的实践过程，我们可以发现虽然关于政商“旋转门”的调控力度越来越大、法规制度的笼子越织越密，这为公务员离职调控、公务员退出优化等提供了重要支持、取得了重要成果。但现阶段政商“旋转门”法律规制实践存在着党内法规强于国家法律、地方自主性强于规范性、原则性强于操作性、前端要素强于后端要素等问题，这也制约这公务员退出机制的进一步发展，需要进一步进行完善与改进。

1.党内法规强于国家法律

党内法规是党的纪律，区别与国家法律，二者是不能混同且不可相互取代的。政商“旋转门”规范的相关内容在党纪和国家法律中均有所展现，但其中权威更强、更为先进的是党内法规，在公务员离职调控层面，国家法律是落后于党内法规的。党内法规可以严于国家法律，但不能代替国家法律。虽然在法治尚不健全的状态下党内法规与国家法律可交替发挥作用，但公务员调控的国家法律制定滞后性使得二者之间的协同效应大打折扣，虽然党内法规具有很强的约束性，但其与公务员群体的匹配性之间存在着不足，即党内法规所针对的是党员，但公务员群体中还有一部分人属于非党员，造成党内法规的作用发挥存在着一定局限性。党内法规强于国家法律，还在一定程度上削减了国家法律权威，这不利于社会主义法治国家建设，不符合纪法分开的制度要求，也不利于规范政商“旋转门”法律实践的持续发展。

2.地方自主性强于规范性

公务员体制改革常常镶嵌于政治体制改革内，地方政府领导者往往将其视为自身功绩的一部分，在这种情况下政商“旋转门”规范就有可能被人为地增添功利性色彩，造成政商“旋转门”规范的法律实践受领导干部个人偏好与价值好恶的影响，这能够在很大程度上解释在很多地区公务员离职调控存在着“名硬实软”的特征。所谓“名硬实软”，即表面上严厉禁止公务员离职后通过剩余权力进行营利性活动，但实际上则是一种松懈管理甚至鼓励的态度，使得规范性法律法规流于形式。从根本上来说，这是地方政府领导对于公务员离职调控的不重视，其更愿意将更多的注意力分配到与自身政绩密切相关的领域，比如地区经济发展、现任官员的腐败治理等，对已离职的公务员腐败问题则处于一种忽略状态，在管理不足的情况下政商“旋转门”层出不穷。

3.原则性强于操作性

整体来说，现阶段公务员离职调控相关法律法规具有明显的宏观性，具体可操作的法律条文与政策解读比较欠缺，影响着政商“旋转门”规范实践。比如2019年实施的《公务员法》第一百零七条规定“公务员不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职”，一些离职公务员虽然未在企业任职，但依然与企业之间保持着利益输送关系，例如企业就相关问题向其进行咨询等，这类问题并没有明确规定;离职公务员是否可到非营利组织任职呢？一些非营利组织也存在着营利性业务，这种情况下离职公务员是否属于违规？《公务员法》也未对此种进行关注，这就为一些离职公务员的投机行为留下了“机会”。另外，离职公务员违规后的惩罚措施也存在着较弱的操作性，离职公务员在“消磁期”出现营利性组织任职情况时涉及的惩治主体包括原所在机关、主管部门、市场监管部门等多个主体，各主体之间的权责边界模糊不清，有可能造成主体之间的责任推诿。

4.前端要素强于后端要素

政商“旋转门”规范应是一个完整体系，包括前期离职公务员对其去向的主动申报以及后期国家以及社会的监督，但现阶段实践只注重前端要素，后端要素的实践严重不足。其一，相关法律法规要求公务员离职后主动向有关机关报告其去向，这属于离职公务员的法定义务。但离职公务员汇报后的工作存在着较大的缺陷与不足，一方面有关机关缺乏应有监督，比如离职公务员报告的去向是否属实、离职公务员是否在其他营利性组织任职等均没有足够监察;另一方面，公务员离职去向公示机制不健全，公民与社会是规范政商“旋转门”的重要力量，公务员離职公示是很有必要的，但政府机关往往采取一种遮掩的态度，在面对民众知情诉求时也采取拖沓策略，不利于公民知情权实现，也影响着离职公务员监督效果提升。其二，政商“旋转门”的责任认定和处罚机制不健全。相关法条对责任认定和处罚主体进行分设，不利于形成执法合力，且法定处罚方式相比权力旋转后给带来的收益无论是在种类和力度上都缺乏足够的威慑力，很难有效遏制腐败的发生。

党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响，必须长期坚持、不断前进。但“我们必须清醒认识到，腐败和反腐败较量还在激烈进行。”根据各地巡视通告以及反腐败工作实践，离职公务员的腐败问题呈现出很强的普遍性，针对这一隐性腐败问题，需要强化法律法规建设，加强对权力的监督，压缩寻租空间，重塑公务员离职法律秩序，拆除政商“旋转门”，以良法实现公务员退出善治。

廉政教育是反腐倡廉的重要环节，也是从思想上杜绝腐败行为最关键的环节，是做好反腐工作的治本之举。公务员作为承担公共管理职能的人员，公权力的属性赋予其相对普通民众更强的政治属性和更高的道德要求。但公务员也是现实生活中的普通人，也具有人性的弱点，并不天然的具有更高的政治属性和道德水准。所以，破除政商“旋转门”首要的就是要抓好廉政教育，使广大党员领导干部牢固树立正确的价值观、权力观，提高官德修养，正确认识自己手中的权力是为实现中华民族伟大复兴梦服务的，是为人民服务的，加强公务员离职后的自我约束。廉政教育要经常性开展，既要不厌其烦地给在任领导干部做，也要创新多种形式给离任领导干部做，这样才会使领导干部无论是在任还是离任，都能自觉筑起抵御腐败侵蚀的思想防线，真正实现“不想腐”，从源头上遏制政商“旋转门”。

全面从严治党、依法治国是党和国家治理的基本原则与重要依据，同时是反腐败斗争的根基所在。强化公务员离职调控、规范政商“旋转门”，是腐败治理的重要内容，是厘清国家权力与经济利益相交织的重要工具，各级政府及领导干部要充分认识离职公务员管理的重要性，推进反腐倡廉建设不断发展。各级政府领导者思想上要高度重视离职公务员的监督工作，要清醒地认识到离职公务员存在着剩余权力，“旋转”后，很有可能利用自己的内部消息及在担任公职人员期间积累的各种关系在新职位上谋取利益。如果这些官员在位时就考虑为以后获利找寻出路，极可能会对其决策产生影响，这依然是诱发腐败的重要因素。因此，其一，要在公务员退出与离职调控层面配置更多的注意力，通过强化政商“旋转门”重视度对离职公务员起到一定的规约作用。其二，要完善关于离职公务员以及政商“旋转门”各项规定，构建规范政商“旋转门”自上而下的压力机制与积极秩序。其三，各级政府领导者应完善双重价值导向的公务员离职调控法律法规。法律法规是依法有序治理政商“旋转门”的基础，各级政府要进一步完善政商“旋转门”相关法律法规，为实际操作提供具体性指导。在这个过程中，一方面应该让公务员有自由选择职业的机会和空间，让他们可进可出;另一方面，对公务员的行为进行严格的管理，把公务员的退出机制和离职后的监管机制配合在一起，防止有些公务员，尤其是掌握了一定实权的领导干部，离职后谋取不正当的利益。进而实现国家利益与个人利益之间的兼顾、平衡与适当，满足社会对国家法律的价值诉求，从而更好地保护公务员个人利益，维护国家整体利益。

反腐败本质上是一个制度建设过程，回顾新中国成立以来反腐倡廉的历程，可以看到，制度建设一直是条基本主线。现阶段，《公务员法》等相关法规虽然规定了制约政商“旋转门”相关内容，但范围与界定比较模糊，同时存在着执行与操作不强的弊端。因此，需要国家在完善相关法律法规的基础上完善政商“旋转门”制度体系，以健全的制度体系推进政商“旋转门”规范的法律实践。

首先，建立健全专门的公务员利益冲突防范法。现阶段规范政商“旋转门”的法律法规具有明显的碎片化特点，缺乏系统性、专门性法律规定。政商“旋转门”从根本上说是公务员利益冲突的体现，因此完善公务员利益冲突立法是对其进行有效规治的重要手段，国外法律实践也已证明公务员利益冲突立法与腐败治理之间存在显著正相关关系。为此，国家可出台“公务员利益冲突治理法”“规范公务员利益冲突条例”等适应改革深水期各种利益复杂交错的局面，在专门的法规中对规范公务员离职的各种准则、办法进行精细化界定，明确离职公务员的权利与义务，整合厘清各政府部门机关的权责，为后续操作提供详细指导。

其次，注重国家法律与党内法规的衔接和协调。在以习近平同志为核心的党中央领导下，党内法规持续修改与革新，已经形成比较完善的党内法规体系。这可为国家法律法规制定提供良好指引与借鉴，同时为国家法律法规的有效落实奠定良好基础。需要注意的是，党内法规与国家法律应各有侧重，党内法规是党组织内部发挥效用，国家法律的适用范围是更加广泛的，同时适用于党员与非党员，还要注重不同情况下党内法规与国家法律之间的应用比例与协调，使得双方能够更好地发挥作用。

第三，完善公务员离职从业情况汇报制度。规范政商“旋转门”首先要求国家相关部门对离职公务员的从业情况有清晰了解，因此在相关法律中应对公务员的从业汇报义务进行明确规定，要求公务员定期向政府部门汇报从业相关情况，必要时需要将劳务情况一并进行汇报，否则将受到法律惩罚。

第四，建立公务员离职从业公开制度。强化政商“旋转门”社会监督的前提是信息公开，即将公务员离职后的去向在全社会进行公开，使得离职者有迹可循，避免对相关信息避而不谈、遮遮掩掩，应在保障公民知情权的情况下调动其监督积极性，形成社会与政府对政商“旋转门”的监督合力。

第五，构建更为严苛的公务员离职违规惩处机制。现阶段对政商“旋转门”的一般处罚是警告与没收经济收入，显然这种惩罚力度较弱，因此应提升惩治力度以增强法律威慑力、提高政商“旋转门”成本。在经济责任方面，除了没收收入外还需增加额外利益处罚，当然处罚力度应与离职公务员应承担的责任保持一致。除经济责任外，还要建立政商“旋转门”的刑事责任，对引发严重问题的、造成重大破坏的离职公务员进行刑事处罚，从而使得政商“旋转门”的不良之风得到有效遏制。

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