新中国成立后中国城市发展方式的历史演变：基于经济发展高速度与高质量的视角*

邱 爽 吴元君 QIU Shuang, WU Yuanjun

0 引言

城市化进入下半场，城市发展方式从外延扩张向内涵提升转型已成为政策制定者和学界的共识。“转型”是就研究对象所处状态的转换而言的，考察中国城市发展方式的演变并且理清演变背后的逻辑可以更好地认识当下城市发展方式转型的特征与意义。基于历史演变的视角，新中国建立后中国城市并非一直处于外延扩张的状态，而是在时间维度上大致经历了“被动紧缩—外延扩张—内涵提升”的历史过程，其演变的过程是随着整体宏观经济发展战略阶段的变化进行调整的。具体来看，中国城市发展的被动收缩时期对应了计划经济时期谋取重工业高速度发展的赶超经济发展战略阶段；随后的城市外延扩张时期则是受到改革开放和土地使用制度改革的影响，而近年来被广泛热议的城市发展方式的内涵提升转型则是中国特色社会主义新时代高质量经济发展战略阶段的要求[1]。

本文尝试从高速度与高质量的经济战略目标导向视角入手，解释新中国成立后中国城市发展方式的内在演变逻辑。新中国成立后，在经济体制上采用计划经济制度，同时，实行赶超式经济发展战略，其战略目标在于追求重工业的高速度发展。该战略下大量人口从事农业生产，农村人口不能自由流入城市；同时，尽量缩减城市中的公共支出，为重工业的发展节约资源。由此，该时期中国城市发展表现为被动收缩的特点。改革开放以后，随着外商投资对于土地要素的需求以及随后的一系列有关土地使用制度的改革，城市国有土地转变为政府推动区域经济增长过程中所能支配的重要经济要素，中国城市因此迅速外延扩张。这一历史时期，城市的高速度增长替代重工业高速度发展成为重要经济战略着眼点。与前两个时期强调“高速度”不同，中国特色社会主义新时代对经济发展的质量提出了更高的要求，依靠土地财政和土地金融等手段进行城市外延扩张造成了一系列经济社会问题，城市发展向内涵提升的方式进行转型成为城市发展工作的重点。本文由此得出结论，中国城市发展方式具有明显的阶段性特征。经济战略在高速度和高质量二者之间的选择是解释新中国成立70多年来中国城市发展方式转变的主要脉络和逻辑线索[2]。

1 计划经济、重工业高速度发展与城市被动紧缩

1.1 计划经济时期的高速度发展战略

经过新中国成立后的国民经济恢复和初步发展时期（1949—1952），中国在随后的第一个五年计划期间（1953—1957）开始参照苏联的发展经验，采用了赶超式经济发展战略以实现重工业发展的高速度。由于重工业主要是资金密集型产业，其高速度发展的实现依赖于大量的资本投入，资本积累的能力成为其成功与否的决定因素。对于刚结束战乱、经济结构主要以小农经济为主且经济发展水平相对低下的新生共和国而言，优先发展重工业的经济发展模式并不符合国家整体资源禀赋的比较优势。为达成重工业高速度发展的目标，只能从政策上通过扭曲产品和要素的相对价格，并通过行政计划配置资源的方式将资源导入重工业发展部门，从而完成资本积累过程。通过“工农价格剪刀差”等方式，使农业部门对工业部门进行补贴成为计划经济时期必要的政策选择之一[3-4]。为了顺利实施“工农价格剪刀差”，赶超战略不允许农村人口向城市自由流动（户籍制度），这样才能保证产出更多农产品，从而获得更多的工业部门利润；同时，这也有助于减少城市工业部门供养农村人口的负担。在城市内部，政府也极力缩减投资（如压低城市工人工资、避免城市基建支出等），以积累更多的工业产出并将其作为资本用于工业再投资。人口流动的限制以及城市内公共支出的缩减是该时期的中国城市发展处于收缩状态的重要原因。

1.2 中国城市的被动紧缩

由于当时缺乏土地财政制度，城市的发展会消耗而不是增加原始积累，造成为了实现重工业的高速度发展，只能牺牲城市增长速度的现象。

更多的城市数量和城市人口会消耗更多的公共支出，也意味着从事农业生产的人口的减少，这是不利于重工业高速度发展目标的。同时，由于城市中土地有偿使用制度的缺失，城市发展本身并不能产生财政收入，只会增加相应的财政支出，这就造成城市外延扩张与现实经济条件之间的矛盾一直存在。在整个计划经济时期，城市建设一直都被看作是国家工业化的“成本”与“开支”，也是国家为了保证工业资本积累以实现赶超战略而进行的“开源节流”的重要对象[5]。整体上来看，计划经济时期，中国城市始终表现出较明显的紧缩特征，城市化率长期大幅度落后于工业化率，且一直保持较低的增长率水平（图1）。而这种城市紧缩现象是当时的经济发展战略与土地制度所内生的，故本文将其称为“被动紧缩”。

图1 城市化率和工业化率的变化Fig.1 changes in urbanization and industrialization rates

2 改革开放、城市高速度增长与外延扩张

与计划经济时期不同，改革开放以后，中国经济发展战略不再一味追求重工业的发展速度，开始强调市场经济的高速度增长（图2），继而影响了城市发展的方式。民营和外资企业资本对城市土地的需求使得城市建设成为政府公共财政收入的来源，而不再是计划经济时期的“开支”与“成本”。1987年底，深圳特区出现全国第一宗城市建设用地使用权拍卖，标志着土地有偿使用制度的出现。随后一系列的法律法规的调整对中国城市土地使用权流转进行了正式确认和许可。城市空间替代重工业成为宏观经济战略谋求高速度发展的抓手。

图2 外商投资项目数量和外商投资额度变化Fig.2 changes in the number of foreign investment projects and the amount of foreign investment

2.1 1987—2008年城市稳步扩张时期

深圳率先实行的土地拍卖制度实际上是对香港“土地批租制”的效仿。1987年9月，深圳市通过协议和公开招标的方式，分别出让了两宗城市用地；紧接着同年12月1日，由国家土地局和国家法制办组织，深圳市以拍卖的方式以525万元的价格向深圳经济特区房地产公司出让了一幅面积为8 588 m2的用地，标志着中国城市土地有偿使用现象的出现[6]。这意味着“土地不得转让”的规定事实上成为了历史；而从财务的观点来看，深圳市通过出让这三宗用地共获得土地出让收入2 336.88万元，较高的土地出让收益使得城市建设可以通过城市自身土地出让进行融资[6]。之后一系列有关土地使用的法律法规的改变对该事实进行了确认，打通了土地有偿使用在法律上的障碍（图3）。

图3 土地出让面积和出让收益变化Fig.3 change of land transfer area and transfer income

随着国民经济的飞速增长，土地价格也“水涨船高”，土地有偿使用逐渐成为中国地方政府进行城市建设最重要的资本来源，为中国城市的外延扩张提供了充足动力[7-8]。“以地生财，以财养地”，即从土地出让中获得城市建设扩张所需的资本，城市建设又可以帮助政府出让数量更多、价格更高的土地，这种方式成为中国特色的城市建设投融资模式[9]。2008年全国土地出让收入高达10 259亿元，而当年的全国财政收入为23 975亿元，前者占后者的43%；而1995年①全国土地出让收入仅为420亿元，同期的财政收入为6 242.2亿元，前者仅占后者的6.7%②。可以看出，对政府公共财政收入而言，土地财政的重要性日益增加。土地财政扩张意味着与计划经济时期城市建设受到限制不同，该时期的中国城市开始出现较快发展的势头。从城市化率数据上来看，中国城市常住人口的城市化率由1987年的25.32%提高到2008年的45.68%；从与城市建设密切相关的房地产投资数据来看，房地产投资额从1987年的149.9亿元上涨到2008年的31 203.2亿元，增长了208倍；而从更直观的建成区面积来看，在土地财政的促进下，中国城市建成区面积的较快增长反映了城市土地空间扩张速度的加快。1987年全国城市建成区土地面积为10 969 m2，2008年为37 096 m2，增长了35倍（图4）。

图4 建成区面积和城市人口数量变化Fig.4 changes of built-up area and urban population

2.2 2008—2013年城市全面扩张时期

2008年爆发的全球金融危机对中国经济造成了巨大冲击，中国政府为应对这场危机所采取的经济刺激计划在诸多领域产生了深远的影响，同时也深刻影响了中国城市的发展情况。2008年9月，以美国房地产信贷市场为源头，全球金融风暴正式爆发。为应对该金融危机带来的经济增长失速、外贸出口剧烈下降以及农民工失业返乡等社会经济问题，中国政府推出四万亿投资计划以刺激经济。四万亿投资计划主要依靠四大国有银行和13家股份制银行，以行政手段直接扩张信贷。四万亿投资计划的具体内容强调对基础设施的大规模投入，加速了“以地生财，以财养地”的中国城市化投融资模式的循环，为地方政府进行城市外延扩张提供了更大的激励和动力。

四万亿投资计划所导致的有关长期经济增长的负面经济效应饱受质疑[10]，经过地方政府的层层加码，实际投资额远超过四万亿的预期值[11]。这些投资的资本来源主要通过土地出让和土地抵押融资贷款两种方式。相比土地出让收入，土地抵押贷款所获得的融资规模更庞大。2015年末，全国84个重点城市土地贷款金额达到11.33万亿元，抵押面积49.08万公顷，是2015年全国土地出让成交价款的3.6倍③。从融资的用途来看，这些资金主要用于新城的开发建设。2008年以后，各地方政府进行了大规模的新城开发，新城规划面积和规划人口以及地方债务迅速上涨，我国77.8%的新城面积和71.8%的新城人口是在2008年及以后规划设立的[12]。而这些新城建设普遍存在“空城”“鬼城”“睡城”等集约度不足的问题[13-15]。地方政府土地收入偏高，但由于没有产业集聚，预算内税收收入较少。2008年后，城市土地出让收入与财政税收收入的比值（租税结构）快速上升，这反映了城市发展外延扩张势头的上升（图5）。

图5 全国土地出让收入、税收收入与租税结构变化Fig.5 land transfer income, tax revenue and tax structure changes in China

3 经济高质量发展与城市内涵提升

3.1 宏观经济增长战略转变与城市化政策的新要求

2015年12月18 —21 日，中央经济工作会议明确提出了未来中国宏观经济中的“三去一降一补”任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。“去产能”主要是指去除工业企业特别是钢铁、水泥等高能耗、高排放的企业产能。而钢铁、水泥等行业恰恰是与城市建设密切相关的行业种类，其产能过剩与过快地推进土地城市化和城市扩张有理论和经验证据上的较强相关性[16]。可以认为，城市的内涵提升转型是宏观经济战略所要求的“去产能”的题中之义。

与强调宏观经济的高质量发展相对应，有关城市化工作的顶层设计与部署更加直接地表明了城市发展内涵提升转型的必要性。2013年召开的中央城镇化工作会议提出要“提高城镇化发展质量”，会议的主要内容第二条明确要求“提高城镇建设用地利用效率”与“用地的集约化程度”，对城市建设开发用地要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”，同时明确指出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”[17]。2015年12月召开的中央城市工作会议强调了城市发展是一个自然的历史过程，有其自身的内在发展规律，城市建设工作“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”。会议再次明确指出城市需要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”[18]。自2008年开始的城市全面扩张时期在2013年后随着经济发展战略从高速度向高质量转型基本宣告结束。2013年以后开建的新城数量急剧减少[12]，与此同时，地方政府对于土地财政所产生的地租收入的依赖程度在2013年后显著下降。从图5可以看到，地方政府财政收入结构中，卖地收入与一般预算收入的比值在2013年出现了大幅下降，这表明同样的卖地收入所能产生的后续税收收入增加，土地使用的集约性开始提高。但2015年以后，租税结构下行的趋势在一定程度上被改变，城市发展方式的集约化转型面临挑战。

3.2 城市发展内涵提升转型实践

作为对上述经济工作和城市化工作的会议精神的具体落实，近年来中国城市发展已经出现了内涵提升转型的新的政策和现象。在政策层面，通过划定城市开发边界以及开展“多规合一”等具体政策，进一步对中国城市空间的向外扩张进行规制[19-20]。从城市发展现象来看，与全国整体的城市化率和经济增长逐年态势不同，中国较多城市出现了城市人口和城市经济指标的下降以及城市公共空间的衰落。这对于习惯了城市不断外延扩张的中国是一个新的现象。这也表明单纯依靠遏制城市空间外延扩张规模的方式还不足以保证城市发展的内涵提升，中国城市发展方式的转型面临更多新的挑战[21]。

城市发展政策层面，划定城市开发边界和开展“多规合一”试点工作可以被认为是直接针对城市外延扩张问题所进行的政策应对[22]。2014年7月，住建部连同国土部开展划定城市开发边界的试点工作，首批确定了全国14个城市作为试点城市。2014年国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。划定城市开发边界以及“多规合一”都是限定城市建设用地扩张规模的政策手段，二者都聚焦于从宏观尺度重新梳理城市建设用地与非建设用地的关系。而在城市建设用地内部，近年来城市发展的思路和方向也在朝内涵提升的方向进行调整，其中比较有代表性的是减量规划和存量规划的兴起。

4 结论

本文尝试从高速度与高质量的经济战略目标导向视角入手，为新中国成立后中国城市发展方式的演变提供了一个比较全面的解释框架。本文所做的研究工作表明，经济发展中的高速度战略在重工业和城市空间二者之间的目标切换以及高速度与高质量二者之间的战略转型是理解中国城市发展方式的内在逻辑。

具体来看，新中国建立后，为迅速摆脱积贫积弱的农业国地位、实现国民经济的增长，国民经济实行了重工业高速度发展的“赶超战略”。在整个计划经济时期，城市发展对于中国而言意味着更多的负担和剩余的耗散，导致了中国的城市发展受到政府的明显抑制，呈现出“被动紧缩”的状态。重工业高速度发展战略目标下，城市被动紧缩的原因在于当时城市无法为自身的发展融资，更不用说为政府创造增量的资本剩余。改革开放以后，随着城市建设用地使用制度的改革，城市发展摆脱了“消费性”的标签，开始能够为自身的扩张融资，甚至为地方政府创造出新增的收益。城市空间替代了重工业成为高速度发展战略瞄准的目标和抓手，中国城市由此进入外延扩张时期。为应对2008年金融危机给经济增长和就业造成的巨大的下行压力，中央政府推出了包含大规模基础设施建设等内容在内的刺激计划，中国城市2008年后进入了快速全面的扩张时期。可以说，中国城市的发展一旦打通了自我融资的通道，其角色就从“消费性”的政府负担转变成了“生产性”的政府收益来源。“四万亿投资计划”在成功稳定住中国宏观经济增长和就业率的同时，也带来了一系列的经济社会问题。在经济高质量发展的战略指引下，城市化工作的重心需要再次调整。2013年后中央和国务院召开的城市工作会议将城市发展的内涵提升转型作为下一阶段中国城市化工作的重要内容之一。通过划定城市开发边界、多规合一等自上而下的城市发展政策的执行，城市发展的外延扩张趋势得到了一定程度的抑制。但2015年之后，随着土地出让收入的快速增长，中国地方政府的租税结构又开始逐渐改变，这反映出地方政府仍然较依赖扩张型的城市发展模式。要真正实现并巩固中国城市发展方式的转型，还需要在城市建设相关管控政策、地方政府官员激励机制以及央地财政收入分配制度等方面进行深化改革。

图片来源：

图1-2、4: 作者根据国家统计局《新中国六十五年统计资料汇编》和国家统计局网站相关数据绘制

图3: 作者根据《中国国土资源年鉴》和国家统计局网站相关数据绘制

图5: 作者绘制；土地出让收入来源于《中国国土资源统计年鉴》和国家统计局网站相关数据，税收收入来源于《新中国六十五年统计资料汇编》和国家统计局网站相关数据。

注释：

① 官方公布的土地出让数据最早可以查阅到1995年，来源于国家统计局.1996年中国土地年鉴[R].北京: 国家统计局, 1996: 25-28.

② 财政收入数据来源于财政部公布的统计数据。

③ 详见国土资源部.2015年中国国土资源公报[R].北京: 国土资源部, 2016: 15-16.