差序互动格局：政府购买社工服务项目中多元主体的角色扮演——以X市为例

韩江风

(郑州大学 政治与公共管理学院,河南 郑州450001)

一、问题的提出与文献综述

20世纪90年代，我国的政府购买社工服务项目率先从上海、深圳、广州等沿海发达地区推广开来，并逐步扩展到郑州、成都、重庆，以及内蒙古等中西部地区［1］。国务院、民政部等也相继发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等一系列重要文件，进一步推动了政府购买社工服务的实践进程。不可否认的是，政府购买社工服务项目已经成为中国社会工作发展的重要推动力之一，同时也是国家加快政府职能转变，推进国家治理能力和社会治理体系现代化的重要抓手之一。伴随着政府购买社工服务项目的快速发展，学界对政府购买社工服务这一新型政社合作模式的研究也呈与日俱增之势。如果按照利益相关主体的数量及其互动关系来划分，可以将已有研究大致分为二元主体互动视角、三元主体互动视角、四元以及多元主体互动视角等三种主要类型。

二元主体互动视角主要探究政府部门与社工机构、政府部门与第三方评估机构、专业社工与街道办事处、家庭综合服务中心与街道办事处、社工与服务对象等二元利益相关主体之间的互动关系。例如，郑广怀等认为，政府购买社工服务带来了“家政式”国家—社会关系的可能性，社工机构有可能沦为向基层政府机构提供人力支援的劳务派遣公司［2］。顾江霞认为，由于政府部门和第三方评估机构都具有同时追求自身经济利益和公共利益的二重性，双方有可能形成谋利型合作、失败型合作、脆弱型合作、开放式合作等合作关系［3］。朱健刚等发现，专业社工以政府购买服务的形式被吸纳进街道的权力网络后，产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化等问题［4］。白锐等认为，政府购买服务初期，合法性约束强，资源约束弱，家庭综合服务中心与街道办呈现出疏离的政社关系；在后期，资源约束强，合法性约束弱，政社关系转变为嵌入；权力与控制的约束则贯穿全程，所以二者关系呈现出“疏离—嵌入”的状态［5］。童敏等认为，我国本土社会工作中社工和服务对象是“我找你”的关系，与西方“你找我”那种以需求为导向、抽离日常生活的“科学化”的普遍逻辑有很大区别［6］。

三元主体互动视角主要分析政府部门、社工机构与服务对象，民政局、街道办和社工机构，政府部门、社工机构与社工协会等三元利益相关主体之间的互动关系。例如，基于广州市近十年来购买社工服务的实践，丁瑜等发现购买方、承接方与服务使用者之间的关系不是上下分层的线性关系，而是三中心、多向、立体的轮状关系，是互相牵制、互相影响、互相促成的“共生共赢”的利益共同体关系［7］。基于“多层级政府”维度，陈天祥等分析了民政局、街道办和社工机构三大主体在社会服务购买过程中的复杂关系模式，即正式的委托代理关系、动态演变的吸纳关系和合谋关系［8］。韩江风认为，当社会工作协会作为第三方评估机构开展评估业务时，有可能在政府部门和社工机构之间充当“和事佬”的角色，最终导致第三方评估失灵［9］。

四元以及多元主体的互动研究目前还比较少，且相关研究多是以二元互动关系的简单累加来代替多元主体之间的互动结构，并没有很好地阐述多元主体之间的互动关系。例如，曹迪等认为，政府购买社会工作服务中涉及政府、社会工作机构、社会大众、第三方评估组织等四元主体；根据双主体间关系测度模型，社工机构在购买、服务、评估三层维度下与其他三个主体分别形成整合自主关系、自主式参与关系、建设式评估关系时，主体间关系可以实现良性运行［10］。朱志伟认为，完整的政府购买服务制度安排应该包括供给、生产、消费、监督、协助五个环节，相应地有服务供给者、生产者、消费者、监督者、协助者五类行为主体，并强调政府、社会组织、服务对象、第三方评估组织及志愿者在其中的作用［11］。王家合以合法性、权力性和紧迫性三种属性为标准，识别了用人单位、社工组织、地方政府、服务对象、志愿者、捐赠者、第三方评估机构、社工协会、媒体等9 类利益相关主体，但只是分析了地方政府、用人单位、社工机构、服务对象等四类确定型利益相关者的利益要求和利益冲突，而忽略了其他五类利益相关者的互动关系，且九类主体的划分多有不妥之处［12］。

综上所述，已有研究基于二元、三元、四元以及多元利益相关主体之间的互动关系视角，运用新制度主义、控制论、委托代理理论、利益相关者理论等理论工具，提出了“家政式”国家—社会关系、“疏离—嵌入”关系、利益二重性、双重委托代理、确定型利益相关者等一些很有意义的概念或互动结构模型。但已有研究的不足之处在于：一方面，要么过度简化了社工项目实践场域中利益相关主体的构成，要么在识别标准上有明显的偏差，进而偏离了政府购买社工服务项目的真实场域，导致主体构成的全面性和准确性受损；另一方面，由于对主体的简化或识别偏差，导致已有研究的理论框架未能全面梳理出利益相关者主体之间的互动结构，以及这种互动结构对社工服务项目的潜在影响。基于此，本研究试图在角色理论的框架下，厘清以下一些关键性问题：在政府购买社工服务项目中，究竟有哪些利益相关主体？这些利益相关主体扮演了怎样的角色？形成了怎样的互动结构？这种互动结构是否有益于提升社工服务项目的成效？

二、X市政府购买社工服务项目中的多元主体及其角色扮演

角色扮演是指个体根据所处的特定位置，并按照角色期待和规范要求所进行的一系列角色行为［13］80。组织角色理论认为，社会结构赋予了组织应当享有的权利和承担的义务，组织根据被赋予的角色期待去实现自身角色，并表现出一定的主体性［14］58。在政府购买社工服务项目中，行动主体并非以个体的形式来参与互动，而更多是以角色的形式来参与互动，并表现出明显的组织理性、角色规范和互动行为模式。基于此，本文在角色理论的指导下，架构了行动主体与其互动情境之间的互构模型，并以项目开展的时间和过程逻辑为参照，识别和剖析了12类利益相关主体及其扮演的角色。

（一）角色理论视域下政府购买社工服务项目

角色理论是研究个体在互动过程中扮演的角色及其活动规律的理论，其核心概念是角色扮演，角色扮演与互动过程密不可分，显示了个体与社会之间的联结点［13］19-20。角色概念所显示的这种联结包含那些占据不同地位、承担相应义务并运用角色扮演能力去适应不同类型期望的个体［15］435。换言之，角色介于社会和个体之间，是个人和社会的中介，是联结社会与个体的桥梁［16］53-54。基于对角色与社会结构之间联结关系的不同认识，特纳（Turner）将角色理论分为结构角色理论和过程角色理论。结构角色理论家们认为，社会是一个由各种各样的相互联系的位置或地位组成的网络，角色扮演本身存在于一定的社会情境或社会结构中；过程角色理论家们以社会互动为基本出发点，强调角色是连接个体与社会结构的关键概念［15］431-456。角色理论自社会互动理论中发展而来，并在戈夫曼（Goffmar）那里演变为拟剧论、互动秩序、策略性互动、谈话互动、框架分析等一系列重要的角色互动理论。戈夫曼认为，个人是参与卷入某种类型的角色、地位、关系或形式形态的个体，并公开宣称期待着其他拥有这种价值或属性的人那样被定义和对待［17］。

王晴锋将戈夫曼的理论思想归结为情境互动理论，认为互动和情境构成了戈夫曼社会学的两个基本要素［18］5。戈夫曼的“情境”指的是一种整体性的空间环境，它是由在场的个体互相监视并共同维持的小型社会系统和社会实在，诸多亚群体在不同空间中可以达到多重情境性活动［19］。互动也不是任何简单意义上结构安排的表达，至多是考虑到结构安排的一种表达，社会结构并未决定互动仪式的文化标准，只不过是帮助互动从可资利用的指标系统中进行选择［20］。戈夫曼情境互动理论本身是一种情境论与互动论之间的某种调和，其以互动为研究主题，以情境为研究单位，探讨的是情境互动而非符号互动问题［21］。这种情境互动论既强调互动行动也强调社会结构，认为社会结构和人际互动之间并不存在“整齐平滑”的啮合，互动与结构、制度属性之间存在着一种“松散耦合”的关系［22］。

戈夫曼认为，互动情境和外部社会结构之间存在一层“互动膜”，这层薄膜一方面起到“膜滤器”的作用，能够选择性地过滤掉某些干扰互动参与者的外部社会属性；另一方面，又起到“保护器”的作用，其作为互动的边界和屏障使得互动过程得以延续，并避免内部互动系统之间产生冲突［23］。情境、结构和属性可以在互动膜的筛选和阻隔作用下向个体渗透，并对它进行塑造、规训与控制［18］75。需要指出的是，本文试图将戈夫曼致力于面对面互动秩序研究的情境互动理论拓展到多个群体的长期、多重互动领域，进而丰富该理论的应用价值。

基于前人关于角色理论的研究成果，本文架构了行动主体与其互动情境之间的互构模型（见图1），借以研究政府购买社工服务项目中多元利益相关主体的角色扮演过程及其互动结构。在此模型中，行动主体通过角色扮演建构了互动情境，互动情境又会反过来规训和制约行动主体的行为。但是，互动情境并非完全由行动主体所建构，还存在先验的外部结构要素，这些外部结构要素在对互动膜的渗透过程中，协助建构了互动情境的初级框架。因此，互动情境既为结构要素所预先确定，同时又是一种进行过程中的主体间建构，行动主体也具备塑造互动情境的自主性［24］。

图1 行动主体与互动情境之间的互构模型

（二）X市民政局政府购买社工服务项目概况

本文将以X 市民政局政府购买社工服务项目为案例，详细分析多元利益相关主体的构成、角色扮演过程、互动结构以及这种互动带来的影响。2019 年以来，笔者以评估项目主任的身份参与了X 市民政局政府购买社工服务项目评估，期间运用参与式观察法和访谈法从政府官员、社工机构负责人、项目社工、项目督导、服务对象、评估专家等利益相关群体中搜集了大量的研究资料。

1.X市社会工作发展概况

X 市是Y 省的省会城市，同时也是Y 省的政治、经济、文化和人口中心，X 市2020 年GDP总量超1.2 万亿元，常住人口也已经超过1000 万（1）。2020 年，X 市已有社工机构120 余家，全市政府购买社工服务金额已达6000余万元，持证社工2000余人（2）。2016年以来，X市相继出台了《政府购买社会工作服务实施办法》《X 市政府购买社会工作服务资金管理暂行办法》等十余项政策文件，极大地促进了X 市社会工作行业的发展。2016—2019 年，X 市民政局、市直相关单位、各县区民政局已经累计投入1.26亿元，用以支持民办社工机构的发展（3）。2018年底，X 市在Y 省率先完成了市级社会工作督导人才的培养，共产生和认证了数十名市级社会工作督导人才。据笔者观察，2016年后X市社工机构的发展进入了新一轮繁荣期，而这与X市民政局的政策推动、资金支持、组织和人才培育有着直接关系。

2.X市民政局购买社工服务的年度变化

自2016年以来，X市民政局每年都会购买一批专业社会工作服务项目及岗位，用以支持和鼓励社会工作机构，特别是新成立的社会工作机构的生存与发展。其中，2016 及2017 年度的岗位购买金额为6.5 万元/年，项目购买金额为25 万元/年，第三方评估项目为10 万元/年。2018年起，岗位购买金额增长至6.7万元/年，项目购买金额增长至30万元/年，第三方评估项目增长至12万元/年。总体来看，年度购买金额大致在200万～300万元，2019年曾达到364 万元的高峰。由于2019 年底新冠疫情对财政收入的影响，2020 年度的购买金额有了大幅度的回落，但转变为三年期项目，每年固定支付金额为286万元（见图2）。与此同时，2019及2021年度的X市政府购买社工服务项目有很长一段时间是以线上服务形式运作的。有些社工服务项目，如监狱社工、养老院社工等，由于无法进入服务场地，项目实际上处于停滞或转岗的状态。疫情对购买金额、社工线上服务方式、利益相关主体之间的互动形式等都产生了显著影响。

图2 X市民政局2016—2021年政府购买社工服务金额

3.X市民政局购买社工服务的主要领域

X 市民政局是X 市社会工作行业发展的主要推动力和监督管理者，该局M 处长又高度重视本市社会工作的发展，因此，在购买社工服务项目时对专业性的要求十分严格，且涉及的专业领域非常广泛。以2019 年度X 市政府购买社工服务项目的招标类别为例，既包括一般性的老年人、妇女儿童、青少年社工服务项目，也包括精神障碍社区康复、社区自治、脱贫攻坚、司法社工、医务社工、学校社工、监狱社工、扶贫社工、信访社工等特殊服务领域，还包括社工督导人才培养、社工督导、社工宣传交流、社工热线服务、三社联动、第三方评估等支持类服务项目（见表1）。X 市政府购买社工服务项目的专业性水平处于X 市社会工作的顶端，基本上代表了X市社会工作的专业性发展水平。

表1 X市政府购买社工服务项目所涉及的具体领域

（三）多元利益相关主体的识别

以往研究多以静态化的视角从横切面观察政府购买社工服务项目中的利益相关主体，主体识别的随意性较强，致使识别出的主体构成多有疏漏。实际上，如果按照项目的准备阶段、执行阶段、验收阶段的动态时间顺序来考虑，X市2020年度政府购买社工服务项目中先后出现了政府部门、招标公司、社工机构、项目社工、项目督导、社区居（村）委会、乡镇（街道）办事处、社区社会组织及志愿者、服务对象、评估机构、评估专家、会计公司等12类利益相关主体。

1.项目准备阶段的行动主体

为满足居民多层次多元化的公共服务需求，X 市民政局委托L 有限公司于2020 年12 月初进行了项目公开招标，涉及购买金额286 万元，并收取招标服务费10800 元整。由于第一次招标时，三家第三方评估机构都未满足评估专业资质而导致流标。第二次招标时，L 有限公司又单独向中标的第三方评估机构X 市社工协会收取了专家评审费和中标服务费数千元。2020 年12 月底，L 有限公司公布了中标结果，共有13 家社工机构的17 个社工服务项目中标。至此，作为购买方的X 市民政局、收取费用的L 有限公司以及获得政府购买服务项目的社工机构和评估机构均已登场。在项目准备阶段，政府部门和招标公司，尤其是招标公司发挥了主要的枢纽作用，是主要的角色扮演者。需要指出的是，本文中的政府部门，特指作为购买方的政府部门。

2.项目执行阶段的行动主体

在项目中标结果公布后，社工机构开始调配或招募社工到各个项目点开展专业服务。在此过程中，乡镇（街道）办事处、社区居（村）委会在办公场所配置、寻找服务对象、协调社工角色等方面发挥了很大的作用。与此同时，项目社工也在项目内外部督导的指导下，开始利用项目的内外部社会资源，尤其是社区社会组织和志愿者资源，寻找服务对象的需求点和专业服务项目的突破点。因此，在项目执行阶段，项目社工、项目督导、社区居（村）委会、街道办事处、社区社会组织及志愿者、服务对象等群体开始参与到社工项目中来。在此阶段，项目社工是主要的角色扮演者，同时也是联动各个利益相关主体的重要枢纽。

3.项目验收阶段的行动主体

2021年6月，X市2020年度政府购买社工服务项目进行了第一次中期评估。X市社工协会作为评估机构，成立了专项评估小组，并采用评估小组实地考核评估和专家集中会议评估相结合的方式，对各个社工服务项目进行了综合评估。专项评估小组由3 位高校教师、1 位专业会计及评估机构工作人员组成。高校教师和专业会计在此时以评估专家的身份进入了社工服务项目，会计公司也以出具财务评审意见、财务评估报告等形式发挥了作用。在此阶段，第三方评估机构是主要的“唱戏者”，发挥着联动各方的枢纽作用。

（四）多元利益相关主体的角色扮演

通过对项目开展过程的分析，可以发现共有12类利益相关主体参与到政府购买社工服务项目中。那么，这12类主体在政府购买社工服务项目中究竟扮演了什么样的角色呢？需要指出的是，本文关注的是组织角色而非个体角色，探讨的也是组织理性而非个体理性。组织角色理论认为，如果将整个社会视为一个大系统，那么每个组织同样可以被认为是系统中的一个角色；因此，组织的发展也会与个人的发展呈现出类似的特征，并在与其他主体的互动中，逐渐建构出自身的社会角色［25］18。就X 市民政局2020 年度政府购买社工服务项目而言，仍可以从发展过程阶段来分析各个利益相关主体所扮演的角色（见表2）。

1.项目准备阶段的角色扮演

项目准备阶段的主要行动主体是作为购买方的X 市民政局，以及作为招标公司的L 有限公司，社工机构和评估机构的主体性在此阶段体现得尚不明显。因此，首先分析X市民政局和L 有限公司所扮演的角色。就X 市民政局而言，是政府购买社工服务项目的资源提供者，也是项目的发起者。但更重要的是，由于占据着资源、权力和政治优势，X 市民政局实际上处于其他任何行动主体之上的地位。一方面，X市民政局可以暗示L有限公司决定中标机构，可以指挥社工机构和一线社工的服务方向，可以影响第三方评估的最终结果。可以说X市民政局始终掌握着政府购买社工服务项目在各个重要环节的“权力”，实际上扮演放责而不放权的强势管理者角色。

评估机构的负责人S曾表示：“很多情况下，第三方评估实质上还是要听政府的意见，成为政府的工具，并不是真正意义上的第三方评估机构。”（S，X市社工协会会长，2020041401）

另一方面，X市政府购买社工服务项目在招投标环节也出现了一些“灰色”问题。

社工机构负责人说：“招标公司除了收取1.2%的招标服务费之外，还私下里按照每个专家500 元的标准收取2500 元的专家评审费。如果第一次流标，第二次还要重新收取评审费，以及5000 元左右的投标服务费。这些费用都是行业内公开的秘密，但都不在明面的合同上。”（L，某社工机构负责人，2021071501）

社工机构负责人说：“X 市J 区政府购买社工服务项目在招投标和第三方评估环节的一些不当行为已经成为了行业内‘公开的秘密’，中了项目要给一些领导固定的‘返点’，评估要过只要塞钱就可以。”（X，某社工机构负责人，2021071901）

X 市某区一位社工科的主任说：“我们跟招标公司谈了一个月，把招标费用从4000 元降到了2500 元，希望帮助中标的社工机构多省一些钱。结果后来听说，有人给中标机构打电话，每个中标机构要多收5000元的中标费，还说是某某局长的意思。而我们作为社工的主管部门，早已经没有了招标的权力，招投标权力统一收归局里负责了。”（Q，某区社工科科长，2021071601）

近些年来，随着政府购买社工服务项目资金数额的不断增大，社工机构陪标、围标，招标公司走形式、额外收费，评标专家不遵守规避程序、贪污受贿等问题时有发生［26］。招标公司作为公开的谋利者和串联者而又难以被有效监管，似乎是一个重要原因。

2.项目执行阶段的角色扮演

项目社工是政府购买社工服务项目中最直接的产出者，其通过提供服务把政府购买社工服务的公共资金以及其他社会资源传递给服务对象，从而提升服务对象的福祉。但令其迷茫困惑的是，项目社工既要接受政府部门的指示、街道办和社区居委会的要求，还要接受社工机构和项目督导的指导、评估机构和评估专家的建议。项目社工似乎处在多头领导、指导之下而感到无所适从，从而成为了迷茫的服务者。按照项目社工的话来说就是“社区想做的，很多不是社工能力范围内的。社工想做的，居民想要的，大多还不是社区支持的。”（W，项目主任，2020042601）

以项目社工为枢纽，乡镇（街道）办事处、社区居（村）委会、社工机构、项目督导、社区社会组织及志愿者、服务对象也都在互动中呈现出明显的组织理性和角色行为模式。首先，乡镇（街道）办事处由于不直接接触项目社工，很多时候持旁观的配合者立场。

某次项目评估时，评估专员寻求社区主任的评价，社区主任踢皮球给街道办主任，街道办主任答复：“他们都是局里买的社工，咱们管不了社工走还是留，走或留社区说了都不算，你们看着差不多打分就行了，配合工作就行。”（M，某街道办书记，202004070201）

其次，社区居（村）委会给予了项目社工很多有利的工作条件和其他帮助，但社区的帮助并不是无条件的，很多时候社区也有自己的利益诉求。社区会要求项目社工从事一些行政工作，以减轻自身的工作压力。

某社区书记曾说：“这几个社工在社区两年了，承担了很多工作，缓解了我们居委会很多压力。使我们能集中精力做其他事情，例如文明社区创建等。如果他们调走了，我们人手会严重不足，很多工作都没人干了。”（Y，某社区书记，2021042901）

笔者在调研中发现，如果项目社工执着于专业服务而疏忽社区的行政工作，社区会以不配合工作、不提供办公场所、断水电、提供老旧办公设备、将社工踢出居民微信群、阻止社工进入社区，甚至采用打击报复等方式反制社工，进而迫使社工屈服。从这一点看，社区是一个自私的合作者，并非无偿帮助社工开展工作者。

在官方机构和半官方机构都因自身诉求而对项目社工施加压力时，社工机构和项目督导能否分担压力，并给予项目社工有效支持呢？一些学者指出，部分社工机构在市场化思维下蜕变为营利性组织，通过“财务运作”“税费减免”“公益捐赠”等手段“获利”，最终与服务弱势群体的社会工作专业价值渐行渐远；在“政府—社会”的二元框架下，政府只是将社会工作视为“技术性”的专业力量，并主导着资源配置和政策支持，致使社会工作机构本身处于“有气无力”和“危机四伏”的困局中［27］。笔者在调研中也发现，确实有部分社工机构通过不缴或少缴五险一金、低价雇佣临时工和实习生、财务资料造假等方式来压低运营成本。但这些做法的根本原因可能还是项目经费的短缺，尚未有直接的证据表明节约下来的资金进入了经营者的口袋。例如，由于疫情影响，X 市S 区政府购买社工服务项目拖欠社工机构资金达一年之久，个别社工机构负责人只能通过房产出卖、抵押贷款等方式筹措资金。但值得注意的是，在社工机构自身如履薄冰、朝不保夕、人微言轻的状态下，社工机构究竟能给一线社工多少支持？总体来看，社工机构最多只能扮演一个卑微的支持者角色。

就项目督导来说，一般分为内部督导和外部督导，内部督导往往由社工机构中高层兼任，外部督导多由高校学者兼任。按照X市民政局的政府购买服务文件，督导经费一般要占到项目经费的3%～4%。因此，督导同样是利益相关者，不能将督导排除在利益相关群体之外。但是，由于督导多以每月1～2 次的谈话督导为主，其实际效果往往并不如人意。借助第三方评估的机会，笔者整理了X市多个项目内社工对督导的总体评价，基本上都是：“督导频次少、时间不固定、时间不合理、回应不及时、督导不下社区、与社区协调不足、不了解项目详情、形式单一、实际技巧教授少、解决实际问题的能力有限，等等。”一方面，社工督导很难说尽到了责任；另一方面，由于督导无权、无钱，且缺乏影响，其只能提供建议，并不能直接推动各方行动。因此，督导很多时候只是一个无力的指导者。

如果说有一个群体真的是完全以无私的态度帮助社工开展工作的，那应该是社区社会组织及志愿者群体。这一群体是项目社工唯一可以平等交流，并获得直接人力支持的社会资源。可以认为，社区社会组织及志愿者群体扮演了无私奉献者的角色。项目执行阶段还涉及一个非常重要，但却近乎失语的直接受益者群体，即服务对象群体。一般来说，政府购买社工服务项目的初衷是为了满足服务对象的需求，提升服务对象的福祉。但服务对象似乎一开始就是失语的，其需求往往被其他主体所界定。且不说一线项目社工有多少真正掌握了科学、规范、合理的需求评估方法，即使服务对象需求真的被精准地找到了，恐怕也很难得到有效满足。例如，在X市民政局2020年政府购买社会福利院社工服务项目中，服务对象最想要实现的，莫过于出院走走看看、更多地融入社会，项目社工也想在这方面做更多努力。但是，社会福利院领导以“不安全，不方便管理”等理由予以拒绝。项目社工希望建立爱心手工服务子项目，帮助福利院服务对象售卖手工产品赚取零花钱，社会福利院领导以资金不好处置、不接受市场资金等理由予以驳回。项目社工希望通过抖音等新媒体传播服务对象的积极生活态度，社会福利院领导以保密为由，不允许对外宣传。服务对象作为政府购买社工服务项目的受益者，似乎是一群“失语者”。

3.项目验收阶段的角色扮演

在项目验收阶段，第三方评估机构成为主要的表演者，但表演的最终目的与其说是监督考核、以评促建，不如说是协调各方关系，尽快结束项目。或者说，委托方的强行政控制导致了第三方评估机构的伪独立，被评估方的逆向主导导致了第三方评估机构的伪专业，“两面夹击”导致了第三方评估结果的伪客观［28］。在X市民政局政府购买社工服务项目中，X市民政局不仅是第三方评估机构X市社工协会的购买方，同时也是后者的业务主管单位。在社工机构负责人眼里，政府作为服务购买方，在评估中有协调也有领导，而且领导的角色更加突出。X市社协作为评估的执行方需要对购买方做检视回复，有评估者和协调者的双重身份。由于陪标关系、同行关系的存在，评估机构也很少会给社工机构不合格的评分，基本上都是持睁一只眼、闭一只眼的态度。例如，某区社工项目末期评估时，评估机构发现某个项目社工的学位学历证书和社工本人不对应，属于严重的人证不符事件。但经过多方协调，社工机构后期以换人未报备为由让其蒙混过关，评估方对此事也没有深究。

在X 市社协承接的第三方评估项目中，多是以临时招聘的方式雇佣高校学者和资深社工担任评估专家。客观地说，专家评估的弊端不可忽视，其最大的症结在于评估专家往往处于“不在场”的状态，只能作为临时的表演者对项目打打分、提提意见。由于时间的限制，评估专家们很难做出全面、准确的评价。

一些评估专家也认为，“我感觉自己的意见不能完全视作最终的评估结果，一来评估的时间有限，通常只有半天或一天，平均到每个项目只有十几分钟。时间短，与项目、购买方、服务承接方的接触有限，评估意见也存在片面性。”（H，高校学者兼评估专家，2019112501）

同时，评估专家也是活生生的人，其既有成本和收益的经济考量，也存在被熟人关系和权力关系俘获的可能性。或者说，作为执行主体的评估机构具有压缩评估成本的经济理性，而评估专家同样有谋取权力、声望和收入的自利动机［29］。由此来看，外部评估专家一方面很难做出全面、准确地评价，另一方面更多是以临时表演者的角色来参与社工项目。

政府购买社工服务项目的最后一类主体是会计公司，主要负责监督和审核项目财务规范问题。但问题在于，会计公司一定可信吗？笔者在调研中发现，会计师审核财务并不一定是客观可信的，其有可能被评估机构或社工机构所俘获，进而刻意疏忽甚至帮助其财务造假。由于会计公司和X 市社协之间有着友好合作关系，包装加工数字、修改报表、争取税收减免或补贴等都是可以采用的手段，而登记管理机关中能看懂财务审计报告的并不多，财务出身的工作人员更是稀缺。且会计财务公司为了招揽业务，对审计材料中发现的问题轻描淡写或不予披露的行为时有发生，而登记管理部门也缺乏有效的手段来限制财务人员的违法行为，致使个别机构即使提供虚假材料也无后顾之忧［30］。在X市某区社工服务项目中，还出现了评估前突击发放工资，以达到工资财务占比要求，评估后让社工退回工资的情况。而这种情况是财务审核基本不可能审查到的。由此看来，会计公司或主动或被动地扮演了虚假的佐证者角色。

三、多元利益相关主体的差序互动格局

在政府购买社工服务项目中，至少有12类主体参与其中，并扮演了不同的角色。那么，这些利益相关主体究竟是如何互动的呢？为了能够从整体上分析多元利益相关主体之间的互动结构，进而避免以两两互动代替多元互动分析的弊端，笔者架构了多元利益相关主体的差序互动模型（见图3）。

图3 多元利益相关主体的差序互动结构模型

费孝通曾指出，中国乡土社会的基层结构是一种“差序格局”，好比把一块石头丢到水面上所发生的一圈圈退出去的波纹，一圈一圈退出去，愈推愈远，也愈推愈薄；差序格局利用亲属的伦常次序去组织社群，经营各种事业［31］25-50。乔东平等认为，以亲疏关系为标准，我国政府与社会组织的关系也呈现出一种强伴生模式、伴生模式、弱伴生模式、无伴生模式的亲疏差序格局［32］117-118。如果以服务对象作为互动的起点，以疏离服务对象的程度为标准，似乎也可以得到一种类似的差序互动格局。在这种差序互动格局里，离服务对象越近，疏离程度越低；离服务对象越远，疏离程度越高。这里的疏离，是指个人与个人或个人与群体低水平的整合，甚至是高度的隔离［33］。具体来说，本文中的差序互动格局是指，在政府购买社工服务项目中，基于和服务对象的疏离程度，多元利益相关主体由近到远分布在对象层、服务层、支持层、管理层、配合层五大层级内，进而形成了服务、支持、管理、配合的层级外部互动关系以及合作、妥协、吸纳、管理、指导、各司其职等多种层级内部互动关系。

（一）多元主体的层级分布

政府购买社工服务项目的最终目的和意义在于满足服务对象的需求，提升服务对象的福祉。因此，理论上服务对象是政府购买社工服务项目中的最优先主体，是首先应当考虑的行动主体。据此，可以将服务对象作为分析多元利益相关主体互动结构的起点，借以剖析其他主体的行动模式。以服务对象为起点，研究发现，12 类行动主体表现出明显的分层效应，即，显著地分布在不同的分层区间内。首先，距离服务对象最近的是项目社工、社区居（村）委会、社区社会组织及志愿者主体。这3类主体可以面对面地直接接触服务对象，并提供相关服务，属于产出和服务层。其次，社工机构和项目督导作为项目社工的后方支持者，并不直接接触服务对象，但却可以通过发放薪酬、培训、指导等方式给予社工支持和鼓励，可以归类为支持层。再次，作为购买方的政府部门、第三方评估机构，以及街道（乡镇）办事处距离服务对象的疏离程度要比支持层更大，这3类主体更多是发挥监督管理者的作用，而非服务或支持类作用。最后，评估专家、会计公司、招标公司等协助配合类主体并不以服务对象为主要任务来开展自身工作，更多是面向购买方或评估机构来完成自身职责，总体上处于距离服务对象最远的配合层。由此，研究发现12 类主体显著地分布在对象层、服务层、支持层、管理层、配合层五大层级内，并以服务对象为互动起点，形成五层次的差序互动格局。

（二）层级内部的差序互动关系

服务、支持、管理、配合是五大层级间互动的主要形式，但是，除了对象层以外，各个层级间均有多个互动主体，互动主体间又形成了层级内部的互动关系。首先，在服务层，有项目社工、社区社会组织及志愿者、社区居（村）委会三个行动主体。其中，项目社工和社区社会组织及志愿者主要是平等合作的互动关系，两者之间通常没有利益纠纷，共同致力于帮助服务对象。但社区居（村）委会与项目社工的关系则比较复杂。一方面，项目社工需要得到社区居（村）委会的支持才能更好地开展工作；另一方面，项目社工也有摆脱社区居（村）委会的行政控制并获取专业自主性的潜在动机。因此，项目社工实际上处于一种矛盾的、妥协式的互动角色。而对于社区居（村）委会来说，吸纳甚至同化项目社工为自己所用，往往是其最主要的行为动机。其次，在支持层级内，项目督导和社工机构基本上也是互相合作的关系。如果督导是机构的内部督导，两者之间也可能是管理与被管理者的关系。再次，在管理层级内，政府部门具备指导评估机构和乡镇（街道）办事处的能力和职责，而评估机构与街道之间多是合作关系。最后，在配合层级内，评估专家、会计公司、招标公司三大主体各司其职，既互不统属、互不干涉，也未形成明显的合作关系。由此，层级内部行动主体间的互动关系得以明晰。

（三）跨越层级的互动关系

由于12 类利益相关主体显著地分布在对象层、服务层、支持层、管理层、配合层五大层级内，相应地，服务、支持、管理、配合也就成为了外部层级间互动的基本形式。首先，项目社工、社区居（村）委员、社区社会组织及志愿者等服务层主体，以直接为服务对象提供专业及其他服务为行动准则，其最终目的是提升服务对象的生活质量。其次，社工机构、项目督导等支持层主体以支持项目社工开展工作为主要行动准则，其主要面向的对象是项目社工。再次，政府部门、评估机构、乡镇（街道）办事处等管理层主体面向的主要对象是社工机构，其通过监督和管理社工机构来达成项目运行目的。最后，评估专家、会计公司、招标公司等配合层主体面向的主体对象是评估机构，其以配合评估机构的工作为主要任务。由此，跨越层级的外部互动关系得以达成。

四、差序互动格局的形成

在政府购买社工服务项目中，12 类利益相关主体为何会形成这种差序互动格局呢？从行动主体与其互动情境之间的互构模型来看，至少有两方面的因素达成了这种互动秩序。其一，利益相关主体间的角色扮演过程促成了这种差序互动格局；其二，科层制的结构要素渗透进项目制的运作形式，进而奠定了差序互动格局的互动框架基础（见图4）。

图4 政府购买社工服务项目中多元利益主体的差序互动格局

（一）差序互动格局的内部达成过程

从政府购买社工服务项目的内部系统来看，多元利益相关者的角色扮演与互动过程直接促成了这种差序互动格局。戈夫曼认为，当行动者不同的活动被整合为一个整体，从而有意识或无意识地实现某种总体性目标时，便会出现一种社会秩序；但是，个体参与者会采用各种策略和诡计，其目的是在不违反规则的前提下满足他们的私欲，而这些私欲通常是被规则所禁止的［34］33-36。具体来说，差序互动格局的形成可能表现为以下过程。首先，系统因为某个总体性的目标而得以存在，这个总体性的目标促使所有利益相关主体至少在表面上要朝总体目标前进。在政府购买社工服务的项目中，无论疏离服务对象的程度有多大，提高服务对象福祉都是各个行动主体的目标之一。其次，在总体性目标的指引下，各个行动主体主动找寻自身的角色定位。但是，由于权力、资源、社会地位的不对等，各个行动主体间也形成了明显不对等的互动关系。如果以距离某个主体的疏离程度为标准，这些行动主体还体现出明显的层级分布关系。最后，各个行动主体形成了制度化的合作，对彼此之间的职责进行了清楚的界定，并在各个角色范围内与其他主体达成了角色互动。

（二）差序互动格局的外部构成机制

行动主体的角色互动是构成差序互动格局的内部条件，但根据行动主体与互动情景的互构模型来看，必然存在一些外部社会结构要素为互动情境提供了初级框架。而且，外部结构要素和互动情境之间还存在一种发挥着渗透、转换和筛选作用的“互动膜”存在。这层薄膜结构涉及一套转换规则，它维持着与外部环境之间的独特选择关系，从而能够在互动系统内部恰当地处理各种外在的社会问题［22］。笔者认为，在政府购买社工服务项目中，这种外部结构要素更多体现为社会的科层制体系，而项目制的运作模式则作为“互动膜”而存在。或者说，科层制要素通过项目制的筛选，架构了政府购买社工服务项目的互动情境。科层制最早由马克斯·韦伯（Max Weber）提出，其认为科层制具有专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化等特质，并具备严密性、合理性、稳定性和适用性等优势［35］65。而项目制一般是指政府运作的一种特定形式，是在财政体制的常规分配渠道和规模之外进行资源配置的一种制度安排［36］。项目制能够为单位制提供向各个领域扩散的技术手段，其具有临时性、目标导向性、灵活性、创新性、激励性等特质［37］。当科层制穿过项目制向利益相关多元主体的互动情境渗透时，一些科层制的结构要素得以保存，一些结构要素被排斥在外，还有一些科层制的结构要素和项目制发生混合，产生了一些新的结构要素，从而构成了差序互动格局的基本框架。例如，经过项目制的过滤，政府所购买的社工服务项目中仍然保留了科层制所具有的专业分工、等级权威、层级管理、程序公正、非人格化、技术化等核心要素，也在一定程度上规避了科层制中的灵活性差、效率低下、创新性不足等体制僵化问题。但是，科层制中文牍主义、形式主义、信息不对称、等级链条过长等问题在政府所购买的社工服务项目中还或多或少地存在。此外，科层制与项目制要素混合时，还有可能产生一种“科层为体、项目为用”的混合要素［38］。由此，三年五年制社工项目、常设社工站项目等一些兼具科层制和项目制特征的新项目得以出现，也就不足为奇了。

（三）差序互动格局与松散疏离型合作关系

戈夫曼认为，互动情境一旦形成，就成为了一种客观实在或社会事实，反过来又会作用于行动主体［21］。笔者认为，差序互动格局形成以后，反过来又固化了行动主体之间的互动模式，并在行动主体之间达成了一种松散疏离型的合作关系。这种松散疏离型的合作关系具备三个明显的特征。其一，各个行动主体在一个总体性目标框架内行动，但这个总体目标对各个行动主体的约束程度是迥然不同的，整合程度是松散的。例如，在政府购买社工服务项目中，提高服务对象福祉是总体性目标，但这一目标只对项目社工和社工机构具备较强的约束力，而对于政府部门、评估机构、评估专家等其他行动主体来说，这一总体目标并不具备约束力。其二，利益相关主体各自为战，互不统属，彼此之间是疏离的。例如，评估专家、政府部门、评估机构距离服务对象的疏离程度很大，而这些主体似乎能够判定服务对象的需求。招标公司可以决定哪家社工机构承担项目，但招标公司可能连“社工是干什么的”都不甚清楚。会计公司需要审核社工机构的财务情况，但对社工机构的财务不规范或造假行为熟视无睹。其三，一部分行动主体将个体目标凌驾于总体目标之上，致使总体目标成为了次要目标、第二目标。在政府购买社工服务项目中，政府部门的目标是彰显政府绩效，乡镇（街道）办事处和社区居（村）委会的目标是利用社工的人力资源，社工机构的目标是回笼资金，评估机构、招标公司、会计公司则更直观地以谋求经济利益为目标，评估专家兼具经济利益、社会声誉、学术研究等多种目的。或许只有项目社工、社区社会组织及志愿者以及项目督导真正在做提升服务对象福祉的工作。但这3类主体既不掌握资源，也不掌握话语权。

五、结论与讨论

特纳和克罗米认为，当具有共同目标的参与者之间存在潜在的冲突时，角色的分化和安置就以高度制度化的方式组织起来，这样就可以尽可能减少摩擦和冲突并达成目标；如果角色以一种人们可以获得个人回报、满足的方式建构和分化，个体会计算他们的得与失，角色的组织也推动着他们这样做［39］。在政府购买社工服务项目中，12 类利益相关主体具有提升服务对象福祉的共同目标，但也分别具有自己的利益诉求，这种利益诉求通过角色分化和角色扮演的方式表现出来，进而构成了一种差序互动格局。同时，差序互动格局的互动形式也受到外部科层制的结构要素以及项目制运作模式的双重影响，并体现出科层制和项目制的某些特征和弊端。如果从结构功能主义的视角来看，这种差序互动格局的形成必然是其保证了系统得以良性运行。但是，这种差序互动格局反过来固化了多元利益相关主体之间的互动行为，并形成了一种松散疏离型的合作关系。某种程度上来说，这种松散疏离型的合作关系似乎有违政府购买服务的初衷，其过于强调维持系统运行，而忽视了系统目标的实现。

一般来说，政府购买服务的初衷至少包括节约财政投入、提高服务效率、激发社会组织活力等［40］。但从政府购买社工服务项目来看，松散疏离型合作关系下的政府购买社工服务项目很难体现这些初衷。首先，近年来政府购买社工服务资金总额逐渐增长，但社工专业服务能力提升、项目服务效果、项目社会影响进展缓慢，逐渐出现了一些“内卷化”倾向［41］。由于处于松散疏离型的合作关系下，利益相关主体往往将自身利益置于总体利益之上，通过选择服务对象、热衷填表造表、伪造财务账目等形式谋取一些不正当利益。社工的服务对象可能是一部分“有闲有钱”群体，而非弱势群体。社工所提供的服务更多的只是锦上添花，而非雪中送炭。社工所提供的服务或许志愿者也能做，或许由政府和社区直接提供相应服务也能保证普惠性的基本需求。从这一点上来看，政府购买服务未必真的节约了政府资金。其次，在松散疏离型合作关系下，各个行动主体互不统属、各自为战，有时也会形成相互推诿扯皮，甚至矛盾对抗的内耗关系，进而难以形成1+1＞2的整合效应。例如，一些社工服务项目中，项目社工与社区工作人员“不对付”，被直接或变相驱离社区的现象也时有发生。从这一层面上来讲，政府购买社工服务并不必然提高了服务效率。最后，政府购买社工服务确实养活了一大批社工机构、评估机构等社会组织，也给会计公司、招标公司等盈利性企业带来了额外利润。但在松散疏离型合作关系下，社会组织的“活力”似乎更多地表现在降低成本、提高盈余，表现为一种工具理性下的“活力”，而非提高专业技能、增强服务社会能力方面的“活力”。这种松散疏离型合作关系的“活力”，有可能不是政府购买服务项目想要的“活力”。

客观地讲，松散疏离型合作关系有转变为紧密团结型合作关系的必要性和可能性。所谓紧密团结型合作关系，是一种更加强调总体性目标的优先性、扁平化互动关系，以及行动主体间协调联动机制的合作关系。为了达成这种紧密团结型的合作关系，首先，强化总体性目标的优先级，将提升服务对象福祉和提升社工服务项目成效作为考核所有利益相关主体的最重要标准。为此，可能需要建立一种基于“去中心化、不可篡改、全程留痕、可以追溯、集体维护、公开透明”的区块链技术和理念的“社工服务成效评估动态监测平台”及其相关机制，从而对所有利益相关者的表现施加外部评价和社会压力。其次，可以尝试减少和优化互动层级的数量与结构，探索乡镇（街道）或社区直接购买社工服务项目或社工岗位，采取协同式督导和全过程跟踪评估等方式，某种意义上都有助于优化互动结构和层级。最后，建立包括所有利益相关主体的平等交流平台和机制，如定期召开利益相关者联席会议等方式，有助于协调和建构多元利益相关主体之间的良性协作关系。

注释：

（1） 数据来自于X市统计局官网。

（2） 数据来自于Y 省电视台民生频道“专访X 市民政局社会工作处处长W 谈社会工作发展历程”，2020-09-18。

（3） 数据来自于《X市民政事业发展十四五规划》。