县域级城乡全要素融合的规划实施路径研究——广州市增城区为例

邓毛颖， 曹凯滨， 焦汉科

(中山大学 地理科学与规划学院，广东 广州 510006；城乡院(广州)有限公司，广东 广州 511399)

0 引言

20世纪50年代开始了中国城市与乡村二元结构发展阶段，并逐渐形成了二者对立的关系.改革开放后，二元结构基础上形成的急剧工业化和城镇化导致城乡要素区域配置不均衡.2020年全国人口普查的信息更揭示了人口流动更为活跃的现状，人口居住地和户籍地的错配数量呈现爆炸式增长[1].北美国家建立了以小城镇和多城市中心为主的城市区域，城市和农村形成了相互协同的经济和社会关系，实现经济要素的城乡双向流动[2].相反，日本大都市范围内郊区和乡村面积不断收缩，城市与乡村地区的连通性减弱，乡村领土逐渐“真空化”[3]，郊区经济制度碎片化降低乡村资源利用率[3]，城乡要素无法实现流动.

从“十三五”时期开始，增城区不断推进城乡融合发展和乡村振兴工作，以创建国家城乡融合发展试验区为契机，加大投入和政策引导，推动增城区各类资源要素流动自由和空间合理配置，推进城乡人口、土地、产业、公服融合发展.2019年底，国家发改委印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，增城区被确定为国家城乡融合发展试验区广清接合片区七个区(县)之一[4].增城区编制《国家城乡融合发展试验区广清接合片区(广州市增城区)实施方案》，通过建立有序的城乡流动人口迁徙制度、农村集体经营性建设用地入市制度、科技成果入乡转化机制、城中村改造合作平台、城乡产业协同发展平台和完善农村产权抵押担保权能等6项试验任务先行先试，在制度、政策、实践上实现多维创新模式，全力推进国家城乡融合发展试验区建设[4].本文在增城区城乡全要素数据融合基础上，构建“人、户、房、地、业”多个维度规划基础数据库，分析城乡之间资源要素配置，以问题为导向，探寻县域级城乡全要素融合的规划实施路径.

1 理论基础

大量学者在对城乡关系的研究中都加入了马克思城乡关系理论的相关讨论.都市马克思主义在对空间与社会关系的反思中得出，不平衡地理发展形成地理空间上的差异性并逐渐孕育资本主义交易行为，资本私有制带动其他要素大规模从农村向城市(要素集聚交易空间)单向流动，进而深化要素的空间分布差异[5-6].地理差异加剧资源要素错配和要素流动性紧缩，由此循环不平衡发展[7].工业化的发展形成了现代产业职能明确、分工独立的特点，城市与乡村的功能独立性和对立性也日益明显，从而造成城市这一资源高度集中的空间产生排他性[6].资本运作带动资源流动，资源高度集中空间呈现较高的发展程度和制度完善程度，资本运作下呈现的发达与不发达差异也体现了最本质的不均衡发展[8].马克思和恩格斯提出了从城乡分离到城乡融合转变的理论，也是我国提出城乡融合战略的主要理论来源.

国内对城乡关系的研究已经逐渐形成多维度、多要素的探讨.城乡发展不平衡是城乡空间中人口、土地、经济等关系不平衡的集中体现.戈大专等[9]从乡村空间利用上讨论乡村发展受限问题.农村人际关系和社会活动特点也是影响乡村振兴的重要因素.全要素城乡融合也成为改善城乡关系的重要研究方向.“人”“地”要素的融合已经成为现阶段改善城乡关系的重要因素，而资本要素的效应逐渐下降，各生产要素也都有着不同程度的正、负效应[10].城乡要素的错配严重制约着城乡融合的发展，谭鑫等[11]则是强调了不同地区各要素对城乡融合的效应具有较大的差异，城乡融合的发展不能以偏概全.

国土空间治理体系的搭建为城乡全要素融合奠定指标基础[12].县级国土空间规划的“一张底图”通过在空间层面融合各类资源和要素实现规划基础数据平台的搭建，支撑国土空间规划的应用以及传导[13].实现节约集约、全域全要素统筹发展以及严格的国土空间用途管制制度是新时期国土空间治理的主要内涵.在多规并行的时期，多规融合的国土空间规划全域全要素的特点和优势尤为突出[14]，国土空间治理逻辑的指标体系也更加考虑多方面的空间发展关系，为城乡融合提供扎实的上层基础.

2 县域级城乡全要素数据融合分析

2.1 全域全要素数据提取与建库

为推动城乡融合发展工作，搭建促进全要素合理流动以实现城乡平衡的平台.本文提取增城区“人、户、房、地、业”全域全要素数据，建立全域全要素规划基础数据库：基于“三调”数据获取全域国土资源分类、利用状况数据；基于房地一体获取全域乡村房屋、人员、环境数据；基于“四标四实”获取全域户籍人员数据；基于经济调查数据获取经济数据.

2.2 全要素数据融合分析

城乡要素流动分析的全面性和系统性是反应城乡融合发展程度的重要因素.本文按照“人、户、房、地、业”五大要素，进行数据分类：“人”和“户”要素主要考虑城乡之间人口空间分布密度、人口年龄结构、人才结构、居民消费水平、居住环境和基础设施配套.“地”要素分析土地利用强度和效益以及城乡空间的融合情况.“房”要素指的是城乡住房开发强度和居住质量融合.“业”要素指的是城乡产业结构的融合.

(1)人

增城区第七次全国人口普查(2020)结果为常住人口接近177万.区域内人口分布西密东疏，75%以上人口分布在新塘—荔城一带.全区年龄结构偏年轻，平均年龄31.8岁，劳动年龄段人口(18～60岁)占比达到83.4%.增城区常住人口中城镇人口占比73.16%，与第六次全国人口普查相比，城镇人口比重提高4.69个百分点，建设用地人口密度为0.8，明显低于广州市全市建设用地人口密度(1.6).

(2)地

结合增城区发展特点，本文重点对全域存量低效用地进行梳理.判断低效用地主要基于两个维度：用地强度和用地效益.初步识别，增城区存在3 244亩(216.26 hm2)存量低效用地.

(3)房

增城区建筑总体开发强度不高，建筑以中低层建筑为主.现状建设量为1.69亿平方米，在全市建设量的占比为13.1%，与城乡建设用地占比(番禺区占全市建设用地面积的14.1%)整体匹配；全区平均容积率为0.5，低于全市平均容积率(0.8)，建筑以低层为主，高层建筑数量少，80%以上建筑在4层以下.

(4)产业

增城区2020年12月份第三产业生产总值占比最高，达到55.22%.随之其后的是第二产业，占比达38.83%，第一产业生产总值占比5.95%.根据2021年广州市发布的《广州市产业地图》，增城区产业地块合计34个，占全市产业地块总数量的6%，位列第7.增城区涉及产业平台(园区)5个，地块数量为24块，其中现代服务业为主导的产业地块最多(18块)，用地面积占全区产业地块用地面积的55.0%.以战略性新兴产业为主导的产业地块有10个，用地面积为100.34 hm2.

3 问题辨析

增城区经过近30年快速发展，取得了许多可喜成绩，但我们也应该看到增城城乡融合发展现阶段存在的短板.1)人才结构相对单薄，特别是城乡融合发展创新人才短缺.增城区高层次人才和创新创业领军团队(人才)项目名单中高新技术产业人才和团队占比高达70%，城乡建设、公共基础服务型人才占比不到20%；2)低效用地大量存在，土地资源配置利用效率不高；3)科技产业短板，科技研发力量薄弱，缺少原创类科技成果，科研转化经济要素力量薄弱，这些都成为6项试验任务先行先试迫切需要解决的问题；4)城乡建设用地总体开发强度不高，以中低层建筑为主，国土空间规划传导需要加强.这些发展短板，严重制约增城城乡融合高质量发展.增城区在今后需以乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设为发展目标，强化顶层设计，破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，构建“人、户、房、地、业”多个要素监测分析平台，提供全方位规划路径设计与传导实施制度保障，为城乡融合发展提供全方位制度保障.

4 实施路径及策略

4.1 探索建立全域、全要素的详细规划管理内容与方式

建立全域、全要素的详细规划管控内容.增城区将城镇开发边界内的街区单元分类成适度扩张型、更新改造型、功能完善型、非集中建设型和历史保护型五大类，城镇开发边界外的为农业农村单元.

4.1.1 适度扩张型街区单元合理处理管控与发展的关系.新增用地占建设用地规模30%以上的归为适度扩张型街区单元.该单元平衡管控与发展，以落实底线和各类自然资源保护边界为优先进行全要素管控，同时并行刚性和弹性发展需求，保障公共服务型用地需求，弹性细化留白区布局.管理指标包括了国土空间规划传导要求+开发建设管控要求+特殊地区.市级国土空间总体规划和分区规划涵盖3类35项指标，空间规划传导落实了管控底线约束和自然资源规模，分解细化开发建设管控要求.直接知道地块详规，优化空间结构、效率和品质.特殊地区如重点功能区和风貌核心区实行精细化利用，根据特殊地区特点进行指标增加和调整.

4.1.2 更新改造型街区单元更新改造要求下保障公共利益的平台.三旧图斑占单元建设用地总面积50%以上或低效用地占单元三旧图斑总面积50%以上的街区为更新改造型街区单元.底线管控要求与适度扩张型街区单元一致，突出街区单元规划统筹与公共利益保障.指标包括国土空间规划传导要求和面向更新需求的特色指标.其中空间规划传导要求与适度扩张型单元一致.针对更新需求，所有街区单元指标均细化至街坊单元(更新子单元)，将区域统筹指标与自身项目增配的公共服务设施需求进行区分，为后续更新政策的设计提供基础.

4.1.3 功能完善型街区单元以优化人居环境为目标推进渐进式改造.存量用地占单元建设用地70%以上的为功能完善型街区单元.管控内容和指标与适应扩张型单元一致.这类街区单元以优化居住环境为目标，推进渐进式改造，落实规划基础，对低效用地以及与规划发展意图不符的用地实行弹性管控，有限增补设施绿地，提升人居环境.

4.1.4 非集中建设型街区单元强化底线管控，兼顾近远期需求.区域级生态廊道内面积占单元总面积50%以上的单元归为非集中建设型街区单元.该单元底线管控要求与适度扩张型单元一致，同时兼顾近远期发展需求，落实村规和控规传导指标，做好建设预控，细化各类自然资源保护边界.管理指标包括国土空间规划传导要求和细化非建设用地管控指标.空间规划传导要求与适度扩张型街区单元一致，刚性管控生态底线.细化非建设用地管控指标，区分重点与其他自然资源；简化建设层面管控指标，控制农村集中建设区面积、人口容量以及基础设施设置要求.

4.2 面向城乡融合发展，建立服务设施精准化配置模式

4.2.1 依托设施专项数据库开展设施供给评估设施专项数据库评估包括现状设施评估、控规设施评估和控规与专项规划的比对.现状设施的评估通过对设施的供给规模和空间布局分析提出现状设施缺口.控规设施评估和与专项规划的比对可以对规划设施的落地实施进行评估和比对分析，从而得出规划服务盲区.通过设施专项数据库的评估比对分析，发现以下三点现状问题：一是品质提升型公共服务设施供给相对不足；二是公共服务设施步行可达的覆盖率有待进一步提升；三是设施供给与人口结构以及空间分布匹配度不够.

4.2.2 落实生活圈理念，关注“一老一小”需求，差异化设施精准配置建立城镇、乡村、产业社区差异化设施配置标准，差异化精准提供不同需求的公共服务设施，提高生活圈服务设施覆盖率，兼顾设施配置效率.城镇社区加强对老人、儿童等弱势群体服务需求，增加长者食堂、老年大学、婴幼儿托管中心、儿童图书馆等新型设施配置要求，适当缩减养老、托幼设施服务半径，提升服务品质.产业型社区重点关注中青年创新人才的服务需求，优化设施供给类型以及配置模式，为中青年创新人才提供良好的生活环境.生态型社区按照慢行15 min可达要求，合理配置基本生活服务设施，营造舒适健康的生态人居环境.

4.2.3 设置综合服务设施用地，探索设施配置节地模式为实现节约集约用地，结合公共中心规划，创新设置综合服务设施用地(AX)，开创设施配置节地模式.提前预控设施用地规模布局，鼓励设施集中布局、综合配置.综合服务设施用地功能包括行政管理设施(社区居委会、党群服务站、社区服务站)、文化设施(文化站、社区少年宫、社区图书馆)、养老设施(星光老年之家、老年大学教学点)和托幼设施，既节约建设用地规模，同时推动功能复合、富有活力的公共中心，实现服务设施用地兼容多功能使用，为市民提供“一站式”公共服务.

新加坡在2019年总体规划中提出一站式社区中心理念(Amenities under one roof).为了使生活更加方便和尽量减少交通，新加坡加快推动社区中心建设，整合商业、医疗、文化、体育等设施，以更好地满足居民的需要，并促进不同人口群体之间的社会互动.海军部村落(Kampung Admiralty)是新加坡代际融合一站式综合体的代表社区.是集老年公寓、普通公寓、医疗机构、老年活动设施、育幼、商业、活动广场为一体的综合体.社区以TOD为开发模式，建筑密度基本接近100%.社区由居住、公共服务设施、公共建筑三个部分垂直分布，建立完善的养老设施体系，为代际社会生活提供充足且丰富的活动空间，缩短社区内各公共服务设施服务半径的同时也考虑了社区与外界环境的交通便利问题.海军部村落让社区和家庭关系在物质、社会和服务方面更具支持性，更加专注于当地社区居民的使用感受.

4.2.4 推动多规合一，统筹落实设施增补布局开展教育、医疗、文化、体育、公服设施等专项规划“多规合一”，与现行控规进行比对评估.落实空间规划设施配置要求，结合控规评估结论，梳理形成设施增补清单.

4.3 构建全域详细规划分层审批促进规划管理与行政管理衔接

4.3.1构建“单元-地块”详细规划分层编制与管理体系重点地区的单元和地块详细规划由规委会审议、市级政府审批.一般地区的单元规划也由规委会审议、市级政府审批，地块详细规划符合单元规划的，由区政府审批.

4.3.2 探索行政管理与规划管理边界合一，提升社会治理水平清晰规划范围与行政单元相对应关系，明确规划实施责任对应主体及其边界，保障规划落地与监督考核.结合“四标四实”网格等数据收集上报机制，持续开展实时统计、年度评估工作.及时对接各级行政主体发展需求，支撑规划动态更新.

4.4 加强城市规划建设管理水平

(1)强化外脑支撑，完善城市设计决策机制强化技术审查，成立编制单位项目库和聘请专家技术顾问为增城区城市建设把脉开方，促进增城区的城市发展.积极引入高水平设计单位，成立编制单位项目库.成立增城区城乡规划专家咨询委员会.专家咨询委员会专家根据工作需要区分为顾问组和专家库，为城市设计把脉.提高增城区规划局在城市设计编制过程中的主体地位，增强与编制机构的沟通，在规划编制过程中进行阶段性审核，保障城市设计编制的深度和可实施性.

(2)加强相关培训，增强城市规划设计专业水平和管理能力.采取多种形式，举办城市规划设计培训学习班，开展城市规划设计学术交流和评优、会展等活动，提高规划主管部门、规划编制单位及建筑设计单位的专业技术水平，切实提高城市设计的管理能力和编制水平.

4.5 提高新技术在城市设计实施管理的应用

加强增城区已有“规划三维辅助审查系统”与增城区城市设计实施管理的衔接.在总体规划层面，加强总体城市设计与现状的分析研究，并将总体城市设计成果与控制要求与信息系统相接驳.在控制性详细规划层面，利用信息化城市设计成果，辅助提出控制性详细规划中城市设计管控要素和要求.在修建性详细规划层面，通过规划三维辅助审查系统，为城市重大项目审查提供周边建设状况及环境景观等参考依据.未来进一步加强“规划管理信息系统”和“规划三维辅助审查系统”的接驳，增强先进技术在规划管理中辅助决策的功能.

4.6 建立城市设计实施评估机制

及时研究解决试点工作中的新情况、新问题，不断总结经验和不足，定期开展城市设计实施评估，并将结果反馈于城市设计的编制维护和规划实施管理制度的完善，不断提高城市设计质量和可实施性.

4.7 加强城市设计公众参与和互动宣传

完善城市设计编制与审批、建设项目审批中的公众参与机制，积极吸纳公众意见，同时建立举报机制、公共调查机制等，畅通公众反映问题的渠道，对城市设计的实施进行监督.加强城市设计的宣传工作，通过广播、电视、网络、宣传展板、专家讲课等各种形式，开展城市设计理念宣传，并通过开展增城区城市设计相关竞赛活动等方式，提高公众参与的积极性和互动性.

5 结束语

本文依托“3S”集成与城市空间信息服务研究，深入拓展城乡全要素空间信息融合技术与应用，以新型城镇化这一国家方针要求为切入点，以加快集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化建设为目标，以主体功能区理念和资源环境承载力为指引，构建“人、户、房、地、业”多个维度规划基础数据库，运用机理分析、模型评价、目标设定、图谱解构和模式提炼等手段，从城市等级规模、职能结构、空间格局等方面，以问题为导向，提出科学合理的城市发展空间格局和政策建议，探寻县域级城乡全要素融合的规划实施路径，更好地服务于增城城乡融合发展试验区建设.本项目对县域级城乡的规划实施具有极大示范意义.