与市场共演：中国地方政府应对市场化改革的新策略

黄雅卓

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津300350)

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

关于中国地方政府参与经济建设的行为，有一种颇具影响力的理论解释是“抓住经济发展的主动权”［1］。这一理论认为，当中央政府推行市场化改革时，地方政府并非随之采取民营化策略，而是通过工作重心的转移，从直接经营企业转向经营所辖区域，在不放弃对地区经济领导权和控制权的情况下，推动地区经济增长。这一理论暗含的假设是，当外部环境逐渐向市场化环境转变时，地方政府会通过调整自身参与经济建设的行为方式，来适应外部环境的变化，但在此过程中并不会放弃自身所拥有的行政权力。

然而，上述理论解释与经验事实并不完全相符。一个典型事例是，党的十八大以来，中央政府推行了诸多以“简政放权、放管结合、优化服务”为目标的改革，向地方政府下放了一系列行政权力。在此背景下，地方政府并没有单纯地承接中央政府下放的权力，也没有简单地将部分权力向下一级地方政府下放；而是在中央政府尚未形成更为成熟的市场化改革方案前，便在辖区范围内探索建立更加有利于市场运行的制度体系，进一步减少自身对市场主体行为的直接干预，逐步放弃自身在要素资源配置中的垄断权力。一个显著表现是，中国地方政府参与经济建设的工作重心从招商引资向营商环境治理转变。20世纪90年代起，地方政府通过战略选择、产业确定、项目规划和用地分配等环节的招商引资，吸引了大批企业入驻，促进了地区经济的快速增长。而近年来，地方政府开始通过破除体制机制障碍、建立完备的法制体系、对接国际经贸规则等方面的营商环境治理，优化行政、法律、经济及社会环境，激发市场主体活力来促进投资兴业和经济发展。

对于上述行为转变的原因，既有文献解释了其中一个环节，即原本的地方计划经济体已经逐步实现了“从微观管理向宏观管理的转变，从直接干预向间接引导的转变”［2］，而这一结果又源于中央政府推行的市场化改革。这种解释与前述“抓住经济发展的主动权”理论的推断是一致的。但是，地方政府从以招商引资为主到以营商环境治理为主的行为转变，并非只是一种“策略性适应”，而是切实地优化市场领域的制度化构建，这与“抓住经济发展的主动权”理论的推断不一致。这就在理论上提出了一个问题，为什么地方政府能够有意识地克服“致命的自负”，自发探索市场制度的构建，实现从以招商引资为主到以营商环境治理为主的行为转变？其中隐藏着何种作用机制？这是现有理论尚未充分解释的问题。

本文尝试回答上述问题。改革开放以来，地方政府，特别是经济发达地区的地方政府，最先接触也最早面对来自市场秩序扩展带来的适应性挑战［3］35。他们在处理与市场的关系时表现得相当灵活与敏捷。当外部环境发生变化后，地方政府会及时调整工作重心，适应当前阶段市场经济的表现与形式，也即“政府与市场共演”；在此过程中，往往伴随着政府的退出与市场的发育，政府能力的增强与市场机制的成熟。事实上，有为政府与有效市场一样，都不是天生就存在的，需要不断建设和完善［4］296。本文将进一步阐述上述观点的逻辑基础和经验依据。

（二）文献回顾

纵观既有研究，有关政府与市场关系的探讨存在两派观点：放任自由派与政府干预派。放任自由派强调，政府不需要干预市场。其中，以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的古典自由主义学派提出，“国家的职能是保卫公民财产权利和维持社会秩序稳定，国家的职能应当是有限的，政府作为经济活动中的‘守夜人’，不应过多地干预市场经济活动”［5］。以哈耶克和布坎南等学者为代表的新古典主义学派主张自由市场竞争，反对政府对经济的过度干预［6］。亲善市场论认为，政府的干预行为会扰乱市场秩序，因此政府不应该干预市场，而应当让市场自行完成资源配置任务［7］。政府干预派则强调，政府对市场的干预必不可少。其中，以托马斯·孟和柯尔贝尔为代表的重商主义学派认为，政府应当加大干预力度，通过关税、汇率、武力等方式保护国家商业、贸易等的发展［8］。以凯恩斯为代表的凯恩斯主义学派提出，“国家必须采取干预经济的措施和手段以消除和解决失业和经济的周期性波动问题”［9］55。国家推进论指出，“为弥补发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的市场失灵缺陷”［10］，政府必须介入市场发展过程，出台相关政策、计划、指令，推动市场资源配置有效开展并顺利进行。

检诸以往，一些学者的研究多是建立在政府与市场二元对立基础之上的，他们的解释既因缺乏现实性关怀而比较极端和抽象，也因缺乏历时性视角而过于静态和僵化。对此缺憾，另外一些学者进行了弥补，通过开拓政府与市场关系的“第三条道路”，探索“政府”的可能定位。其中，约瑟夫·E.斯蒂格利茨提出，政府与市场之间是一种“伙伴关系”，“政府与市场是相互补充的，而不是相互替代的。如果政府能充分发挥其作用，那么市场也能更好地发挥作用。从某种意义上来说，政府与市场之间是伙伴关系”［11］246。世界银行发展报告提出，政府与市场之间是一种“合作关系”，“市场与政府是相辅相成的；在为市场建立适宜的结构性基础中，国家是必不可少的。……绝大多数成功的发展范例，不论是近期的还是历史的，都是政府与市场形成合作关系”［12］3。秦宪文等学者提出，政府与市场之间是一种“协调关系”，“要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效的选择与协调机制”［13］。

虽然这些理论解释考虑到了政府与市场的双重作用和互动机制，摆脱了在政府与市场之间做出“纯粹”选择的窠臼，但是没有对这种作用和机制的形成过程进行有效说明与深入诠释，因而无法回答如何在政府与市场之间寻找均衡点，以框定政府行为边界的问题。为此，新近兴起的共演理论以丰富的调研和访谈资料为基础，将政府与市场的双重作用和互动机制具体化为三个步骤：第一步，“利用弱制度去建立市场”；第二步，“新兴市场激发强制度”；第三步，“强制度维护市场”［14］10。共演理论关注到政府与市场之间长期存在的互嵌、互动和互塑机制，从共时角度和历时角度为理解政府与市场之间的关系提供了有力解释。但是，这一理论意在揭示中国经济增长与经济发展奇迹，因而没有过多着墨于政府经济行为及其转变问题。这既是这一研究的缺憾，也是本文得以开展的基础。基于此，本文尝试借鉴共演理论的分析思路，构建政府与市场关系的共演理论分析框架，揭示中国地方政府参与经济建设的行为如何在政府与市场的共演中，实现转变的内在逻辑。

二、双层结构：招商引资中地方政府与市场的互动模式

20世纪80年代初，随着行政性分权和财政包干制的推行，行政权、经济管理权和财政权向地方政府全面下放，使其掌握了相当广泛的权力。在经济发展领域，地方政府能够调动的资源和采取的行动远远超过了主流经济学强调的“公共服务”或“公共物品”范围。这一点，在20 世纪90 年代起地方政府进行的招商引资活动中得到了充分体现。受“压力型体制”的约束和“晋升锦标赛”的激励，地方政府招商引资的压力与动力都非常强烈，大多将招商引资作为核心任务，采用“全民招商”的策略开展相关工作。

受计划经济传统的影响，地方政府仍然控制着区域内关键性的经济资源，如资金、土地、财税政策、产业政策等，这是地方政府招商引资的“优势”所在。因此，通常的运作思路是，通过提供全方位的优惠政策，向企业让渡一部分资源，来吸引投资者入驻建厂。其中，最为主要的两类是土地优惠政策和税收优惠政策。

中国土地制度的基本特征是，地权来源于政府授权，也即中央政府是土地上各项权力的终极拥有者［15］。在行政分权和财政分权改革后，中央政府不再直接管理地方事务，而授权地方政府处理。这样，地方政府便成为了其管辖土地的实际控制者，可以自主设计土地的开发目标与开发规划，决定土地用于出让还是抵押，以及出让金的各项支出比例［16］。这一事实在20 世纪90 年代颁布的一系列法律中得到了确认。例如，1990 年5 月颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》提出，国有土地使用权出让由市、县政府负责办理，按批准权限报批。1994 年7 月颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，允许民间个人和私营企业从事房地产开发业务，规定市、县政府负责房地产用地的规划和国有土地使用权出让工作，及办理有关报批手续。1998年12月颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征用农村集体土地由市、县政府组织实施，开发单位（或建设单位）向市、县政府申请建设用地，经批准后由市、县政府颁发建设用地批准书，并由市、县政府的土地管理部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。

由此，在招商引资过程中，地方政府通常不依据市场定价，而是根据投资企业的规模、产值等，向其提供土地优惠价格。例如，当地方政府直接将工业用地使用权出让给投资企业时，地方政府可能会提供“零地价”的优惠政策。又如，当地方政府不出让土地，而是将土地出租给投资企业时，地方政府可能会提供“租金全额奖励”的优惠政策，即在投资企业达到地方政府的营业额要求后，给予其与租金相等的奖励金［17］。

此外，地方政府还会依据《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》《财政部关于税制改革、外汇管理体制改革后有关企业财务问题处理的通知》等政策，在中央确定的范围内，向投资企业提供“两免三减”“税收返还”等税收优惠政策。其中，“两免三减”是指投资企业前两年免交企业所得税，后三年减半交纳企业所得税。“税收返还”是指在一定年限内，按一定比例返还投资企业缴纳税款中属于地方政府所得的部分。

地方政府大规模的招商引资促成了市场的形成。与传统经济学主张的市场形成的前提是产权保护不同，这一时期的地方政府并不拥有完善的司法体系和监管制度，也不具备在短期内促其形成的能力。因此，此时的地方政府是凭借着强大的组织和动员能力，吸引了一批企业入驻，并让渡部分要素资源，让这些企业迅速形成经营能力。在这些企业为进一步获取要素资源的竞争中，市场得以形成，市场价格开始出现，要素资源的市场价值被逐步挖掘出来，由此也反向对企业的经营活动产生了一定约束［18］，使其不得不提高生产效率，获得更大收益。此外，根据国家统计局数据，1995—2013 年间，中国出口总额占GDP 比重平均达到25%，最高年份可达35%，最低也有20%左右（4）；且外资企业投资出口比例占出口总额比例平均达55%，最高接近60%（5）。可见，通过招商引资，地方政府吸引了大量的外资企业。这对市场形成的意义在于，地方政府可以利用外资企业带来竞争的相同产品的市场价格信号，对照本地企业的经营绩效，监督企业的经营过程，从而提高资源配置效率［19］，使市场在企业的竞争中得到快速发展。

经济学家张五常曾把一个地区比作一座庞大的购物商场，由地方政府经营；租用商场柜台的客户是该地区的投资者。商场租客交一笔固定的租金（相当于投资者支付的地价），外加分成租金（相当于政府每年收的增值税）。由于有分成，商场业主会小心选择租客，也会多方面给租客提供服务，正如地方政府对有号召力的投资者也提供不少优惠［20］161。借用张五常提出的“双层结构”比喻，本文认为，在招商引资过程中，政府与市场的关系也形成了类似的“双层结构”。在政府这一层，地方政府通过让渡一部分资源，吸引企业到其辖区内投资建厂；在诸多企业间的横向竞争中，市场得以形成，市场价格也开始出现。而在市场这一层，诸多企业在政府的鼓励和引导下开展生产经营活动，并受到市场竞争与价格的约束，不断提高生产、经营效率，促成了中国在20世纪90年代起持续高速的经济增长。

三、复合双层结构：营商环境治理中地方政府与市场的互动模式

地方政府招商引资的持续推进，促进了辖区内经济的突飞猛进，伴随着工业化与城市化的发展，人口大量涌入，原本充足的建设用地指标开始“捉襟见肘”，原先有效的土地优惠政策也逐渐“难以为继”。地方政府继续招商引资、增加新企业，以促进市场竞争，提高市场运行效率的愿望遭遇了现实的束缚。同时，对于辖区内的现存企业而言，地方政府继续维持优惠政策，持续补贴这些企业，会产生“软预算约束”，扭曲它们的成本收益计算，形成企业间的过度竞争与价格大战，进而扭曲市场价格［21］161。可见，当经济发展到一定阶段时，以优惠政策为主要手段的招商引资，已经不能适应市场的表现与形式。在此种情形下，地方政府将参与经济建设的工作重心转向了营商环境治理。

营商环境治理是地方政府推进市场秩序与规范建设，降低企业制度性交易成本，提高市场整体运行效率的策略集。在这其中，最为关键的两项工作是：进行“自我革命”，推动行政权力逐步退出微观经济领域；进行制度建设，构建市场机制有序运转的制度体系。

一方面，地方政府对一系列行政权力事项进行了清理、简化和整合。其一，清理无法为企业增值且没有必要的权力事项。这些事项多是旧有习俗的“传承”或部门避责的“借口”，对于满足市场主体的需要来说，没有任何贡献，因而进行了清理。其二，简化增加值较低但暂时不可或缺的权力事项。这些事项多是增值事项的附加事项，虽然它们的附加值较低，但是却难以在短时间内取消，因而简化了这一部分事项的内容与环节。其三，整合相同、相似和相近的权力事项。这些事项多是由于政府内部“职责交叉”，而被人为分割的“一个事项”，因而对这些事项进行了重新整合，实现“一件事项只由一个部门负责”。

同时，大多数地方政府还探索建立了线上、线下“一站式服务中心”。以大数据、互联网+、人工智能等现代信息技术为支撑，通过对海量数据的存储、处理、计算、共享与协同，解决了政务服务流程“碎片化”问题，使市场主体在单一站点与政府进行一次接触后，便可完成全部需要办理的业务事项。

另一方面，地方政府把握在企业生产经营中发挥主要功能的四个作用机制，建立并完善了适应市场经济体制的全新制度体系。其一，发挥协调机制的作用。协调机制的关键作用是降低风险，通过规范市场秩序能够增加信心和鼓励信赖，使复杂的社会交往变得可以预见，使不同企业之间的协调易于发生，从而降低合作成本和交易费用。其二，发挥约束机制的作用。约束机制的重要意义在于，为社会交往与社会行为提供的必要规矩（在规定范围内的交往与行为能够获得允许与肯定；反之，则会受到排斥与惩罚），能够抑制机会主义和恣意行为，强化互利共存与信守承诺。其三，发挥信息机制的作用。信息机制的核心功能是，通过对企业行为施加必要的限制，使企业知晓有关可以行动和不可以行动的准确信息，进而减少企业选择自己行为和预测他人反应的困难与成本。其四，发挥激励机制的作用。激励机制的关键价值在于，为企业创造了一种积极性，使企业有信心参与社会交往，有能力承担交易风险，从而激发起促进经济增长的“企业家精神”［22］。

此外，如果制度体系中存在明显的制度冲突，那么企业容易陷入“能做某事且不能做某事”“禁止做某事又允许做某事”的困境中。在这种制度体系下，企业难以形成稳定的制度预期，生产经营无法科学决策。因此，地方政府在制度设计与完善时，还考虑到了不同制度的功能与分工，力求发挥制度之间“1+1＞2”的协同效应。

地方政府实施的营商环境治理，能够促进市场发展，成为推进市场决定资源配置的重要动力。中国的市场“脱胎”于计划经济体制，运行于行政权力之下，发育很不完善，秩序混乱的现象时常出现［23］17。因此，实现资源要素的市场化配置，需要建立统一公平竞争有序的市场；而地方政府的营商环境治理便旨在建立有效产权制度和要素市场化配置支撑的良性市场竞争秩序。虽然地方政府开展营商环境治理的时间较短，这一目标还有待通过持续的“自我革命”和制度建设来全面实现，但近期可见的是，通过地方政府的营商环境治理，企业的制度性交易成本显著降低，使之能够将更多精力与财力投入到生产经营中去，为地区的经济发展增添了动力，也为地方政府创造了可观的财政收入。随着市场的发展，地方政府的资源获取能力持续增强，建设服务型政府的基础与条件逐渐形成。在主、客观因素的驱使下，地方政府将更多的财政资源投入到基础设施建设和基本公共服务供给上来。这样，从硬件条件和软件条件两方面营造了更加优质的营商环境，形成了以优质营商环境吸引企业投资落户，再用企业所缴纳的税费增加民生支出来满足日益增长的公共服务需求的良性循环。

与招商引资中地方政府与市场之间形成的“双层结构”不同，在营商环境治理中，地方政府与市场的互动模式可以用“复合双层结构”来概括。在政府这一层，地方政府面向自身，通过一系列放权改革，减少对微观经济领域的干预与对要素资源配置的约束；面向市场，完善产权制度和要素市场化配置机制，营造市场机制有效运行的良好环境。在市场这一层，市场面向自身，通过企业依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源的生产经营活动，实现效益最大化和效率最优化；面向地方政府，通过市场经济高效运行创造的发展成果，增强地方政府可利用的资源与能力，为其向服务型政府转型创造条件。

四、政府与市场共演：地方政府经济行为转变的内在逻辑

地方政府为什么会出现上述的行为转变呢？在市场化环境中，地方政府为了提高经济增速和增加财政收入，需要适应不同阶段市场经济的表现与形式；到一定时期，又会自发地退出微观经济领域，有意识地建立新的制度体系来维持市场机制的有序运转，从而表现出与市场共演的特征。

政府与市场共演，首先表现为政府对市场的培育。从计划经济时期过渡而来的政府对于市场的概念非常模糊，对于如何培育市场没有明确的思路，只能“摸着石头过河”，通过逐步简政放权来展开实践。在政府的积极作为下，传统的计划经济体制被打破，市场开始萌发出来。但是，刚刚开始生长的市场还很稚嫩，比较零星。加之，政府释放的空间有限，市场的边界也不完全清晰。然而，在初步尝试后，政府渐渐摸清了市场的“轮廓”，明确了市场的作用，逐步形成了培育市场的改革思路。虽然市场是由政府培育起来的，但是一旦市场开始萌发，其自发性的一面便会反塑政府行为。在政府的渐进改革中，计划经济思维仍然留有痕迹，许多行政化和垄断化安排依旧存在。由此，一边被培育一边又被压制的市场，表现出内在规则的失范和外在秩序的混乱，制约着政府诸多改革的深化。政府不得不重新思考自身定位，将工作重心从促进市场发育向建立市场秩序转移，设定了一系列保护平等竞争和防止垄断行为的制度规则，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。因此，政府与市场共演，还表现为市场对政府的反塑。

在政府培育市场和市场反塑政府的过程中，通过经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制等各个方面改革的全面深化，以及国有企业、财税体制、金融体制、土地制度、对外开放等重点领域改革的不断深入，“错装在政府身上的手”换成了“市场的手”，政府与市场这两个现代经济生活中最重要的制度安排，逐渐形成了固定的合作机制与模式。一方面，政府为市场的发展提供制度支持与法律保障；另一方面，主体通过缴纳税费等给政府提供财力支持。市场的健康发育和稳定发展增加了政府的财政收入，为公共服务提供了重要保障。不仅如此，市场的发展奇迹还彰显了政府的制度优势，进一步巩固了政府的政治合法性。在政府与市场共演中，两者实现了相互促进与双向强化，“既不用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府的作用，也不用更好发挥政府作用取代甚至否定市场在资源配置中起决定性作用”［24］，从而形成了“有为政府”和“有效市场”相结合的双强模式。政府与市场共演的终极目标是，政府与市场之间形成互惠共赢互促共进的关系。

总之，政府与市场在共演过程中呈现出“作为—反馈—再作为—再反馈”的特征：政府主动作为，既培育市场，有时也压制市场；市场的正向反馈，强化政府作为，市场的负向反馈，促使政府调整作为方式；政府感知到市场作用，划定行为边界，优化行为方式；市场获得发展空间，逐步趋向稳定。由此，在“政府培育市场”“市场反塑政府”及“政府与市场互惠”的共演过程中，政府的行为朝着更加适应市场经济发展的方向持续调整，不断转变。

五、总结与讨论

在中国政府与市场关系的探讨上，既有研究普遍认为，其既不同于完全市场化的西方模式，也不同于发展型国家的东亚模式，更不同于计划型体制的苏联模式。但是，既有研究可能没有揭示的是，真正使中国与其他国家区分开来的独特特征，并非是中国政府追求经济发展的强烈愿望，而是其参与经济建设的独特方式。

“地方政府是理解中国政府的关键主体。”［25］中国政府与市场关系的独特性，正是通过地方政府参与经济建设的行为及其转变体现出来的。如前所述，本文借鉴共演理论的分析思路，构建了政府与市场关系的共演理论分析框架，揭示出中国地方政府参与经济建设的行为在政府与市场共演过程中，实现转变的内在逻辑。具体而言，地方政府行为转变表现为从招商引资到营商环境治理的实践，蕴含在政府与市场的共演过程中。“政府培育市场”“市场反塑政府”和“政府与市场互惠”的共演过程，为政府行为转变提供了不竭动力。实践证明，政府作为以协助发挥市场作用机制为目标的积极有为的“助市者”，是实现“有为政府”和“有效市场”相结合的重要基础，充分体现了中国特色社会主义制度的本质特征与鲜明优势。

站在新时代的关键节点上，聚焦经济社会高质量发展的核心目标，探讨中国地方政府参与经济建设的行为及其转变逻辑，有利于明确政府角色，更好发挥政府作用，从而推动“有为政府”和“有效市场”更好结合。从政府角度看，关键在于不断深化放管服改革，推进政府职能转变，解决政府管理越位、监管缺位、公共服务不到位的问题。从市场角度看，核心在于继续深化市场化改革，完善市场机制，使市场在资源配置中发挥决定性作用。在政府与市场的共演过程中，政府应当主动规划、积极协调。以政府经济职能转变为抓手，推动政府与市场相互作用和相互促进，发挥“双强模式”推动经济社会高质量发展的积极作用，继续谱写社会主义现代化的新篇章，努力创造第二个百年奋斗征程中的新奇迹。