浅谈提高土地资源管理工作水平路径

王子源 WANG Zi-yuan

（兰州交通大学，兰州 730000；甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司，兰州 730000）

0 引言

土地资源的价值巨大，很多的生产和建设任务都需要有土地资源的保障，随着城市化进程的加快，城市扩张明显，很多城市都面临着人地矛盾问题，而土地资源的有限性在很大程度上制约了城市的科学循环发展。因此，为实现国家的可持续发展，促进土地资源的合理规划和利用，国家陆续出台了各种的土地政策和措施，并构科学建了国土空间规划体系。为了响应国家节约集约高效利用和保护土地资源的号召，各地方政府都应该从自身的实际情况出发，严格遵循土地政策，实现对土地资源的合理利用，在有效用保护土地资源的基础上，通过科学的手段让有限的土地资源来创造出更大的经济和社会效益。

1 土地资源对经济发展的影响

1.1 “增长阻尼”效应

土地资源是一种稀缺的自然资源，城市发展过程中的农业生产、工程建设等各项活动，都需要有土地资源的保障，通过对土地资源的合理规划与高效应用，可为城市综合发展创造额外收益，同时还可实现资源优势与经济优势有效转化。土地资源对经济发展的影响十分显著，而这种影响体现在“增长阻尼”上，具体来说，就是当经济处于增长趋势下时，因为自然资源的有限性所产生的一定影响。对任何一个地区而言，其土地资源都表现出有限性特征，在经济水平逐步提高的过程中，土地资源会对经济发展形成“阻尼”影响，比如在经济稳步发展的态势下，劳动力人口持续上升，“阻尼”效应明显；规模报酬率提高的情况下，“阻尼”效应同样呈增大的趋势。

1.2 对经济可持续发展的影响

土地资源的有限性这是一个客观存在的事实，在很多的生产建设任务开展时，往往都会受到这一方面的因素干扰，对城市发展而言，如果城市技术水平长期保持在一个状态下，城市的可持续发展将无法实现，只有在技术持续发展的过程中，才能够给可持续发展提供一定的技术前提。但技术对城市发展的影响还有一个大前提，就是城市的技术进步速度还需要超出土地投入的减少率。从城市长远发展的角度来看，资本、土地和技术之间存在着相互之间的制约关系，在资本增长的趋势下，土地、技术也保持同步的增长趋势。但是，从城市发展的经验来看，可持续发展目标能否实现，不仅与技术发展、资本增长息息相关，也同样会对土地资源产生一定的干扰[1]。在城市可持续发展受到了土地资源制约影响时，经济产出、城市化所受到的是正影响，而工业化、产业结构则为负影响；可持续发展受到土地资源促进影响情况下，如果城市化和工业化的水平偏高，影响表现为正影响，否则，就为负影响。

2 提高土地资源管理水平的工作路径

2.1 建设用地预审

土地资源的管理工作要从源头开始抓，只有从源头方面做好了管理工作，才可为后续的工作进行提供保障。在土地资源的规划管理阶段，建设用地预审是最初的工作，在此环节的工作开展时，需遵循以下的办理程序：由县政务中心对申请人所提交的申请材料实施初步的审核，重点是要审核其提交的初审文件与资料是否完整、是否与法定要求相一致，如果是合理的，县政务中心受理该申请，如果不合理，则不受理，并当场退回申请人所提交的各种申请材料。当受理了申请人的申请以后，有关部门要组织专人深入到土地现场开展勘察和调研，对于材料中与现场情况不一致的，要求申请人在两个工作日内进行材料的修正。国土局等与土地资源工作相关的部门，要依据各自的职能，对申请人所提交的材料加以会审，并在会审结束以后得出初步的审查意见，主管局长负责对预算材料、初审意见进行审查，并在审查结束后签发初审意见，办公室、规划保护单位要将该初审意见电子文件转到信息中心，由信息中心协助项目单位完成信息的上传与提交[2]。市自然资源局要对提交的文件加以预审，通过以后组织市局各相关科室组织会审，出具最终的预审文件，自然资源厅与市自然资源局的审核流程一样，最终也要出具预审文件。以农村宅基地审批流程为例（如图1 所示），各部门之间要构建科学的内部联动机制。

图1 农村宅基地审批流程

2.2 农用地转用报批

针对农用地的转用报批，要分批次呈报城、镇土地资源相关管理部门，具体的报批流程要按照以下方案来实施：规划耕地保护单位要依据县政府的年度计划，组织有关部门进行勘测，并在勘测结束以后，根据相应的结果来定界，编制农用地转用和土地征收方案，此项工作需在20个工作日内完成。国土所、地籍管理、执法局等各个科室，需按照各自的职能，对农用地转用、土地征收方案实施会审，并在会审结束以后提出每个科室的意见，汇总意见，需要补正的进行补正。主管局长对农用地转用、土地征收方案实施审核，并在审核以后及时上报县政府，由县政府、县主管领导开展审核，审核结束以后由主要领导签发请示文件，并将全部资料上传至市自然资源局相关部门，由相关部门实施会审，会审结束局长签批后上报市政府，由市政府实施审核并签发请示文件上报至自然资源厅。其他的规划耕地保护、信息中心等各个科室，要将报卷材料同步转到信息中心，并将组件成果扫描上传，最终由省自然资源厅来完成会审、签批、批复，当出具了批复文件以后，县政府发布征地公告并立即进入征地环节[3]。

2.3 国有建设用地使用权审批

针对国有建设用地的使用权审批，在此项工作开展时，要严格执行这一流程：县政府中心受理用地单位所提出的用地申请，对呈报单位所提交的材料实施全面审核，重点要审核其材料是否完整，且格式是否符合要求。审核通过以后，由县政务中心向用地单位出具受理通知书，随后由于地籍部门、执法监督局等多个部门，对拟用地项目开展审核，主要是审查其项目是否与产业政策、空间规划、划拨用地目录、其他土地利用条件等相一致。多个部门组织专人深入到土地现场开展调研和勘察，联合签署勘察意见，编制供地方案。由自然资源局牵头，成立土地集体审核领导小组，该小组成员应包含地籍、执法监督局等各个主管部门的主要领导，定期对项目实施开展专题会议，对划拨供地方案加以全面审议，并签署会审意见。土地集体审核领导小组会议通过的供地方案交由县政府审核，并在审批通过以后对拟供地项目在《中国土地市场网》上予以公示。

3 现代化思路下土地资源管理措施

3.1 土地发展权构建

当下我国关于土地利用和管理方面已经陆续出台了各种的法律法规，虽然如此，在土地利用管理方面还依旧存在着各个方面的问题，严重影响了土地资源的有效利用。针对这一方面的问题，应立足于土地资源的特性，构建完善的土地发展权。实际上，从土地资源财产的角度研究，往往包含有多个方面的权利，其中，发展权仅仅是其中的一种，对任何的土地拥有者而言，发展权都是最为基础性的权利，但这一权利有一定的独立性，从法律效益层面可将其比作财产权来进行使用。在我国当下的土地管理工作中，土地拥有者的发展权受到了严重的限制（完整性不够），在这种趋势下，发展权将对开发商的土地利用行为造成一定的干扰。部分开发商在土地资源的利用过程中，往往会出现违法违规的行为，尤其是政府机构的部分人员，为获得更高的经济效益，在土地资源管理方面可能会发生违法操纵的现象，土地资源得不到有效的利用，同时还可能会出现空间规划与实际发展规划不符和土地资源总数骤减等问题，最终将对区域内的经济发展造成巨大的阻碍。现阶段，越来越多的城市都意识到了发展权建设的重要性，为保障土地发展权构建的有效性，可从以下几个方面来开展：①由专业人员来做好土地权利的归属划分，就我国当下的土地工作来看，土地资源所有权归国家和集体所有，需在这一前提下做好归属现象的全面优化，如将集体土地资源所有权交还国家，或集体土地所有权在变更的过程中，要与权属单位和自然资源有关部门做好交涉和对接，在国土空间规划允许的条件下在开展下一步工作。②明确规定土地发展权利中的基础职能，如使用权、占用权、收益权与处分权。

3.2 对土地资源利用价格界定

我国的大部分土地所有权归属国家，这种归属性质决定了在土地资源的利用、开发过程中，不论土地资源的使用权发生哪种变化，其所有权都是归属国家的。而在土地资源的交易过程中，土地资源所表现出的财产性特征，在城市土地管理过程中，促使土地资源开发利用价格的界定显得尤为重要。因此，为提高土地资源管理的整体水平，必须要在当前及未来的工作过程中，紧紧围绕市场发展动向，积极推进土地开发管理的全面改革，并大力开展土地资源高效利用的全面创新。回顾我国土地改革的艰辛历程，在城市发展的过程中，最初的土地使用权是掌握在国家手中的。为促进市场经济的稳步发展，土地的使用权逐渐地发生了变化，其独立性逐渐凸显出来。但土地独立权属于无限期，而使用权却需在相应期限内才可应用。在这种变化趋势下城市土地资源权利所有者在行使自身权利的过程中，研究和发掘出了直接将土地资源使用权采取转租或者出让的方式，以此得到额外的收益。因此，可以发现，城市土地资源利益出现了资本化的形式，这样一来，也就给土地价格的界定创造了条件，便于在后续土地资源的利用中，对土地使用权加以价格衡量与界定。

3.3 完善分配制度与收益制度

在市场经济体制不断进步的今天，土地资源管理也发生了显著的变化，在这种市场环境下，土地资源管理要突破原先的思维限制。市场经济下，在我国，关于土地国家所有权的界定并不完全清晰，在中央和地方政府之间常常存在着一定的冲突，这些矛盾和纠纷，影响了正常土地开发工作的开展。为克服这一方面的问题，协调中央和地方之间的关系，就需要在原有的工作基础上，逐步构建完善的土地分配和收益机制，利用该机制来指导实际的土地管理和利用工作。例如土地租赁费用的管理，在后期构建的土地分配和收益机制中，应该明确规定绝对租地所得到的收益，应归国家所有。并且一旦发生了级差租地的现象，所得到的超额经济收益，也应归国家。只有在形成了这一机制并执行以后，地方政府与中央之间的矛盾才可大大减少，从而间接提高土地管理整体的水平。

3.4 建立土地信息资源采集体系

随着当下社会环境的变化和技术的进步，为在科学的土地资源管理环境下创造更高的经济效益，应逐步构建完善的土地信息资源采集体系，通过科学的土地资源信息采集，来为国土空间规划的构建和土地资源的管理提供指导和依据，从而不断提高土地的综合管理水平。所以，土地资源管理部门要紧跟行业发展的最新趋势，构建科学的土地资源管理理念，创建先进的资源信息同步存储管理平台，并制定最佳的土地数据采集方案。首先，在数据采集的过程中，应充分把握土地资源信息的差异性，有效保障信息的准确性和完整性，积极学习和研究如何将现代化科学技术应用到数据的采集和土地管理工作当中，例如通过预处理技术、大数据感知技术、虚拟技术，来搜集土地资源的文字数据、视频资源和图片信息等。当下我国很多土地资源信息采集中，都应用了无人机技术，无人机采集方式下，数据信息的准确度高，而且在采集过程中受到其他因素的干扰较小，有效提高了土地资源数据信息的准确度和土地资源信息采集人员的工作效率；其次，在得到了相应的土地资源信息以后，还需利用相应的方式对所得到的数据和信息实施预处理，对收集的土地资源实施数据进行辨别筛选和数据整合，以便留下对土地资源管理有用的数据信息。数据筛选手段的使用，可对各种土地资源数据实施统一化、标准化处理，并综合考虑地域、时空等各个方面的因素，经由有效的数据处理技术，可有效减少数据产生的偏差；最终，得出了数据处理结果以后，再将这些结果用于国土空间规划的编制和土地资源管理利用工作当中。

3.5 构建土地资源云处理平台

大数据时代到来以后，为保持土地资源管理技术的先进性，各自然资源相关部门在实施土地管理的过程中，需要重视大数据、虚拟化技术、网络技术的应用。通过构建统一的云数据平台，来有效实现对土地信息的高效化、集约化管理。在土地资源云平台的构建过程中，需要将整个信息平台分层构建，比如包括基础层，负责对土地资源信息数据进行收集；平台层，负责对收集的信息进行数据转储和有效整合；应用层，通过先进的计算机技术对数据进行筛选和分析，得到有用的信息后在处理平台终端进行管理和利用。在平台的不同层级，都需要进行土地资源信息的合理划分，通过平台设计细节的调整和优化，来强化土地资源数据的科学管理。但是由于云平台的特殊性，在平台设计工作开展的过程中，同样需要重视安全管理体系的建设，否则，一旦缺乏安全管理，就可能会出现数据的丢失或者泄露，给土地资源的管理工作带来巨大的风险。所以，为适应大数据时代下的发展要求，自然资源等相关部门还需要增大网络技术、传感技术等的应用，创建相对安全、稳定的网络环境。

3.6 深化改革土地管理制度

我国的土地资源管理难度较大，为保障土地资源的合理利用，在实际的工作开展时，监管工作也是十分的重要，而做好监管工作，土地管理制度首当其冲。深入分析国家目前土地开发管理政策环境，亟需针对目前土地开发实情，编制科学合理的土地监督管理制度。制度中需要明确规定关于土地管理和利用的监管流程和要求，以使得在各项土地利用、管理工作中，都能够以此制度作为参考。现阶段，我国关于土地资源管理体系正处于完善和优化阶段，在未来的工作进行中，建议从以下方面来开展：制定完善的项目审批制度，专业的管理部门要根据项目资金投入、对环境的影响、时间跨度等各种因素，做好全面的调研与分析，开展定量评估，如果评估结果符合要求，可批准项目实施；制定过程监管制度，安排相关部门，选派专业的人员来负责土地资源的开发管理和过程监督，一旦在监管过程中发现了土地管理或者利用方面的问题，要立即向有关部门反馈，并提出合理化建议；适当简化审批流程，在土地利用环节，常常涉及复杂的审批环节，在各个环节的审批中，需要审核的内容较多，且时间消耗也较长，为提高土地管理效率和水平，需适当简化审批流程。

4 结束语

现阶段我国的土地管理方面还存在着很多的问题，这些问题严重制约了土地资源的合理利用，难以符合可持续发展的基本要求。未来随着国家对土地管理工作的日渐重视，国家必须要针对现有土地管理的相关问题，不断补充和完善管理制度体系建设，积极梳理土地资源管理流程。为全面提高土地资源的有效利用提供保障。