争议海域执法中武力使用之定性研究

段嘉政，宋尚聪

（华东政法大学 国际法学院，上海市 200042）

一、引言

在海权不断向外扩张的背景下，沿海国在争议海域不断强化自身的存在，在执法过程中使用武力属于其一种表现，由此产生了海洋法实践中的一个难题。争议海域内主要存在岛屿主权性质的争端和重叠海域划界的争端，这些争端不仅属于历史遗留和政治博弈的结果，也来源于《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在专属经济区和大陆架划界问题上规定的不足。短时间内无法彻底解决争端这一事实间接导致了沿海国海上执法的难题，而在争议海域内使用武力则加剧了争端国家之间的矛盾。问题的提出源自沿海国在执法过程中使用武力或使用武力威胁在争议海域作业的私营石油公司人员和船只，并且存在执法国使用武力时超出执法权限和程度的情形。而对于此类强制措施需依据国际法和相关国际司法实践进行分析和定性，确认沿海国的国际法义务，以减少争议海域内不应有的摩擦，维护争议海域内的和平安全秩序。

《公约》对争议海域内相关争端国家的行为只作了原则性规定，且对于争议海域执法的武力使用问题并没有作具体性规定。尽管“孤独”号案、“塞加”号案和“红十字军”号案都涉及到了海上执法的武力使用问题，但是其所发展出的一系列规则主要着眼于非争议海域。当前的学术研究也并没有过多关注争议海域内的实践情况，而是将重点放在了海上执法中武力使用的条件和限度上，对于沿海国家必须面临的争议海域执法中使用武力的合法性问题、行为的性质及国家责任等，则讨论较少。

本文首先界定争议海域内争端的类型；其次，分析海上执法过程中武力使用与相关国际法原则的关系以判断行为的合法性；然后，区分军事行动与海上执法中的武力使用，并确定海上执法中武力使用权限和义务；最后，针对争议海域执法武力使用进行回应并提出应对措施。

二、争议海域的界定

在国际关系的实践中，争端或争议是国家之间无法回避的问题。国际争端，是指国际法主体之间，主要是国家之间在法律上或事实上的主张不一致，或者是政治利益和特定权利上的矛盾对立。争议海域的争端因涉及到国家的根本利益和权利主张，从而具有较强的对抗性。海域争议主要存在两种类型，一是主权性质争端（基于岛屿主权主张），二是海域划界争端（基于管辖海域主张）。当然，还包括基于岛屿主权争端而衍生出的大陆架和专属经济区主张的混合性质争端。

（一）主权性质争端

争议海域主权性质争端主要是岛屿主权之争，目前世界范围内众多的岛屿争端中，许多都存在着长期历史遗留问题。要在海洋空间行使专属权存在巨大障碍，国家在确定其占用条件和资源分配时，相关的法律制度也开始建立和发展起来，要求以公平的理念和法律程序去确定国际海洋法律地位和解决争端［1］。然而，领土主权争端往往只涉及特定国家，现阶段包括不久的将来也不会有类似《公约》以强制性争端解决机制来进行调整，而是以军事力量作为支撑的国家实力对抗，这就很大程度上取决于对岛屿的实际控制。在2012年尼加拉瓜诉哥伦比亚案中，国际法院采用了有效控制规则确定了领土主权归属问题，而在一共6起关于岛屿主权争端相关的案件中①另外5起案件：1953年法国和英国“明基埃和埃克荷斯岛屿争端案”，1992年萨尔瓦多和洪都拉斯“陆地、岛屿、海洋边界案”中的岛屿部分，2002年印度尼西亚和马来西亚“利吉坍西巴丹岛主权争端案”，2007年尼加拉瓜诉洪都拉斯“领土海洋争端案”中的岛屿部分，2008年马来西亚和新加坡“白礁、中礁和南礁主权案”中白礁岛部分。，也都适用了有效控制规则。尽管有效控制规则并非解决领土主权归属的绝对和最优规则，并且存在适用的前提②当通过条约或先占等制度无法确定领土归属后，才考虑有效控制规则。,但它可以客观和合理地反映出国家对领土归属的态度，以及通过权衡比较弥补绝对权利的空白［2］。正是基于此规则，在认定标准上的相对性和证据要求的具体性方面，就要求国家在争议领土上积极地行使以占有为目的的主权行为并与相对方对抗，而这也容易使相关国家盲目重视有效控制，采用更加激进的方式进行国家活动，破坏本就不稳定的领土关系，激化已有争端③2005年6月8日，在钓鱼岛附近海域正常捕鱼的台湾渔船，遭日方巡防舰驱赶；2008年6月10日，台湾一艘“联合号”海钓船，在钓鱼岛南方海域，被日方巡防舰撞沉。。在争议海域中体现为国家在行使管辖权过程中倾向于采用军事或准军事力量，以此强化自身的存在和主张自己的权利。

（二）海域划界争端

沿海国对领海、大陆架和专属经济区的权利分配与对领土主权分配完全不同。即使水域被某一国家占据，其也无法从单纯的占据事实来获取利益，而是得通过开发和利用海上资源以获得海洋性利益，这与领土主权争端存在较大差别。领土争端源于历史问题，海洋划界争端则源于沿海国对海洋权利扩张的追求以及现代海洋法体系的发展［3］。在专属经济区和大陆架划界区域中出现的由不同国家主张的重叠区域，是国家海权扩张的具体体现。一方面，在科学技术加速发展的背景下，各国利用科技对邻接海域的挖掘和探索越来越深远，海域所蕴含的经济利益、生物和非生物资源以及环境资源逐渐地上升为国家的发展利益。另一方面，在相向或相邻国家专属经济区的划界问题上，《公约》第74条关于相向或相邻国家专属经济区划界的规定和第83条关于大陆架划界的规定并没有很好地解决这个问题。尽管专属经济区和大陆架的划界海域并非国家主权，但海洋对于人类的生存和经济发展至关重要，对海洋的控制、利用和开发成为各国的重要外交目标，海权也因此成为国家主权的构成要素［4］。这在争议海域中不可避免地使国家冀诉诸武力以保证本国在争议海域内获得海洋利益。

（三）混合型争端

领土主权与海洋划界混合型争端同时涉及《公约》解释和适用问题以及领土主权问题。自1982年《公约》规定岛屿同陆地一样具有产生专属经济区和大陆架的权利，这使得岛屿争端和海域划界争端交织在一起，争端解决机制中司法管辖趋向复杂。在“查戈斯群岛仲裁案”中，仲裁庭确认和说明了“陆地统治海洋”原则，陆地是一个国家对其领土向海延伸部分行使权利的基础，并集中反映在大陆架制度中。其国际法原理是，国家的领土主权是该国海洋权利的基础，海洋权利从属于领土主权［5］。在不同类型的海域争端中，争端国会基于不同的考量展现不同的应对方式。通常来说，在主权性质争端的处理中，国家会基于主权安全考虑而表现出更为坚定和强硬的姿态；而在争议海域划界问题上，更多地是基于和平发展的考量，国家更倾向于搁置争议，谋求和平解决国际争端。无一例外，国家并不会放弃武力作为保证本国利益的手段。而在争议海域内，这关乎的不仅是武力的使用程度问题，还包括武力使用定性所引发的案件管辖权问题，在海上执法实践中引发的国家责任问题，以及如何维护争议海域内的和平安全秩序等问题。

三、争议海域执法中武力使用合法性判断：与相关国际法原则的关系

（一）与禁止使用武力原则的关系

不得以武力威胁或使用武力原则，简称禁止使用武力原则，是《联合国宪章》（以下简称《宪章》）早已确定下的一项国际法基本原则①《联合国宪章》第2条第4款。，并且作为一项强行法规则，任何武力的使用都应该受到控制［6］。《公约》在对上述规定没有添加任何实质性内容的情况下也规定了各缔约国所承担的义务②《联合国海洋法公约》第301条。。另外，1962年联合国大会成立的特别委员会为了对国际法基本原则进行编纂和发展而通过的《国际法原则宣言》中，也表明了禁止非法使用威胁或武力原则。该原则包含两方面的内容，一是各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，二是禁止各会员国采用与联合国宗旨不符的任何其他方法侵害国家的领土完整或政治独立［7］。

尽管该条款在措辞上使用的是“国际关系”（International relations）,但其也对不符合联合国宗旨的武力行为作出了禁止，这一笼统性规定旨在确保宪章对国际社会中武力使用不存在漏洞。而从条约解释规则来看，该条款的背景、目标和宗旨也支持这一解释，即各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，且不得以与联合国宗旨不符之任何其他方法侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。《宪章》作为人类文明和进步的成果，其所确认的禁止使用武力的原则，其效力已超出一个国际组织约章的效力范围而具有了全球普遍性，进而成为现代国际法的基本原则［8］。其效力当然地约束海上执法中的武力适用，海上执法中的武力使用不能排除在该原则之外，这不仅适用于非争议海域，同样也适用于争议海域。

海上执法中使用武力作为一种强制措施，是沿海国行使警察权的表现。武力的概念比武装攻击或侵略的范围更广，对武力使用的程度的界定和解释有可能将海上执法中武力使用以强度较低为由，排除在禁止使用武力原则范围之外。但这一观点并没有被国际法院采纳。在尼加拉瓜诉美国案中，国际法院认为武力袭击（Armed attacks）和不太严重（Less grave forms）使用武力的区别在于规模和效果［9］，其对武力袭击没有设立较高的认定门槛，即强制行为不必特别严重则可被认定为使用武力。由此得出，海上武力使用的程度并不影响该强制措施作为武力使用的定性，争议海域内沿海国执法船只在海上执法过程中使用武力等强制措施不受程度的限制，依然须受到禁止使用武力原则的规制。

当前理论观点通常将一国的军事行动与海上执法过程中的武力使用相区分，将执法中武力使用排除在禁止使用武力原则之外，从而证明海上执法中使用武力并不违反《宪章》第2条第4款。有学者认为，国家军事行动与海上武力执法的法律关系不同，前者是国家间冲突所产生的国家关系；后者是国家与他国私人主体间产生的涉外管辖关系［10］。也有学者采用“二分法”去考察海上执法过程中的武力使用与国际法上的禁止使用武力原则，从目的、合法性、合法性评价标准以及法律责任等角度区分海上执法和国际关系中的武力使用［11,12］。这些判断标准和考量因素对区别海上武力执法与一国的军事行动固然重要，但是其都无法直接证明海上武力执法为何不受该原则的支配。同时，这存在一个潜在的危险，若将海上执法中武力使用情形排除在该原则之外，那么就有可能放纵沿海国海上执法过程中的武力使用，这不仅有可能增加对其他国家非公务船只人员伤亡或财产损失，也更容易在争议海域内激化原有的争端。

对于该原则与争议海域内海上执法武力使用的关系，应该参考不同争端类型和争端国家间国际关系，分情形援引该原则对武力使用进行合法性判断。首先判断武力使用是否侵害国家领土完整和政治独立，若不存在则考虑武力使用是否处于国际关系之中。在争议海域内，主权性质的争端更多地涉及国家领土完整问题，其敏感性高于其他类型的争端，故在这类案件中使用武力极易升级为国家间的武力对抗，更倾向于直接援引禁止使用武力原则；而海域划界类型的争端与国家领土完整和政治独立联系较弱，其更多涉及的是海洋权益的分配问题，故仅在争议海域执法中上升到国家间对抗才考虑该原则。而对于混合型争端，则应该根据具体案件中的不同因素进行评估和判断，例如两国政治关系、武力使用的强度和严重性、该事件为单一事件还是重复事件、主体单位（军事主体比行政主体更易触发该原则）、命令的等级。综上，根据争端类型的不同，在争议海域使用武力侵害国家领土完整和政治独立可直接援引该原则进行合法性判断，而在执法过程中使用武力难以达到该程度时，则考虑武力使用是否处于国际关系中，进而再援引该原则对武力使用行为进行合法性判断。

执法意味着一种等级关系，虽然军事或警察部队使用武力容易对国家间国际关系产生影响，但是海上执法性质并不必然直接决定两国间的国际关系。当海上执法武力使用事件发生在友好关系的国家之间，国家不援引禁止使用武力原则可以避免事态升级和破坏两国关系。Corten认为是否引用禁止使用武力原则的考量因素之一是所涉国家之间的敌对或友好关系：当两国关系紧张时，更容易触发该原则；当两国关系友好时，则无需考虑这一原则［13］。这也更加切合国际实践。

（二）与和平解决国际争端原则的关系

和平解决国际争端原则是指国家之间在交往和合作的过程中，如果发生争端或纠纷，应该采取和平的政治方法或法律方法加以解决，而不能采取武力或武力威胁的方法来解决。其已被公认为一项具有强行法性质的现代国际法基本原则，在《宪章》中直接规定了成员国有义务通过各种和平的方式来解决国际争端①《联合国宪章》第33条第1款。。作为一项普遍的国际法原则也适用于争议海域，在解决海洋划界争端的实践中，谈判是首要方法，国际司法裁判和仲裁功不可没，调解和调停等第三方介入的政治解决方法也用之于某些争端的解决［14］。《公约》第十五部分规定了有关公约解释或适用的争端解决机制，该机制不仅结合自愿选择程序和强制程序，而且综合多种争端解决方法②《联合国海洋法公约》第279条。。在和平时期，需要探讨的是争议海域内武力执法是否违反和平解决国际争端原则。

在争议海域执法过程中使用武力与和平解决国际争端原则看似是一对矛盾的概念，但在考察海上执法的武力使用的合法性问题上依然需要厘定两者之间的关系。《公约》第74条和第83条第3款规定的沿海国在达成最终的划界协议之前“不危害或阻碍最后协议的达成”，是和平解决国际争端原则在海洋争端解决机制中的具体体现。在国际实践中，面对具有紧迫性或威胁性的其他国家船只海上活动，在争议海域内使用武力进行执法是一种必然的选择，也是沿海国以此作为一种有效证据来支持其对于争议海域权利的主张。争议海域内的争端解决的方法和在争议海域内执法中使用强制措施处理海上冲突是两个层面的问题，争议海域内的武力执法并不一定直接上升的到争议海域内争端的解决问题上。仅有当这种以武力使用为代表的强制措施超过了必要限度，使武力执法行为上升到国家间的武力对抗，才属于违反和平解决国际争端原则。

维护争议海域的和平与稳定并非单方面的，执法过程中使用武力不能盲目地追求本国利益而忽视了该区域的特殊性。尽管历史上不乏将武力作为解决争端的途径，但争议海域海上执法中使用武力应该保证区域秩序不受影响。当存在执法不当或不合法的情形，引起了本不该出现的武力冲突，才可援引和平解决国际争端原则对沿海国行为进行规制。在和平解决国际争端这一原则指导下，对于争议海域海上执法问题的解决，需要在和平解决争端这一必然趋势和争议海域海上执法这一现实需要的背景下进行互动思考。

四、争议海域执法中武力使用性质之界定

在海上实践中，通过对执法对象进行划分，可将争议海域海上执法中武力使用分为两种情形，一种是对非公务船只的武力使用，另一种是对公务船只的武力使用。第一种情形更为常见，表现为沿海国执法船只使用武力或武力威胁驱逐开采石油、天然气等非生物资源公司的船只和人员，以及渔业执法。第二种情形是沿海国执法船只面对争端当事国的公务船只（包括执法船只和军舰），这其中更多体现出国家之间的武力对抗。在这两种情形下，争议海域中“执法行动”与“军事活动”界限越来越模糊，对二者的区分和界定直接影响到仲裁庭对案件的管辖权。而在具体的案件中，如需确立执法国的国家责任，还应判断武力使用的限度。

（一）界定的必要性

《公约》在争端解决强制程序中，在第298条设置了三种任择性例外，其中之一是对军事活动管辖适用任择性例外，这使海上执法过程中武力使用性质之判断直接影响法庭对案件是否享有管辖权①关于军事活动，包括从事非商业服务的政府船只和飞机的军事活动的争端，以及根据第二九七条第2款和第3款不属法院或法庭管辖的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端。。若法庭倾向扩大自身管辖权时，可能会将武力使用认定为非军事活动以获得对案件的管辖权，故需要对军事活动与海上执法武力使用二者作出划分。其目的是减少仲裁庭所依据此划分认定管辖权的外部性影响，即争端国为促成军事活动的认定而加大执法队伍中军事力量的投入，进而规避仲裁庭的管辖。这一外部性影响不仅会对争议海域内其他非公务船舶带来不可预见的损害，也不利于争端的和平解决。

当争端国在海上执法过程中使用武力，不可避免地需要考虑当其违反国际法义务所须承担的国家责任问题。对于处在争议海域内海洋权利归属不明确，且存在争端与冲突的背景使得这一问题复杂化。一种较为良好的局面是争议海域内的争端国之间针对某一或某些事项已经作出了相关的安排，以条约的形式约束争端国的海上行为，当争端国之间在争议海域内的权利义务得以明确，那么对于此种状态下国家责任的确立和承担可直接依据相关安排或协议来确定。而另一种较为棘手的情形是争端国在区域内没有安排或协议，且在短时间内无法通过司法途径或是谈判协商来确定争议海域内的权利归属。界定争议海域执法中武力使用行为是确立国家责任的前提条件。

（二）根据事实和情势变化界定

在当前的国际海上实践中，使用武力的主体难以成为争议海域武力使用定性的界定标准。一方面为了保证本国在争议海域内的主张，另一方面为了应对争议海域内不可预见的冲突对抗，沿海国的海上执法队伍配备了军事力量形成综合性执法机构，这也模糊了军事单位与执法主体的界限。同时，军事主体与非军事主体海上协同维权模式应用的逐渐增多也让行为主体难以成为界定标准。我国行政执法体制的改革，特别是海洋执法机构的整合，使得在主体层面和行动层面对认定海洋维权行动的行政执法或军事属性产生了影响②2018年7月1日，国家海洋局领导管理的海警队伍正式转隶武警部队，并成立中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，由中央军委直接领导。《海警队伍转隶武警部队没有改变其基本任务属性》，中华人民共和国国防部http://wwwmod.govcn/info/2018－06/28/content_4818497.htm.最后访问日期：2021年2月14日；《新时代的中国国防》白皮书(2019年7月),新华网，http://wwwxinhuanetcom/politics/2019－07/24/c_1124792450.htm.最后访问日期：2021年2月14日。。尽管新军改并没有改变海警队伍基本任务属性，但中国海警具有了相当的“准军事”性质，其执法权限可能由行政拓展到军事领域［15］。美国海岸警卫队、日本海上保安厅、韩国海洋警察厅等各国海上执法机构也都具备一定的军事力量，以此能够在海上执法过程中应对冲突对抗。且美国、法国、加拿大等国家立法赋予海军执法权力。在海上，协助执法一般被认为是军队一项关键的补充职能［16］。

在“圭亚那/苏里南”案中，法庭将苏里南的行为认定为军事行动而非执法行动。2000年6月3日，在苏里南与圭亚那争议海域，苏里南海军驱逐了已经获得圭亚那的许可钻探的加拿大石油公司CGX的钻井平台和钻探船“桑顿号”。圭亚那认为苏里南违反联合国宪章，在国际关系中以武力威胁圭亚那的领土完整。苏里南则主张，其行为并未构成武力威胁，而是以合理的执法措施在争议海域阻止了未经授权的钻探活动。最终，仲裁庭裁定苏里南的行为不属于执法活动，已经构成了威胁使用武力，属于军事威胁行动［17］。有观点认为，从案件的起因来看，苏里南使用武力的是在驱逐圭亚那一方在争议海域开采作业的平台和船只，这无论是在主观上还是客观上都没有影响到圭亚那的领土主权，仲裁庭仅以苏里南海军使用武力破坏性大而认为侵犯了圭亚那的领土主权往不咎［18］。然而，值得注意的是，若仅凭借案件的起因或者所依据的国内法——《苏里南矿产法》，就认定该行动仅具有执法的性质，忽视了该事件是发生在沿海国家争议水域的活动，且苏里南此次行动目的在于“保护其领土主权和国家主权”，那么就会对认定执法行动给出一个比较狭隘的标准，这也会让沿海国通过此规则扩大本国执法队伍的武力使用。

而在近年发生的另一起案件是“乌克兰舰船扣押”案。俄罗斯与乌克兰两国在领土归属与海洋划界问题上一直存在严重的对立与分歧，尽管两国就刻赤海峡水域的法律地位及其划界已进行过多轮谈判，但双方仍未能有效解决其争端。2018年11月25日，三艘乌克兰舰艇在行至刻赤海峡时遭到俄罗斯海岸警卫队拦截，在意欲继续通行后被俄罗斯海岸警卫队封锁约8小时。在乌方舰艇放弃任务驶离海峡时，俄海岸警卫队要求其停止航行，在命令被无视后，俄海岸警卫队动用了武力。一艘俄方海岸警卫队船只向“别尔江斯克号”（Berdyansk）开火,导致后者船体受损，3名船员受伤。后在俄国防部一架武装直升机的配合下，乌方三艘舰艇及舰上人员均被扣押，此外，俄黑海舰队一艘护卫舰参与监视乌方行动［19］。在该案中，法庭对俄罗斯所采取的封锁、开火、扣押、监视等一系列行为认定为武力执法行动，驳回了俄方所认为的军事活动的定性。但如果从该案所涉争议置于俄乌两国政治关系和国际背景来看，其更有可能被定性为军事活动。法庭如此裁判，存在将沿海国兼具武力执法与军事行动模糊的活动纳入管辖的倾向［20］。这也从侧面反映出法庭对认定军事活动所采取较高的门槛，其所产生的影响是沿海国可能增强军事力量的投入，以达到军事活动的认定结果，进而排除管辖。［21］

从以上两个案件比较来看，在“圭亚那/苏里南”案中，苏里南海军的巡逻艇采用威胁的方式命令CGX公司的石油平台和“桑顿号”离开，并未采取任何实质意义上的武力行动却被认定违反《宪章》第2条第4款，认定为军事活动；而在“乌克兰舰船扣押”案中，尽管俄罗斯海岸警卫队对乌克兰舰船采取各种措施，甚至开火并造成人员受伤，且有俄罗斯的军事单位参与行动，却依然被认定为执法行动。综上，法庭并没有过多关注武力使用或威胁这一行为本身（无论其使用强度如何），而是从案件的一系列事实和情势的变化作为分析的起点和框架，结合争议海域内争端的不同，评估武力使用行为的功能目标，进而确定在争议海域对外国船只使用武力属于军事活动还是执法活动中的强制措施。

（三）根据武力使用权限界定

以在争议海域内进行单方面石油活动为例，原则上当事国可以在争议海域行使主权权利，但是相较于无争议海域，在争议海域所能行使的主权权利是不完整且非常有限的，国际法对其具体的行使方式加以限制，以适应争议海域这种权属不明的特殊情况［22］。在“科特迪瓦——加纳大西洋海上划界”案中，双方对争议海域内单方面的开发活动展现出截然相反的态度。科特迪瓦认为，在争议海域单方面的开发行为会潜在地侵犯其主权权利，沿海国对大陆架的权利是一种事实性的权利，不以法庭的裁决为要件；加纳的行为构成国际不法行为并应承担国家责任［23］565,569。而加纳认为，科特迪瓦所提出的侵犯主权的主张是缺乏效力、原则和证据的，并不能说明会在争议海域侵犯另一国主权，哪怕该地区最后判定归属那一国［23］574。国际海洋法庭最后是采取了折中的判决，允许加纳在争议海域既有的石油活动，但不允许进行新的石油活动［23］108。这反映出海洋法庭对争端国在争议海域进行的石油勘探活动持认可的态度。事实上，这一态度早在“爱琴海大陆架划界”案中就有所体现，国际法院在该案中解释了为何对争议海域单方面的开发活动持较为接受的态度：土耳其侵犯了希腊获取大陆架地区自然资源相关信息的专属权利，可在该地区最后确立权利归属，也可能通过适当的手段予以赔偿［24］。

在“圭亚那/苏里南”案中，仲裁庭更是明确了两类活动在争议海域内是允许的：第一类包括当事方根据实际性质的临时安排开展的活动；第二类虽是单方面的，但不会影响或妨碍就海洋边界划界达成最后协议［25］466。对于是否会影响或妨碍就海洋边界划界达成最后协议的判断应考察是否会对海洋环境造成实际变化，应区分导致永久性物理变化的活动，如石油和天然气储量的开采，以及不导致永久性武力变化的活动，如地震勘探［25］467。法庭之所以允许争端国在争议海域进行石油活动，并且细致地区分此类活动以作出分别判断，是因为法庭不仅仅是将目光局限于争端本身，还关注争端国始终在乎的争议海域内的经济利益。国际法院或法庭不应在边界争端期间扼杀当事方在有争议地区寻求经济发展的能力，因为解决此类争端通常是一个耗时的过程。法庭对尽一切努力不妨碍或危害达成最终协议的义务的解释，必须反映这一微妙的平衡［25］470。

从以上的分析得知，不会对海洋环境造成无法弥补损害的临时性的单方面活动是被允许的，那么执法船只不得对在争议海域内进行此类作业的船只或平台采取武力或其他强制措施。而对于那些可能造成无法弥补的损害或破坏秩序的单方面活动依然需要考虑武力使用的程度问题。海上执法过程中的武力使用依然要符合《宪章》和《公约》中的善意原则，这也同样适用于争议海域的武力执法过程中①《联合国宪章》第2条第2款，《海洋法公约》第33条第1款、第300条。；表现在武力使用中，在开火前应发出警告，以及向船头开火避免造成人员伤亡,而克制义务则要求执法船只应极力避免武力的使用②《海洋法公约》第74条第3款、83条第3款。。从以上案件的判决结果来看，法庭对争议海域内的国家责任确定并不以争端解决或权利归属明确为前提，而是从更加现实的眼光去归纳和区分争议海域内的海上活动，在规范执法行动的同时也促进争议海域内的资源开发利用，这也激励争端当事国尽快和平解决争端。

五、对争议海域武力执法的回应与展望

（一）建立海上危机管控机制以应对武力升级

非公务船只在争议海域内进行海上作业时，其所属国公务船只往往会有伴随护航的安排，这既是为了保证本国非公务船只在海上遇上突发情形的安全，也是为了应对本国船只可能被他国采取强制措施的情形。现如今，综合性执法机构具有一定的准军事性质，沿海国军事单位与执法船只往往同时出现在争议海域进行维权执法，特别是在主权性质争端的争议海域，争端国间的公务船常常直接对峙。为防止这种对峙升级为“国际关系”中的“武力对抗”，争端国可以参考1972年《美苏防止海上事件协定》和1993年《日俄海上事故防止协定》，达成旨在避免各国政府海军舰艇海上冲突和妨碍行为而签署的海上意外协议（INCSEA）。该协议试图通过加强两国在海上的联络和禁止或管制国际水域中的某些活动来减少危险事件［26］。我国与日本于2018年签署了《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》，作为管控东海海空安全的阶段性目标，从提出到签署历经十年，其效果和作用依然有待检验。主要原因是中日在争议海域既存在主权性质的争端，也存在海域划界的争端，而这些都是涉及国家利益的高敏感度问题，影响着海空联络机制的实施［27］。

海上危机管控机制主要包括两方面内容，一是建立健全争议海域内发生紧急事态时的相互联络机制。通过事先确立海域内发生紧急事态的内容事项，当遇到紧急情况，域内执法船只采取本协定范围内的措施，将海上执法部门的执法行动所产生的影响限定在相关国家可以预见和应对的范围之内。此外，争端国家间应尽可能了解相互联络的基本事项和相关的方式方法等信息，以尽可能确保在紧急事态发生时能对各种执法措施进行回应。二是落实和具体化《1972年国际海上避碰规则公约》附件中“避碰规则”的实施义务，并将执法部门所使用武力限定在争议海域内相关国家所共同认可的安全限度内。然而，当前海上危机管控机制还存在一定缺陷：国际社会缺乏一个专门的海洋危机管控的综合性合作组织；《公约》将海域进行分区管理，加上沿海国扩大管辖的倾向，使海上危机管控的合作受国家管辖的制约；危机管控机制的诸多内容，无论是立法上还是国家实践仍处于较为模糊状态［28］。要使危机管控机制得以建立并有效发挥作用，还需要争端国家秉持共同的目标和价值理念。

“海洋命运共同体”是中国为完善和发展国际海洋法提出的创新理念，其内涵包括“海洋安全共同体”“海洋利益共同体”“海洋生态共同体”以及“海洋和平与和谐共同体”［29］。在各个不同内涵的指引下，可以将海上危机管控机制建成为国家间全方位的海上应急管理平台。第一，在“海洋安全共同体”内涵的指引下，争端国在关注非传统海上安全的同时，依然需要把管控机制的重心放在传统海上安全上。虽然现如今争端国之间大规模的武装对抗不太常见，但是冲突对抗升级的后果是区域内国家甚至国际社会都难以处理和接受的，以非传统安全海上危机管控机制的建立为先导，持续深化在传统海上安全议题上的合作。第二，在“海洋利益共同体”内涵的指引下，争端国在加强海上资源开发利用的过程中继续深化海洋领域内的务实合作，在信息流通、技术共享、标准共建等方面建立合作框架，使其成为海上危机管控机制的合作基石。第三，在“海洋生态共同体”内涵的指引下，争端国应将海域内海洋生态环境和资源的问题放在优先地位，因为海洋生态环境和资源的可持续状态是国家进行其他合作和资源利用的前提。争端国还可以考虑与《国家管辖外海洋生物多样性养护和可持续利用（BBNJ）协定》立法相衔接制定海洋生物多样性养护和可持续利用制度，并将生态环境也纳入危机管控机制当中。第四，在“海洋和平与和谐共同体”内涵的指引下，海上危机管控机制要在危机发生时保证双方联络畅通无阻，这要求争端国对危机认定标准、决策人员等级、联络语言设备等达成共识。争端国应秉持共同的目标和价值理念着力构建从事前危机预防、到事中危机应对、再到事后反馈交流、并能够持续深入合作发展的危机管控机制。

（二）探索海上合作执法以促进和平解决国际争端

争议海域海上执法合作是对和平解决国际争端的要求和趋势的现实回应，存在较为丰富的国际实践。印度尼西亚与澳大利亚于1989年签署相应条约，通过对共同开发海域划分区域分配收益，并建立联合管理局进行争议海域日常执法工作①《Treaty on the Zone of Cooperation in an Area Between the Indonesian Province of East Timor and Northern Australia》。马来西亚与泰国在不放弃大陆架重叠区域权利的前提下进行合作，通过建立联合机构对争议海域内的渔业资源、海上交通、海洋环境等相关事项行使管辖权②《Agreement Between the Government of Malaysia and the Government of the Kingdom of Thailand on the Constitution and Other Matters Relating to the Establishment of the Malaysia-Thailand Joint Authority》。巴巴多斯与圭亚那在临时安排的合作区内规定了具体的海上合作事项，并对行使防卫和刑事管辖的程度作出了与合作区外的专属经济区同样的要求③《Exclusive Economic Zone Co-Operation Treaty between the Republic of Guyana and the State of Barbados Concerning the Exercise of Jurisdiction in their Exclusive Economic Zones in the Area of Bilateral Overlap within Each of their Outer Limits and Beyond the Outer Limits of the Exclusive Economic Zones of Other States》。中国与菲律宾于2016年签署了《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》，就打击毒品贩运等跨国犯罪、海上搜救、环境保护、应急响应等领域，开展信息交换、能力建设等多种形式的务实合作④《Memorandum of Understanding between the China Coast Guard and the Philippine Coast Guard on the Establishment of a Joint Coast Guard Committee on Maritime Cooperation》。尽管在争议海域内存在争端，但争端国家之间也有着诸如海上安全、海洋环境与自然资源保护、海上交通管理等多领域的合作空间。然而，争议海域的现状使得争端国家的合作执法动机并非一定是应对海上合作出现的问题，更有可能是想彰显和强调自身在该海域的主张。

在海上合作执法实践当中，合作国家间面临的问题在于其执法机构对同一事件不同执法判断和处理标准，即法律依据和适用的问题。沿海国通常依据本国国内法开展海上维权执法活动，或者是将国际法转化为国内法予以适用，故当执法主体非单一国家时，执法依据是合作执法首先需要考虑的问题。通常是由当事方达成一种安排或者协定，规定在相关海域的执法程序和标准等，形成相对统一的海上执法标准和规范。从以上的国家实践来看，海上合作执法是以两国有在争议海域内共同开发的意愿和协定作为前提，对于海上合作执法的协议或机制通常不是将其作为一个单独的问题予以安排，而是规定在共同开发合作的框架内，将其作为一种履行方式使得共同开发的目的更好地实现。如果仅是单纯为了海上执法而合作，其不仅本末倒置失去意义，而且还可能扰乱现有的海上秩序。

海上执法合作并非确立法律依据就能解决所有问题，须在形成条约或协定的基础上，建立争议海域内稳定有效的海上执法合作机制，使常态化合作执法成为可能，这可以从两个方面进行完善和构建。一是成立专门的执法合作理事会，该理事会包括但不限于定期举办双方高等级官员的会面，对海上执法合作过程中出现的问题进行磋商解决；搜集与交换双方执法信息和情报，减少执法过程中可能出现的摩擦；建设合作执法纠纷解决机制，处理和协调执法中双方人员的冲突和纠纷。二是成立海上执法培训学校。其设立目的是培养执法技术规范、标准的执法人员，提升在争议海域这一特殊海域执法人员的执法能力和素质，避免因操作不规范而出现的争端。同时，应尽可能统一双方的执法标准，通过理论学习和交流，缩小双方在执法过程中对各类海上事件判断标准的差异。为了合作机制能够保持活力和健康发展，还应改变传统合作模式，建设目标导向型和问题导向型的新型海上执法合作机制［30］。通过在海上合作执法过程中的探索，使双方尽可能以和平的方式解决争议海域内的争端。

六、总结

国际法以其对不断出现的国际争端提供法治的框架和程序而富有生命力。在争议海域内对外国船只使用武力等强制措施挑战了国际海洋法律秩序，其所反映的是沿海国在和平时期对他国船只采取强制行动的问题。这一海洋法边缘问题与国际关系中武力使用的法律框架交织在一起，成为一个新的领域。针对争议海域海上执法中的武力使用定性问题，不同的争端类型对于沿海国执法使用武力的定性有着不同的参考意义。尽管海上执法中的武力使用与国际关系中的军事行动有所区分，但是争议海域执法过程依然要受禁止使用武力原则的规制，只是在援引该原则时应秉持较为谨慎的态度分情形判断该行为的合法性。在和平解决国际争端原则下，应该在不同类型的争端中继续具体化“不危害或阻碍最后协议的达成”这一要求，以确定争议海域执法中武力使用权限。通过对争议海域内海上执法过程中的武力使用与军事行动进行区分，以确认《公约》框架下的案件管辖权。对国际司法案例和相应的国际法规则进行分析，明晰海上执法中的强制措施的限度规则，进而确立争议海域执法中使用武力之国家责任。对现有危机管控机制和合作执法的先例进行梳理和反思，探索新的危机管控机制和海上合作执法模式以应对争议海域执法中武力使用所面临的现实问题。