行政处罚听证程序的立法缺陷与法治化回应

李余华 詹传涛

摘 要： 《行政处罰法（修订草案）》在《行政处罚法》的基础上对听证程序进行了较大的修订。主要包括四点：优化了条文结构;扩宽了听证程序的适用范围;细化了听证程序实施的具体规则;增强了听证笔录对实体决定的影响力。总体看来， 《行政处罚法（修订草案）》在听证程序方面的修订具有修订内容全面、以问题意识为导向和注重对当事人程序权利的保障三大特征。但是，此次修法也存在着听证程序适用范围的封闭性、听证程序的启动权主体的单一性、听证程序实施细则的笼统性的问题。针对这些问题，此次修法应当通过采取科学的立法技术、修改不合理的规范内容予以解决，实现听证程序在促进实体决定正确、维护当事人及利害关系人合法权益方面的价值。

关键词：听证程序; 《行政处罚法（修订草案）》;程序正义制

中图分类号：D912.1              文献标志码：A  文章编号：1674-7356（2022）-01-0047-08

1996年《行政处罚法》制定和出台在规范和控制行政机关实施行政处罚权，维护社会稳定和管理秩序、保障行政相对人合法权益方面起到了重要的作用。但是，除了于2009年和2017年先后两次对个别条文进行修订以外， 《行政处罚法》实施二十多年并没有进行较大幅度的修订，已经很难满足社会发展的需求和人民群众对法治建设的期待。日前，《行政处罚法（修订草案）》已经被提请第十三届全国人大常委会第二十次、二十二次会议审议，并予以公布向社会公开征求意见。应当看到，此次《行政处罚法》的修订是中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国战略部署不断推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。因此，以《行政处罚法（修订草案）》①为依托，以行政法理论为指导，归纳此次修订草案中的新亮点和不足之处，为《行政处罚法》的完善提供智识是行政法学人的时代使命。

此次《行政处罚法》的修订具有全方位、多层次的特点②，较为充分的吸收了行政法学界关于行政处罚法修订的意见和建议。但是，也应当指出此次修订内容与学术界的相关研究存在一些出入，从而引致一些批评和建议③。这些批评和建议较多地集中于行政处罚的种类、地方性法规对行政处罚的补充设定权、行政处罚的无效事由等方面，对于行政处罚的实施程序关注较少，尤其是行政处罚的听证程序。学界关于行政处罚听证程序的研究取得了一定的成果，例如听证程序的适用范围、听证笔录的效力等， 《行政处罚法（修订草案）》也对这些问题给予了部分回应，但是一方面这些研究成果本身存在的理论之争尚未得到有效澄清，另一方面《行政处罚法（修订草案）》对这些问题的回应也不甚有力。为此，本文将研究视角放在行政处罚程序中最为重要且讨论最多的听证程序上④，通过分析《行政处罚法（修订草案）》对原有行政处罚听证制度的发展、完善，并结合现有的研究成果分析行政处罚听证程序的现实困境，提出相关的立法化建议，以期推动行政处罚法治化向更高层次发展。

一、《行政处罚法（修订草案）》对听证程序的新发展及其特点

听证程序是指“在作出行政处罚决定前由行政机关组织的并在听证主持人的主持下，举行由调查取证人员、作出拟定行政处罚对象的当事人及其他利害关系人参加的程序。”[1]237作为1996年《行政处罚法》中重要程序性规定，听证程序为行政处罚当事人提供了申辩、陈述的重要平台，一直以来都发挥着规范行政机关合理行使行政处罚权的重要作用。但是，经过二十多年的发展，行政处罚听证程序也暴露出诸多弊端，例如听证程序适用范围狭窄、听证的程序性规定缺乏细化等，因此《行政处罚法（修订草案）》对听证程序条款的结构和内容两方面进行修订，具体而言主要包括以下内容：

一是在条文数量方面由原来的两条（第42条和第43条）增加至三条（第61条、62条和63条）。在结构上， 《行政处罚法》将行政处罚听证程序的适用范围和适用程序整体地放在一个条文里，即第42条，而《行政处罚法（修订草案）》将行政处罚听证程序适用范围和适用程序相分离，组成了第61条和第62条。显然， 《行政处罚法（修订草案）》在条文和结构方面的改变更具合理性和逻辑性。

二是在行政处罚听证程序的适用范围方面，《行政处罚法（修订草案）》大幅度地增加了法定听证的种类。自《行政处罚法》制定出台以来，听证程序适用范围的狭窄化一直饱受学界诟病，尤其是限制人身自由这类行政处罚并未被明文列入听证程序的范围之内更会降低听证程序的适用效能，因此学界关于扩充行政处罚听证程序适用范围的呼声也居高不下[2]154。正是在这种背景下， 《行政处罚法（修订草案）》也通过一整个条文来扩充听证程序的适用范围，将听证程序有原来的“责令停产停业”“吊销许可证或者执照”和“较大数额的罚款”增加至“较大数额罚款” “没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物” “降低资质等级、吊销许可证件” “责令关闭、责令停产停业、限制从业”和“法律、法规和规章规定的其他情形”五类。

三是在听证程序的组织及实施方面， 《行政处罚法（修订草案）》也带来了较多的变化：第一，延长了当事人提出听证的时间，由原有的“行政机关告知后的三日内提出”变为“行政机关告知后的五日内提出”;第二，增加了听证程序举行前的通知对象，行政机关在听证举行前不仅应当通知“当事人”还应当通知“有关人员”，这里的有关人员主要是指与实施行政处罚具有利害关系的第三人;第三，增加了行政机关终止听证的法定事项，即“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利”，此时行政机关便可以终止听证程序，做出行政处罚决定;第四，删除了“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”这一准用条款，增加了“当事人或者代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明”一款。

四是在听证程序的效果方面，增加了“根据听证笔录”这一规定，增强了听证程序对行政处罚实体决定的影响力，有利于发挥听证程序在查明违法案件事实、保障当事人陈述权利方面的作用。立法者之所以在行政处罚中规定听证程序正是希望通过听证程序，为行政机关与行政处罚当事人进行交流与沟通、举证与质证提供一个公开化、公平化的平台，克服行政处罚实施主体行使行政处罚权的任意性和独断性。然而， 《行政处罚法》却忽视了听证程序与实体结果之间的关联性，尤其是没有明确要求行政机关结合乃至根据听证程序中所查明的事实做出行政处罚决定，从而导致“听证归听证，实体归实体”，降低了听证程序在保障实体结果正确方面的效能，而《行政处罚法（修订草案）》正是看到了这一问题，在原有规定的基础上，增加了“根据听证笔录”做出行政处罚决定的内容⑤。

以上四点内容是此次《行政处罚法（修订草案）》中有关听证程序规定的主要变化，基本上反映了学界近十多年来的讨论成果，总体而言，此次有关听证程序的修订内容具有如下特点：其一，修改内容较为全面，涉及范围较广。其二，修改内容紧扣现实需求，具有较强的问题导向意识。其三，对“程序价值”的认识不断深化，加大程序权利的保障力度也是此次修法中的重要特征。纵观整部《行政处罚法（修订草案）》可以看出，立法者在处罚程序方面的修订力度很大，例如增加了行政处罚程序重大且明显违法的“无效条款”、增加和完善执法公示制度、重大执法决定法制审核制度和行政执法全过程记录制度等，这些变化就是为了规范行政处罚实施主体合法合理行使行政处罚权。与这些变化相比，行政处罚听证程序更加强调对相对人程序权利的保障。

二、《行政处罚法（修订草案）》听证条款的立法缺陷

《行政处罚法（修订草案）》直面实践难题，对行政处罚的现实困境予以较为充分的回应，但也存在诸多立法缺陷。

（一）行政处罚听证程序适用范围具有封闭性

行政处罚听证程序适用范围的立法缺陷主要表现为以下几方面：

一是听证程序适用范围将“行政拘留”排除在外不具有合理性。行政拘留所限制的是行政处罚相对人的人身自由权。在现代法治社会，一方面保障个人权利是法治的重要使命，是行政法治的终极价值[3]117;另一方面，法治所保障的个人权利具有位阶性，即在个人权利之间发生冲突时需要进行法益衡量⑥，以保障更值得保护的权利。现代法治一般认为，相比于财产权，人身自由权是其他权利得以享有的基础，需要更大的保护力度。但是，无论是《行政处罚法》还是《行政处罚法（修订草案）》均将限制财产权的行政处罚措施纳入法定听证的适用范围之内，却将限制人身自由的行政拘留排除在外显然不符合法益衡量的标准和现代法治社会的要求。立法者为何会将更具损益性的“行政拘留”排除在听证程序之外呢？一个重要的理由是《治安管理处罚法》已经设置了“暂缓执行制度”，能够弥补行政拘留不予听证的缺陷[4]220。但是， “暂缓执行制度”的设置并不能成为听证程序不适用行政拘留的阻碍因素：其一，暂缓执行制度本身存在着诸多限制，無法有效发挥听取相对人意见的作用。“如果相对人不能提供担保或者虽然提供担保，但公安机关认为提供的担保不符合要求，或者被处罚人被公安机关认定为具有社会危险性，不适宜暂缓执行时，相对人面对暂缓执行也只能感叹自己与之有缘无分。”[5]其二， 《行政处罚法（修订草案）》已经将原《行政处罚法》第42条第2款“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”删除，而这一款向来被认为是行政拘留等限制人身自由措施暂缓执行的规范依据。综上，我们认为，行政拘留等限制人身自由的处罚措施应当被纳入听证程序适用范围之内，因为“对任何一种限制或者剥夺人身自由的处罚在实体和程序上进行双向控制，既是当代法治精神的实质内涵，也是保障人权理念的基本要求。”[6]59

二是听证程序适用范围的可解释性降低，听证程序适用范围逐渐由“立法列举”+“解释方法”模式向“立法列举”模式转变，具有较大的封闭性。《行政处罚法》第42条明文列举了“责令停产停业”、 “吊销许可证或者执照”和“较大数额罚款”三项情形，同时还规定了“等行政处罚决定”这一含义模糊，需要解释的其他情形。对此，学界一直有“等内等”和“等外等”之争。所谓“等内等”指行政处罚听证程序的适用范围仅限于上述明文列举的三项法定情形，不应包括其他情形;而“等外等”则认为行政处罚的听证程序不仅包括《行政处罚法》第42条明文列举的三项法定情形，还应包括其他具有类似法效果的情形。主流观点采取“等外等”这一解释，认为“等外等”的解释符合《行政处罚法》的立法目的和立法原则[7]192。在司法实践中，最高人民法院通过指导性案例第6号也正式运用文义解释和目的性解释扩大了行政处罚听证程序的适用范围，将“没收较大数额涉案财产”纳入听证程序适用范围之中，形成了法规范明文列举和法解释方法相互运用、法规与案例交互影响的局面[8]。而《行政处罚法（修订草案）》第58条的确增加了明文列举的法定听证程序适用范围，但是却也降低了可解释性，行政处罚实施主体只能在明文列举的四项及其他法律法规和规章规定的情形下实施听证程序。此时，无论是《行政处罚法（修订草案）》所明文列举的四项行政处罚措施还是法律法规和规章规定的其他行政处罚措施，行政机关实施行政处罚听证程序的唯一要求即来源于法律法规和规章的明文规定。在法律没有明文规定的听证的情形下，即便是走向司法领域，法官的自由裁量也将“削减为零”。简言之，听证程序适用范围由原有的“明文列举+解释方法”转变为“明文列举”的单一适用模式。当然，如果将听证程序适用范围与《行政处罚法（修订草案）》第9条规定的“行政处罚种类”进行系统比较，可以发现立法者实际上只是将“警告、通报批评”和“暂扣许可证、降低资质等级” “责令停止行为、责令作出行为”及“行政拘留”排除在听证程序范围之外，这样一看，似乎行政处罚听证程序限于“明文列举”就已经足够了，毕竟上述被排除的行政处罚种类除了行政拘留外，其他的种类对相对人的合法权益并没有极大的损益。但是解释的封闭性，将不利于法律对社会发展的回应性，毕竟“法律介入——立法者当时不能全部预见的——多样而且不断变更的社会生活关系中，对一些立法者根本没有考虑到的问题，法律必须提供答案。”[9]198

（二）听证程序启动权主体具有单一性

行政处罚听证程序的启动需要满足一定的条件：首先，行政处罚实施主体的事先告知;其次，行政处罚当事人向行政处罚实施主体申请听证。两个条件应当具有不同的决定效果，即行政处罚听证程序的启动要件从根本上说属于当事人的申请，换言之，如果行政处罚实施主体没有履行告知程序，而当事人却提出了听证申请，那么行政处罚实施主体也必须举行听证⑦。而如果行政处罚实施主体告知当事人具有申请听证的权利，而当事人没有申请，那么行政处罚实施主体也不会举行听证。由此可见，听证程序本质上属于“依申请”的程序行为。

然而，在这种启动模式下，行政处罚听证程序的申请人具有单一性，仅限于“行政处罚当事人”。 有学者指出，虽然《行政处罚法》规定了启动行政处罚听证程序的主体是“当事人”，并没有明确规定该“当事人”的外延如何。但是通过整部法律来看，可以认为行政处罚当事人仅限于违反行政管理秩序，需要给予制裁的公民、法人或者其他组织[2]155。启动行政处罚听证程序的主体单一，尤其是在存在受害人在内的侵权违法行为，如果行政处罚实施主体给予行政相对人的行政处罚过轻，行政处罚相对人便不会申请听证程序，而受害人又不具有提起听证程序的权利，此时将会导致受害者的权益无法得到有效、充分的保障。

（三）听证程序实施规则具有笼统性

《行政处罚法》及《行政处罚法（修订草案）》有关听证程序规定除了具有上述缺陷以外，在听证程序的具体实施细则方面具有笼统性，缺乏具体操作规则。具体表现为：

一是与《行政许可法》相比，在听证的召开时间上， 《行政处罚法》及其修订草案缺乏羁束要件。根据《行政许可法》第47条的规定，申请人、利害关系人要求听证的，行政机关应当在二十日内组织听证。而《行政处罚法》及其修订草案并没有上述规定，行政机关什么时候举行听证都是根据其具体情况来决定。但是，“现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。”[10]作为现代行政法的一项基本原则，高效便民原则要求行政机关应当积极行使行政权，不得无故拖延，增加相对人负担。通过法律上的羁束性规定，可以防止行政主体怠于行使行政权，提高行政效率。

二是听证主持人的回避规则过于原则化，缺乏操作规程。《行政处罚法》及其修订草案仅赋予当事人申请回避的权利，然而尚有一些问题该法并没有明确规定：其一，回避主体单一，即现行法只规定了听证主持人的回避，但是在听证程序中影响听证公正的人显然不限于听证主持人，还包括记录员、翻译人员等;其二， 《行政处罚法》及其修订草案规定了依申请回避的情形，却缺乏听证主持人自行回避的相关规则;其三，没有明确规定当事人应当于何时提出听证回避申请;其四，听证主持人是否回避应当由谁来决定尚缺规定。

三是《行政处罚法（修订草案）》增加了终止听证的相关规定，但是可适用的情形较少，缺乏终止标准。此外， 《行政处罚法（修订草案）》也忽视了听证延期、中止的相关规则，什么情形下聽证应当延期或者中止尚不明了。

三、行政处罚听证程序的法治化回应

在“以人民为中心”为社会治理理念[11]的新时代中国特色社会主义法治实践过程中，作为行政处罚领域内的“基本法”[12]， 《行政处罚法》的修改可以说是备受瞩目，无论是行政法学界还是其他社会领域，都希望通过此次修订能够使《行政处罚法》充分回应社会发展的需求，及时应对二十多年中国行政处罚法治建设方面制度性缺憾。而在行政处罚听证程序方面，修法力度不够、修法技术欠缺是此次修法的主要缺陷。因此，应当通过归纳总结相关学术成果，从行政处罚听证程序的适用范围、听证程序的启动主体、听证程序的实施细则三个方面进行完善，推动《行政处罚法》修订工作的圆满完成。

（一）扩大行政处罚听证程序的适用范围

《行政处罚法（修订草案）》虽然扩大了听证程序的适用范围，但是却将限制人身自由的行政拘留排除在外，同时通过完全列举的方式排斥了“法定解释”的可能，因此反而可能会产生听证程序适用范围不能因时而变的后果。因此，笔者认为应当通过两方面的措施进行完善：一方面，应当在《行政处罚法（修订草案）》的基础上将“行政拘留”明确纳入听证程序适用范围之中，另一方面，应当合理继承《行政处罚法》原有的立法体例，即采取“明文列举”+“解释方法”的模式，而在具体的立法技术上，可以在下列两种方式中选择其一：

第一种方式是模仿《行政诉讼法》受案范围的立法技术，通过“概括条款”+“明文列举”来规定行政处罚听证程序的适用范围。在这种立法体例下，首先必须得明确举行听证程序的标准是什么。在美国，根据正当程序原则，只要是剥夺当事人的生命、自由和财产的行为都应当举行听证，尽管并不一定采取审判式的正式听证[13]313。那么，我国行政处罚听证程序的标准为何？有学者通过分析最高人民法院指导性案例6得出结论说， “从该案裁判理由的展示中，依稀可以看出这一标准的三大关键词——‘类似‘对相对人权益产生较大影响‘数额较大……就积极意义而言，通过对上述三项判断标准的进一步解释，的确能够在事实上起到扩大行政处罚听证程序适用范围的作用。不过，除了较大‘较大数额标准之外， ‘类似和‘对相对人权益产生较大影响标准依旧十分模糊。”[14]199但是，标准的模糊性也意味着标准的可解释性，相比于封闭性的完全列举，以概括式的说明赋予行政处罚实施主体一定的自由裁量权也并无不可，毕竟“法律的约束性并非行政活动的唯一属性。实际上，所有的抽象或者具体的执法活动都位于完全的自由和严格的法律约束之间。即使受最严格指令约束的法律适用活动在方式和方法方面也存在一定自由。”[15]346因此，笔者认为，可以在《行政处罚法（修订草案）》第58条的基础上，增加一款作为兜底条款：对行政处罚当事人及利害关系人的人身权、财产权等权益产生较大影响的其他行政处罚决定。

第二种方式是不额外添加兜底条款，而是在对行政处罚的种类进行类型化处理的基础上，对行政处罚听证程序的适用范围采取“明文列举”+“类型化概括”的方式。近些年，随着社会步入信息化、智能化时代，行政机关采取的行政处罚种类也不断扩充，例如“黑名单”等信用惩戒工具等新型处罚种类大量涌现，但是囿于《行政处罚法》缺少行政处罚概念性条款，以及对行政处罚种类采取列举的方式予以规定，从而导致《行政处罚法》无法及时规制这类新型处罚措施。有鉴于此，许多学者都提出应当通过增加概念性条款和对行政处罚种类采取类型化的处理方式来增强《行政处罚法》更大的适用性。在行政处罚种类的类型化方面，学者们基本上都认为包括五类，即“自由罚、声誉罚、财产罚、行为罚、资格罚”[16]。以概念性条款作为统摄，再以类型化的方式进行细化，使《行政处罚法》既能及时回应社会变迁又不至于因过度抽象而无法适用。在这种条件下，我们认为行政处罚听证程序的适用范围条款也可以进行整合：（一）较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物等财产罚;（二）降低资质等级、吊销许可证件等资格罚;（三）责令关闭、责令停产停业、限制从业等行为罚;（四）行政拘留、强制隔离等自由罚;（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

（二）赋予其他利害关系人在听证程序上的启动权

如前所述， 《行政处罚法》及其修订草案仅赋予了行政处罚当事人提起听证程序的启动权，而在行政处罚中受行政处罚所影响的并非仅仅是行政处罚的当事人，还包括利害关系人及其他人。因此，有必要扩充行政处罚中有权申请听证程序的人员资格。但是，问题在于如何把握申请人的边界。立法者之所以仅赋予行政处罚当事人提起听证的权利，不仅在于行政处罚决定对其实际权利将会产生重大影响，也可能在于行政处罚当事人易于发现和通知，而对于利害关系人和其他人，行政机关可能一时无法告知，如果将其全部纳入听证告知的范围之内，将会过度增加行政机关的负担，也不利于社会秩序的稳定化。然而，如果仅限于当事人也不符合程序正义的要求。那么，行政处罚听证程序启动权主体应当扩大至何人呢？

一种观点认为应当赋予利害关系人对听证程序启动权[17]33。该学者认为无论是从域外经验来看，还是国内的行政复议和行政诉讼制度，赋予利害关系人对听证程序启动权都不是孤例，并且从保护第三人合法权益的角度，将利害关系人纳入拥有听证启动权之内符合法治原则。也有学者认为不应当赋予利害关系人听证程序的启动权，主要理由是行政处罚决定再听证之前尚未对当事人以外的其他利害关系人产生实际影响，由诉讼程序来保障利害关系人的权利更加合适。此外，将利害关系人纳入听证程序启动主体会增加行政机关的负担[18]204。但是，我们认为上述理由不足以将利害关系人排除在启动主体之外。因为“行政行为具有执行力和确定力，行政行为一经作出，立刻发生法律效力。执行的行政行为将会对当事人及第三人的利益产生损害。”[18]204并且，与听证程序这种事先救济相比，行政复议或者行政诉讼作为一种事后救济途径，在保护公民、法人或者其他组织权益方面恐力有不逮。但是，何为“利害关系人”？笔者认为，这一点可见借鉴行政诉讼法中原告资格认定的标准，即从“公法规范要件、法定权益要件和个别保护要件”三方面进行认定[19]。

除此之外，该学者还认为，应当构建行政处罚听证程序的强制启动规则，其适用条件为两点：一是“无直接受害人，或受害人不明、或虽有直接受害人但因某种正当原因无从知晓或无法参加行政处罚程序的案件”;二是“违法行为对国家利益、社会公共利益造成了重大损害。”[18]34在该学者看来，赋予行政处罚实施主体强制启动规则能够进一步扩大听证程序的适用情形，有利于更加充分保护利害关系人的权益和避免公共利益受到损害。但是，在笔者看来这一规则似无必要，主要原因有三：第一，在没有当事人和利害关系人提起听证程序时，就缺少行政权行使主体和行政权受影响主体之间的对抗，个案裁决式的听证程序的重要特征即在于“对抗互动”， “根据其程序结构，个案裁决型听证，处理的主要为明确的一元冲突，各方主体具有确定性和很强的区分度。”[20]在个案裁决的听证程序中，如果缺少行政行为双方主体的对抗将大大降低听证程序的实际效果。第二，行政机关因保护公共利益而主动召开听证不符合行政处罚听证程序的制度功能。为回答这一问题，我们有必要回顾行政法的双重功能：权利保护功能与客观法秩序维护功能。在权利保护功能方面，行政法及行政法制度（尤其是行政诉讼制度）的主要目标在于保护相对人的权利，如果相对人没有公法上的权利或者没有提出权利诉求，那么行政法及行政法制度将不会发生应有的制度效果。而在客观法秩序的维护方面，行政法及行政法制度不应仅仅强调对相对人权利的保障，更应强调对公共利益的维护，正如格奈斯特所言，“行政法是客观法秩序，即便没有当事人申请，也必须为公共之法和公共福祉而运用。”[21]14那么，作为一种行政法律制度，行政处罚听证程序应当是以保障相对人权利为价值取向还是应当以公共利益维护作为目的追求呢？笔者认为，行政处罚听证程序应当是一项以保障相对人权利为根本价值追求的行政法律制度。行政处罚是一项负担行政行为，而听证程序的核心价值在于提供一个平台以听取相对人意见、保障相对人陈述的权利，即行政处罚听证程序的功能是私益保护。既如此，在相对人没有申请召开听证程序时，其本身就已经放弃了借听证程序发表意见的权利，此时听证程序的召开便不具有功能动力;第三，从维护公共利益的角度来看， 《行政处罚法（修订草案）》已经设置了诸如行政执法公示等制度，没有必要再要求行政机关强制启动听证程序。当然，实践中确有行政机关为保护公共利益而主动召开听证程序的实例，但是《行政处罚法》不应将其上升为法律的强制性规范。此时，相对人可以拒绝参加听证程序，听证程序具有与“行政执法公示”相同的功能效果。

（三）完善行政处罚听证程序的实施细则

首先，在时间羁束要件方面，可以学习《行政许可法》的相关规定，即在《行政处罚》中增加一款：行政处罚实施主体应当于行政处罚当事人及利害关系人提出听证申请后20日内举行听证，但存在延期听证情形的除外。

其次，在听证主持人回避规则方面，可以从以下几方面入手：一是扩大行政处罚听证程序中回避主体，将听证主持人、听证员、记录员和翻译人员也纳入回避主体之中;二是增加行政处罚听证程序主持人及其他参与人自行回避规则。在回避条款增加“听证程序主持人、听证员、记录员和翻译人员认为自己与本案有利害关系的应当自行回避”;三是明确申请人申请主持人回避的时间。可以在《行政处罚法》中规定“行政处罚当事人或者利害关系人应当在听证开始前提出，但是在听证程序开始后、听证辩论终结前才知道回避事项的也可以在听证辩论终结前提出。”⑧四是明确有权做出回避決定的主体。我们认为，可以借鉴现有的相关规则，明确规定“听证程序中，听证人员、记录员和翻译人员是否回避由听证主持人决定;听证主持人是否回避由行政部门负责人决定。”

最后，应当完善听证程序的终止和延期、中止条件。根据《行政处罚法（修订草案）》的规定，行政处罚听证程序的终止限于当事人及其代理人“无正当理由拒不出席听证”和“未经许可中途退出听证”两种情形，但是这两种情形不具有周延性。在《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》中，有较为详细的终止条件，除了上述两种以外，还包括“当事人撤回听证申请或者明确放弃听证权利的” “当事人死亡或者终止，并且无权利义务承受人的”和“其他需要终止听证的情形”。总体而言，听证程序的终止应当包括两类：一是听证权利人放弃或者视为放弃听证权;二是听证程序无法再继续进行。前一种是从程序权利保障角度而言，后一种是从程序能否实质进行角度而言。在听证程序延期和中止方面， 《行政处罚法》及其修订草案并未言及，从行政处罚条款的完善角度来看，既然修订草案规定了终止条款，为何不规定延期及中止条款呢？因此，可以借鉴三大诉讼法及有关规定的经验做法，完善延期和中止条款。有必要指出的是，延期和中止的区别在于程序进行的进展不同，听证程序尚未开始而由于特定原因需要推迟的应当属于延期;而听证程序已经开始，因特定原因需要暂停且等待原因消失后再继续进行的属于中止。因此，对于《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第26条第1款第2项“临时决定听证主持人、听证员或者记录员回避，不能当场确定更换人选的”这一规定，由于无法区别是属于听证程序开始前还是听证程序开始时，可能会导致将听证程序开始时申请人申请回避的情形作为延期听证来处理;相比之下，《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》规定更具合理性，即将“当事人及其代理人听证开始时申请回避理由成立，且因无法即时更换被申请回避人员致使听证无法按期举行的”作为延期听证来处理，而将“当事人及其代理人在听证过程中提出的回避申请理由成立，且因无法即时更换被申请回避人员致使听证无法继续举行的”作为中止听证处理。

四、结语：走向程序正义

源于英国的自然公正原则随着全球法治的交流与移植正在各国迸发出强劲的生命力，然而“英国与我国的行政程序领域最大的不同在于，作为英国行政行为的基本原则的自然公正原则，究其根本实为一个正当程序原则，而这个原则在英国历史上曾经有过重要作用铸就了英国行政法骨子里蕴含着的尊重程序、依自然公正的标准办事的精神。”[22]41-42在全面依法治国的今天，从偏重实体正义走向注重程序正义是我国法治建设的必然趋势和应有之义。而作为行政程序中最为重要的听证制度在行政执法方面发挥着重要的作用：

其一，听证程序能够帮助行政执法及时、充分的调查取证，查清案件事实。程序工具主义认为，“程序唯一的正当目的在于帮助实体法的执行发挥出最大效果。”[23]5尽管近些年，法理学界和行政法学界对程序工具主义进行批判与修正，但是公正的程序能够帮助实体做出正确的决定应是无疑的。

其二，听证程序具有公正的价值属性，能够给行政执法主体与行政相对人及利害关系人就案件事实发表意见的机会。正如学者指出， “听证制度是行政主体在采取影响相对人权利义务时，后者有权充分表达自己意见和利益并为自己辩解的程序制度，其中心意义在于保障相对人得到公正的对待，为相对人尽可能保障自己的权益提供条件。”[24]222

其三，听证程序能够最大限度地实现法律的可接受性，从而维护行政法治秩序。沈岿教授曾提出一个著名论点，即“合法性的本质在于‘可接受性”[25]10。在价值多元化的时代，法律和法律行为的合法性不再具有唯一标准答案。满足最大多数人民群众的需求，得到最大多少人民群众的理解和接受往往就是一部合法的法律规范和法律行为。但是，如何能最大可能得取得“可接受性”呢？英美等法治国家给出了一个最低标准：符合程序正义。在这些国家的人民看来，即使实体决定错误，但是只要符合程序要求，达到“自然公正”这一标准，那么法律结果也是可以接受的。因此，如果行政执法主体在做出行政行为时注重程序正义，符合听证程序的要求将会极大地提高行政决定的可接受性。

在当代中国， “法治是治国理政不可或缺的重要手段”[26]96，传统的重实体轻程序的法制模式已经不再满足新时代法治建设的需求， “一个实行现代法治的国家，没有行政程序法是不可想象的”[27]，在尚未制定统一的《行政程序法》之前，由单一的行政法律规则来规范行政程序是必然选择。听证程序集中反映了程序正义的诸要素和诸价值，完善听证程序相关规则应当成为此次《行政处罚法》修订的重要内容和主要亮点。

注释：

①  本文将以《行政处罚法（修订草案）》（二次审议稿）为蓝本。

②  纵观修订草案可以发现，此次修订幅度较大，涉及行政处罚的概念、行政处罚的种类、地方性法规对行政处罚的补充设定权、乡镇人民政府和街道办事处一定的行政处罚管辖权、完善了行政处罚的无效条款、补充了行政处罚的证据制度等。

③  2020年7月19日，北京大学法学院沈岿教授就发表了《关于<行政处罚法（修订草案）>的若干意见》一文，对《行政处罚法（修订草案）》进行了全方位的审视和解读，并提出了若干不同见解。

④  《行政处罚法（修订草案）》中有关听证的规定有两处：一是地方性法规行使行政处罚补充设定权时应当通过听证会论证会等行使听取公众意见;二是行政处罚实施主体拟做出行政处罚决定的阶段通过召开听证会以保障相对人合法权益。本文所讨论的听证会属于第二种。

⑤  《行政处罚法（修订草案）》（一次审议稿）第六十条规定的依然是“结合听证笔录”，而二次审议稿将“结合”修改为“根据”。

⑥  一般而言，法益衡量包括两方面：一是个人权利与公共利益发生冲突时需要进行衡量，看法律所要维护的公共利益在价值上是否必然高于个人权利;二是个人权利之间发生冲突，需要进行衡量，以保障更为重要、更有价值的权利。

⑦  在这种情形下，实践中一般认定行政机关没有履行告知程序，但是如果行政处罚实施主体最后举行了听证，保障了当事人的听证权，到了诉讼阶段，法院会认为行政机关没有告知听证权属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项中“程序轻微違法，但对原告权利不产生实际影响”，作出确认违法判决。但是，如果行政处罚实施主体没有举行听证，那么便属于“违反法定程序”，法院会根据《行政诉讼法》第七十条予以撤销。

⑧  这一点已经在部门立法和地方立法中得到了贯彻，例如《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》第四条就规定：“当事人提出回避申请，应当说明理由，在听证开始前提出;回避事由在听证开始后知道的，也可以在听证辩论终结前提出。被申请回避的人员在决定作出前，应当暂停参与案件听证工作，但案件需要采取紧急措施的除外。”

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Legislative Defects and Legal Response of Administrative Penalty Hearing Procedure

——Based on the Administrative Punishment law （Revised Draft）

Li Yuhua， Zhan Chuantao

（School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang， Jiangxi 330013， China）

Abstract： Based on the Administrative Punishment Law， the Administrative Punishment Law （Revised Draft） has made major revisions to the hearing procedures， including optimizing the structure of the provisions， broadening the scope of application， refining the specific rules of the implementation， and enhancing the influence of the hearing record on the substantive decision. On the whole， the revised version is characterized by comprehensive revision contents， problem-oriented consciousness， and emphasis on the protection of the parties′ procedural rights. However， there are also some flaws in the hearing procedure of the amendment， such as the closed application scope， the singularity of the subject of initiation right， and the generality of the implementation rules. In view of these problems， the amendment shall modify unreasonable norms with sound legislative techniques to make hearing procedure better facilitate the correct substantive decisions as well as the legitimate rights and interests of the parties and interested parties concerned.

Key words： hearing procedure; Administrative Punishment Law （Revised Draft）; procedural justice