统合、嵌入与服务：党建引领社会治理的实践机制——基于海口市G小区党群活动中心的个案研究

吴方彦，张可辉，董振光

（1.海南大学a.公共管理学院，b.海南省公共治理研究中心，海南 海口 570228；2.深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518061）

党的十八大以来，随着党中央、国务院对基层社会治理日益重视，党建引领社会治理作为来自基层治理的实践经验，在党中央、国务院出台的一系列重要文件中得到明确规定，成为当前我国基层社会治理重要的改革创新趋向。2017年党的十九大报告中强调：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻落实党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”［1］2021年4月党中央、国务院发布的指导性文件《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中再次提出“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”的重要原则［2］。在以上背景下，探索如何进行党建引领社会治理共同体建设，已成为当前摆在我国政府以及社会各界面前的重要实践议题与理论议题。

一、文献回顾与分析视角

近年来，我国各地政府纷纷推进党建引领社会治理共同体建设的改革创新，涌现出一批突出的创新案例，与此同时，学界相关的理论探讨和实证研究也日益增多。在党建引领方面，有的学者致力于分析党建引领社会治理的理论基础，提出“政党组织社会”的形态［3］、制度优势转化为治理效能［4］等理论视角。还有不少学者致力于分析党建引领社会治理的具体运作机制，提出组织机制、吸纳机制、服务机制［5］，“三重权威塑造机制”［6］，激励驱动机制、网络整合机制［7］等重要的实践机制。还有学者区分了资源整合式治理、平台搭建式治理、机制保障式治理、价值引领式治理等党建引领类型［8］。在社会治理共同体建设方面，学者们认为社会治理共同体理念的提出，打开了社会共治的新局面［9］，是新时代我国社会建设的必然要求［10］，代表了中国治理发展的未来图景［11］。还有越来越多的研究文献聚焦于探讨社会治理共同体建设的有效路径：如抓住社会性与公共性、连结与团结的张力［12］，信任与韧性［13］，跨部门协同机制［14］等。

纵观我国学界关于党建引领和社会治理共同体建设两方面的相关文献发现：其一，当前学界关于党建引领社会治理共同体建设的研究侧重于规范理论的探讨，主要回答的是应然价值层面的问题。其二，关于党建引领社会治理共同体的重要机制，尽管田先红和黄晓春等学者的研究已进行探索分析，然而相对于我国各地丰富的社会治理实践，仍然需要更多的实证研究进行深入探讨。由于我国是一个地域发展很不平衡的国家，全国各地的党建引领社会治理共同体建设实践各有千秋，因此各地的案例研究也就有了广阔的对话空间。对于以上研究现状已有多位学者撰文进行揭示，例如王浦劬和汤彬认为“如何不断把执政党的‘党建引领’机制带回治理研究领域已经成为极为迫切的理论话题。”［15］

依照美国著名政治社会学家查尔斯?蒂利的观点：“所谓的机制，意指一组被明确限定的事件，在各种不同环境下，以相同或颇为类似的方式，使一系列特定要素之间的关系得以改变。”［16］本文选取海南省海口市G小区党群活动中心做深入的个案研究，以机制分析为基本视角，聚焦探讨G小区党群活动中心案例中，党建引领社会治理共同体建设的三个具体机制：政治统合、空间嵌入和服务下沉如何有效发挥治理作用，以及存在的现实困境，文章最后提出相应的改进对策。

二、案例引入：海口市G小区党建引领社会治理共同体建设

（一）案例选择

近年来，在党中央、国务院一系列重要文件的指引下，全国各地陆续建立起形式不一的党群活动中心，在社会治理中发挥党建引领作用。本文选择海口市G小区党群活动中心进行个案研究，主要的理由是：其一，2017年中共中央组织部把海口市列为全国城市基层党建示范市，G小区党群活动中心位于海口市的L区，笔者前后多次对G小区党群活动中心进行实证调研，取得了相关文件资料，并且运用访谈法、观察法等方法积累了翔实的一手资料，为研究打下扎实基础。其二，G小区党群活动中心是近年来海口市涌现出来的最为突出且产生广泛社会影响力的党建引领社会治理共同体建设典型案例之一，取得了较好的社会治理效果。在2018年8月中国浦东干部学院、人民网、中国共产党新闻网、中国组织人事报社和组织人事报社等单位发起的、面向全国的城市基层党建创新典型案例评选中，G小区党群活动中心案例经过初评、复评等长达一年多的评选程序，从全国约4000多个党建案例中脱颖而出，最终获评为海南省仅有的两个全国城市基层党建优秀案例之一。

（二）案例概况

G小区位于海口市L区J街道龙华南社区。在20世纪90年代，该小区所在区域曾是海口市著名的金融贸易中心，聚集了众多著名的对外贸易公司。当时G小区有17栋楼、700多户、2300多人口，占据该省对外贸易的半壁江山。20世纪90年代后期，受我国国有企业改制的冲击，G小区逐渐沦为“三无小区”，小区内私搭乱建严重、路面破损不堪、垃圾杂物堆积如山、路灯常年不亮、绿地被圈占私用……种种状况使得多年来G小区的治理成为令人头疼的难题。

2015年海口市发起了“双创”运动（创建全国文明城市、创建国家卫生城市），市政府倡议把“双创”运动延伸到海口市的每一个社区角落。在这一背景下，海口市坚持以街道和社区党组织为核心，以党建引领基层治理为抓手，以解决突出问题为突破口，把辖区内各领域各单位的基层党组织力量整合起来，实现“三无小区”居民对环境整洁、居住安全、生活便利的美好生活向往。

在海口市以“城市党建+社会治理”的一系列改革下，近年来G小区发生了巨大变化：G小区成功将原来一处废旧的公共厕所改造成为一座漂亮的党群活动中心，并且在社会各界力量的协助下开展了一系列的社区服务活动，构建起“共建共治共享”的社会治理新格局。如今的G小区已从过去脏乱破旧的“三无小区”蜕变成为人气兴旺的党群活动中心，得到了社会各界的广泛赞誉，前往G小区参加公共活动已成为社区周边居民日常生活中的重要内容。统计数据显示，2019年G小区党群活动中心接待来自全国各地参观学习的党务工作者2600余人次，举办各类志愿服务、义务活动近200场，平均每个月在此举办3场大型的公益类活动，产生了广泛的社会影响。

三、党建引领社会治理共同体建设的三维机制分析

海口市G小区党群活动中心案例中，地方政府以“城市党建+社会治理”为主要抓手，通过三方面的治理机制建设，使得G小区党群活动中心取得了党建引领社会治理共同体建设的良好成效。

（一）政治统合：以党建搭建协同共治的组织网络

中国共产党作为一个百年大党，从革命战争时期发展至今，拥有从党中央到基层的严密且高效的组织体系，王浦劬认为这一严密且高效的组织体系使得中国的党政体制体现出巨大的政治优势和组织优势［17］。党的十八大以来，党中央、国务院在相继出台的社会治理相关重要文件中，积极鼓励地方政府探索如何把中国共产党的政治优势和组织优势充分运用到我国社会治理领域。

G小区党群活动中心把基层党组织建设置于首位，积极以党建搭建起社会治理的组织网络。2016年初G小区率先成立了“党员之家”和“业主之家”，依靠“党员之家”和“业主之家”逐渐搭建起小区的党建领导小组，并且经过充分讨论表决制定了党建工作联席会议制度，设置专门的党员责任区，为小区的党员干部设岗定责。随后，G小区党支部以所属的J街道基层党组织建设为重要载体，把街道的联结单位、行业组织等各领域的基层党组织有机链接起来，通过开展政治教育、党员主题活动等方式，充分发挥J街道党组织的领导作用。在此基础上，G小区党支部以党建引领全局，通过党建带社建的方式，聚焦社区公共问题，发挥党组织政治资源优势，培育党员精英骨干，引导群众参与社区治理，从而形成居民自治、社区共治的格局。为加快小区服务与治理创新，全面提升城市基层党建工作水平，推动G小区党建引领城市基层治理内涵式发展、系统性增效，2020年11月18日成立G小区大党委，办公室设立于G小区大院内。G小区大党委隶属于H市L区J街道工委，G小区党委共7名委员，党委成员由辖区内有一定影响力的驻区单位成员组成。党委书记由J街道挂点龙华南社区领导担任。G小区大党委下设5个党支部，均为下岗改制后党支部，包括龙华南第二党支部、龙华南第三党支部、龙华南第四党支部、龙华南第五党支部、G小区党支部，共144名党员。G小区大党委在L区委组织部、J街道工委带领下，积极探索区域化党建工作新机制，以“双卡四清单”和爱心代办等工作机制不断凝聚各领域党组织及党员，形成L区委组织部领导、J街道工委统筹，G小区党委落实的三级党组织覆盖模式。

G小区党群活动中心案例中基层政府以基层党组织为核心，把社区或商圈周边各行业、各单位的党组织联合起来，建立党建联席议事协调机制，形成“大党委”制度，从而为党建引领社会治理共同体建立了共治平台，这是一种典型的政党“政治统合”手段（即“区域化党建”）［17］，为党建引领社会治理共同体建设提供了强有力的组织保障。G小区党群活动中心的一位负责人谈到“G小区党群中心成立以前，我们所在党支部的人数较少，力量也比较薄弱，很难开展党建活动。大党委的建立使得广场周边单位的党组织都联合到一起，使得大家形成了一个共建共治共享的网络，资源得到了有效的整合和分享。”（G小区党群活动中心工作人员L访谈记录，20210514）

（二）空间嵌入：以党建打造党群活动的公共空间

培育社会公共性是社会治理共同体建设的重要方面，然而很多研究纷纷指出当前我国社会公共性严重不足，造成这一状况的影响因素有很多，其中之一就是城市公共空间的缺乏：当前我国城市化建设热衷于建设高楼大厦，普遍忽视市民公共空间的营造，使得市民生活中的各类公共空间急剧萎缩。在著名思想家阿伦特和哈贝马斯看来，公共空间是形塑公共性的重要场域和重要条件。而就基层社区治理领域来说，正如严国萍所指出，“公共空间的性质和结构影响着居民参与和社会互动的频率和性质，丰富且分布合理的社区公共空间有利于基层重构治理关系、优化公共服务、化解冲突矛盾、培育公共精神，良好的社区公共空间由此成为邻里互动及社区治理必不可少的外部条件。”［18］

G小区党群活动中心通过“空间嵌入”的方式，致力于以党建打造党群活动的公共空间，为基层党组织活动和普通群众开辟了一个难得的公共场域。G小区党群活动中心的建设从最初的规划、建筑设计，到之后的场地装修、场地管理、使用方案等各方面，都广泛征求小区居民的意见，力争建设一个民众喜闻乐见的公共场所，为后期的发展奠定了重要的民心基础。G小区党委决定高标准推进党群活动中心建设，确立了“创新管理、服务党员、服务群众、服务民生”的宗旨，提出打造党员群众的“温馨之家”“教育基地”“服务平台”“活动中心”的目标。G小区党群活动中心建成后，G小区党委通过广泛征求社区居民意见，紧密贴近社区居民的日常生活需求，陆续开辟了书画室、菜篮子爱心超市、健康驿站、阅读书吧、义卖平台、记忆主题展厅、多功能活动室等功能区，这些功能区的开放为周边社区居民的生活提供了极大便利，营造“共驻、共建、共享”的公共场域，成为L区J街道党建引领社会治理创新的靓丽风景线。

G小区党群活动中心案例中，基层党组织通过“空间嵌入”，紧密结合社区居民的日常生活需求开辟了党群活动的公共空间，党员干部和社区干部、志愿者利用这一公共空间开展各类公共活动，满足人们多样化的日常生活需求，赢得了社会各界的广泛赞誉。G小区居民表示：“G小区党群活动中心建成后，在这里可以买菜、跳广场舞、集体观看革命电影……关键是有了这么一片空间后，附近的居民们就有了一个日常交往和共同活动的场所，这一带也就变得热闹了起来。”（G小区居民W访谈记录，20210420）

（三）服务下沉：以党建发挥党员干部的带头作用

中国共产党从革命战争时期就形成了走群众路线、为人民服务的优良传统，这一传统使得中国共产党始终有着深厚的群众基础。党的十八大以来，党中央明确提出了建设学习型、服务型、创新型的党组织，以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设［19］。

G小区党群活动中心通过“服务下沉”，积极以党建发挥党员干部服务群众的模范作用，开展了大量服务活动。G小区党委充分利用L区志愿服务联合总部设在G小区党群活动中心的便利，先后动员和组织57名党员干部和社区群众成立了小区志愿服务队，志愿服务队发扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，广泛开展贴近居民生活且形式多样的志愿服务活动：爱心服务、公益宣传、信息咨询、禁烟控烟、小区家政、环境整治、预防违章建筑等。G小区党群活动中心建成以来，爱心超市、爱心广场也相继投入使用，G小区志愿服务队也充分运用这些便利条件不定期开展志愿服务活动。此外，G小区党委在全省“勇当先锋，做好表率”的专题党建活动中，通过创新措施，促进党员干部积极发挥先锋模范带头作用，协助H市和L区党委部门组织辖区的流动党员、青年群体、离退休老党员、周边商铺等开展一系列党建宣讲活动。G小区党委还在小区内多次开展主题为“访一千户、问群众冷暖”的民情走访，要求G小区党群活动中心的各个挂点单位、社区党员干部深入群众生活中进行定期或不定期的调研走访，将群众的各类生活难点、堵点建立民情台账，并积极为群众排忧解难。在这些活动的带动下，G小区的邻里关系变得日益和谐融洽，居民们经常在党群中心开展交流互助活动，增强了对小区的认同感和归属感。

G小区党群活动中心通过党建引领下的“服务下沉”，紧密结合群众日常生活所需积极开展各类服务活动，取得了良好的效果。G小区党群活动中心的一位工作人员的记录资料显示：“2020年7月-12月中心运营按照年度计划实施开展，各项领域服务有序开展，本半年度中心服务总人数累计3615人次，半年度满意度高达99%以上，服务深受居民的喜爱与支持，用人单位与合作单位对中心服务的开展与成效也均给予优秀评价。”（调研资料，20210326）

四、党建引领社会治理共同体建设的现实困境

海口市G小区党群活动中心通过政治统合、空间嵌入、服务下沉等多方面的机制建设，取得了党建引领社会治理共同体建设的良好成效。然而，当前G小区党群活动中心的社会治理实践也面临若干困境，制约了党建引领社会治理的创新发展。

（一）党群活动中心部分共建单位党组织力量薄弱

中共中央组织部统计公报显示：截至2021年6月，中国共产党现有基层组织486.4万个，其中基层党委27.3万个，总支部31.4万个，支部427.7万个。……全国8942个城市街道、29693个乡镇、113268个社区、491748个行政村已建立党组织，覆盖率均超过99.9%［20］。以上数据说明中国共产党在基层社会中有着广泛的组织体系。然而，基于对G小区党群活动中心的调研，我们发现党群活动中心有些共建单位党组织力量薄弱，例如某党支部中“领导班子年龄在55岁以上人员较多，占比高达41%。另一党支部中，正式党员11人，不在册和不在岗党员有5人，退休党员1人。流动党员占比高，在退休党员已完成党组织关系移交的情况下，流动党员占比高达52%。流动党员基本是企业无劳动关系的党员，平时难以召集并参加活动。”（调研资料，20210420）而挂点单位之一的J社区党支部“成立于1999年4月，现有党员64名，其中社区工作人员7人，退役军人8人，离退休党员14人，企业下岗党员3人，大中专毕业生失业党员6人，外出务工党员不能参加组织生活29人，退休党员行动不便2人。”（调研资料，20210420）党员老龄化、退休党员、流动党员等现象客观存在，使得有些共建单位党支部力量薄弱，在开展党建活动时没有形成制度化的方案，在政治统合和服务下沉方面难以有效发挥作用，离党群活动中心的标准化和规范化建设的尚有一定的差距，进一步制约了党建引领社会治理共同体建设的成效。

（二）党群活动中心部分共建单位党组织日常管理不严格

调研中发现G小区党群活动中心的部分共建单位党组织中，存在党组织日常管理不严格的现象：D事业部党支部中，党员队伍管理存在薄弱环节，对不在岗党员参加组织生活学习的管理不够，制度管理落实不到位，个别党员模范带头作用没有发挥出来，存在表面现象。H物业党支部中，对党员的管理和要求较弱，因党员分布较为分散，个别党员不积极参与支部的理论学习和实践活动，另外党支部党员人数较多，支部党建经费有限，开展支部活动受到一定限制。W公司党总支由于单位收入有限、财力弱，有限的资金更多地用在发展经济、双创工作、环境建设和民生保障方面，对于基层党组织建设投入不足，导致一些党组织开展社会活动无经费，党支部在为群众办实事上心有余而力不足，以上种种状况阻碍了党群活动中心标准化和规范化建设的发展。

（三）党群活动中心和部分共建单位缺乏专职党务工作人员

基层党建引领社会治理工作需要具备较好政治素质和党务训练的工作人员，然而，基于对G小区党群活动中心的共建单位党支部调研发现：党群活动中心和共建单位党支部中党务工作人员多为兼职人员，有些工作人员缺乏党务专业知识，对党的历史、指导思想、方针政策等了解不够，制约了党建和党建引领社会治理共同体建设工作的深入开展。加上基层工作业务繁多、任务重，抓党建的工作时间和精力无法保证，没有将党建引领社会治理共同体建设工作作为重点任务，另外，党务人员接受培训的机会较少，缺乏针对党务人员的精、深、专的实战培训，难以做到知行合一。

五、结论与对策

海口市G小区党群活动中心通过政治统合、空间嵌入、服务下沉等多方面的机制作用，取得了党建引领社会治理共同体建设的良好成效，彰显出中国共产党及其领导下的治理体制具有极强的灵活性和适应性。为更好地发挥党建引领社会治理共同体建设的作用，G小区党群活动中心未来的党建引领工作应当从以下几方面进行改进：第一，将党建工作纳入绩效考核，发挥考核评价作用，突出党建评优评先。通过绩效考核，形成制度化奖惩机制，使得基层单位把党建引领社会治理工作真正重视起来，避免党建形式主义。第二，在严格把控党员发展关口的基础上，积极发展、吸收成熟党员，发展壮大薄弱的基层党组织，这是发挥党建引领社会治理的关键基础和组织保障。第三，在有条件的基层党组织中设立专职党务工作岗位，定期开展党务工作业务培训，使其成为党建工作的中坚力量。第四，在精准把握基层社会治理需求的基础上，组织开展党建引领主题活动，发挥党组织和党员先锋模范作用。只有把党建引领工作与基层社会需求密切结合起来，才能使党建引领落到实处、取得良好成效。2020年6月，党中央和国务院出台的《海南自由贸易港建设总体方案》中提出，“建立健全党对海南自由贸易港建设工作的领导体制机制，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，加强党对海南自由贸易港建设各领域各方面各环节的领导。”当前，在党中央和国务院加快海南自由贸易港建设的重大背景下，党建引领已成为党政重要规划文件中的“一号工程”，因此，探索海南自由贸易港党建引领社会治理的优化路径，具有十分重要的实践意义和理论意义。

G小区党建引领社会治理共同体建设的成功经验，值得其他地方学习借鉴；其所面临的多方面困境，亦值得我们重视。改革开放四十多年来，中国取得了巨大的成就，在实现经济快速增长的同时一直保持总体良好的社会稳定状态，国内外不少学者从政治结构层面注意到中国共产党及其领导下的国家治理体制的强大优势，例如沈大伟在其著作《中国共产党：收缩与调适》中认为改革开放以来中国共产党积极主动地进行自我制度改革和建设，从而维护了其制度有效性和政治合法性［21］。在当前我国社会风险增加、社会治理处于重要转型的关键时期，如何在社会治理共同体建设中有效发挥党建引领机制的积极作用、解决基层治理面临的多维困境，需要我们在理论和实践中认真探索。