多措并举推进新型研发机构高质量发展

朱承亮 杨逸菊

新型研发机构是进入新世纪以来涌现出来的致力于产业技术研发和科技成果转化的一种新型研发组织。目前，深圳清华大学研究院、中国科学院深圳先进技术研究院、江苏省产业技术研究院等新型研发机构，在区域创新体系构建和服务地方经济发展方面已经成为一股不可忽视的新兴力量，是地方政府贯彻实施创新驱动发展战略的重要抓手。当前，我国新型研发机构呈现规模稳步扩大、类型多元化、人才资源集聚、研发服务活跃、产业领域广泛、创新能力突出、社会效益明显、服务成效显著等特征（陈晴等，2021），但我国新型研发机构发展整体上仍处于初步探索阶段，与建设世界科技强国的需求相比还有较大差距，亟待多措并举推进新型研发机构高质量发展。

新型研发机构发展的演进历程

20世纪90年代，以深圳清华大学研究院、中国科学院深圳先进技术研究院等为代表的科研机构在运营管理模式等方面开展了改革创新，引领和带动了一批科研机构创新发展，催生出了新型研发机构这支重要的新型科研力量。2 0 1 0 年《中关村国家自主创新示范区条例》率先提出支持战略科学家领衔组建新型科研机构，促进产学研深度融通。2015年中办、国办印发的《深化科技体制改革实施方案》首次提出要“推动新型研发机构发展，形成跨区域、跨行业的研发和服务网络”，为地方建设新型研发机构指明了道路。2016年，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略》提出要“发展面向市场的新型研发机构”，标志着新型研发机构正式纳入国家创新体系。同年，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》，提出要“鼓励和引导新型研发机构等发展”“发展面向市场的新型研发机构”，这在宏观层面上为新型研发机构快速发展指明了方向。2017年国务院出台的《国家技术转移体系建设方案》指出要“加快发展新兴研发机构，探索共性技术研发和技术转移的新机制”。

2 0 1 8 年新型研发机构首次被写入《政府工作报告》，表明新型研发机构的作用和地位得到了认可。2019年9月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，对新型研发机构的概念内涵、功能定位和运行管理等做出了指导规范，旨在大力推进新型研发机构健康有序发展。《“十四五”规划和2 0 3 5 年远景目标纲要》强调“支持发展新型研究型大学、新型研发机构等新型创新主体，推动投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化。”2021年12月，新修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》肯定了新型研发机构的实践探索，明确“国家支持发展新型研究开发机构等新型创新主体，完善投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化的发展模式，引导新型创新主体聚焦科学研究、技术创新和研发服务”，这赋予了新型研发机构法律地位，解决了制约新型研发机构后续高质量发展的“身份”问题。

在国家政策引导下，各地政府也纷纷出台了新型研发机构的认定管理办法等政策文件。2015年广东省制定出台了《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，之后各地相继出台了新型研发机构的鼓励政策，掀起了建设新型研发机构的热潮。目前，全国绝大多数省份明确提出要开展新型研发机构建设工作，且专门出台了针对新型研发机构的支持举措或者管理办法。总体来讲，地方政策主要通过“一事一议”的协议方式，支持新型研发机构在人员管理、经费管理、科研自主权等方面突破现有制度束缚，开展体制机制创新探索。

新型研发机构的内涵特征及发展现状

（一）新型研发机构的内涵特征

新型研发机构在诞生之初是另类科研组织的统称，具有“三无”（无级别、无经费、无编制）、“四不像”（不完全像大学、不完全像科研院所、不完全像企业、不完全像事业单位）特征。产业界和学术界从不同角度对新型研发机构的概念内涵进行了界定，但没能达成一致结论。直到2019年科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》对新型研发机构的内涵进行了权威界定：“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。”

根据该概念内涵，新型研发机构具备如下三个主要特征：一是新型研发机构的功能定位要聚焦科技创新需求开展研发创新活动，通过从事科学研究、技术创新和研发服务工作促进科技成果转化，而不是围绕企业产品做技术改造或者拿科研项目，也不仅是发挥孵化器作用，以开展企业孵化为主业；二是新型研发机构的“新型”主要体现在体制机制创新方面，至少包含投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化四个维度；三是新型研发机构的注册类型是多元化的，可以是社会服务机构类、事业单位类，还可以是企业类。目前，全国新型研发机构中企业类占比最多，其次为事业单位类，社会服务机构类最少（周君璧等，2021）。在科技部指导下，地方政府在新型研发机构培育发展、机制创新等方面进行了有益探索，比如北京积极探索“五新”机制（新的运行体制、新的财政支持政策、新的绩效评价机制、新的知识产权激励、新的固定资产管理方式），高标准建设世界一流新型研发机构。

（二）新型研发机构的发展现状

在中央政府、地方政府和市场要素的合力推动下，我国新型研发机构快速涌现，特别是2 0 1 6 年以来，全国各地新型研发机构建设进入全面爆发期，这些新型研发机构汇聚了一批战略科技人才和创新团队，产生了一批具有世界影响力的研究成果，形成了一批可借鉴可推广的改革探索经验，在国家和区域创新驱动发展中日益发挥出重要的战略作用。根据《新型研发机构发展报告（2020）》，截至2020年4月，全国各地成立的新型研发机构数量达到了2050家，成为颇具体量的创新机构群体。

1.新型研发机构已经是区域创新体系的重要组成部分。目前大多数新型研发机构是通过整合产学研资源形成的集研发、转化、孵化、投资等活动于一体的平台化组织，凭借其自身独特优势，新型研发机构有效促进了区域各类创新活动主体之间的协同发展和创新资源的融通聚集，成为区域创新体系的有机组成部分。

2.新型研发机构已经是攻克产业关键技术的新生力量。相比传统科研机构，新型研发机构基于产业和应用目标导向开展源头科技研发，围绕产业需求开展基础研究和应用基础研究，有明确的面向产业的研发和创新目标，且实现了高水平的创新产出，成为我国产业关键技术攻关和提高产业体系创新能力的新生力量。

3.新型研发机构已经是推进体制机制改革的有效抓手。新型研发机构在科技体制机制上做出了很多新探索。在体制上，新型研发机构大都具有自主决策的顶层设计和相对完善的法人治理结构，一定程度上规避了组织约束，创造了新的制度空间。在机制上，新型研发机构能够面向科技、产业和市场自主配置资源要素，有明确目标导向的多元功能集成方式，能行使企业化的目标管理和绩效激励。

4.新型研发机构已经是促进科技成果转化的重要平台。新型研发机构以技术成果为核心，通过整合政府、高校院所、企业、产业基金、社会资本、创新服务组织等资源，构建“科研+产业+人才+资本+服务”的协同创新体系，推进创新链、产业链、人才链、资金链、政策链的“五链”融合，大幅提升科技成果转化效率，促进新兴产业发展。

新型研发机构高质量发展存在的挑战

当前，我国新型研发机构发展整体上处于初步探索阶段，与德国服劳恩霍夫协会、美国制造创新研究院、英国弹射中心、比利时微电子研究中心、以色列魏兹曼科学研究院耶达技术转移中心等国外代表性新型研发机构相比，在顶层设计、体制机制、政策体系等方面还存在需要完善的地方。

（一）顶层设计有待完善，各地对新型研发机构的认定标准参差不齐

虽然科技部对各地区促进新型研发机构发展颁布了指导意见，并对新型研发机构的概念内涵做了清晰界定，但是各地区基于政绩考核目标出发，对新型研发机构的认定标准并不统一，导致各省市认定的新型研发机构水平参差不齐。广东省认为新型研发机构承载着开展科技研发、科技成果转化、科技企业孵化育成、高端人才集聚和培养等主要功能，且对新型研发机构需具备的研发条件和体制机制具有明确规定，在研发条件方面需要满足上年度研发经费强度不低于30%、在职研发人员占比不低于30%，在体制机制方面要有健全的管理制度、高效的运行机制、灵活的引人机制。可以看出，广东省对新型研发机构的认定标准符合科技部的要求，实际上广东省新型研发机构发展无论在数量还是质量方面均走在全国前列。湖北省将新型研发机构划分为产业技术研究院、产业创新联合体、专业型研究所（公司）和企校联合创新中心四类，且对每类的认定标准进行了界定。经对比发现，湖北省关于新型研发机构的认定标准要低于广东省，比如湖北省对产业技术研究院的研发条件没有硬性的量化认定指标，且对于灵活开放的体制机制认定方面鲜有涉及。在该认定标准下，湖北省新型研发机构数量排名全国前列。

（二）体制机制有待创新，新型研发机构发展未能充分体现“新型”特征

当前，绝大多数新型研发机构的管理模式仍然为传统科技管理模式，政府在科技资源配置过程中依然发挥主导作用，自身“造血”能力不强，体制机制创新不足，未能充分体现其“新型”特征。根据《新型研发机构发展报告2 0 2 0》，部分新型研发机构的研发投入占比偏低，达不到全国企业平均水平，没有体现“研发创新”的内涵；约1/5的新型研发机构为单一单位举办，96.7%的新型研发机构没有吸纳风险投资基金，未能很好地实现对产业资源的连接和整合，没有体现“投资主体多元化”的特征；约1/3的新型研发机构没有建立董事会（理事会）制度，没有体现“管理制度现代化”的特征；22%的新型研发机构收入构成中财政经费收入占比超过80%，半数新型研发机构尚未实现盈利，部分新型研发机构甚至处于亏损状态，没有体现“运行机制市场化”的特征；部分新型研发机构特别是事业单位性质的机构，在用人制度、分配制度、激励机制等方面仍未突破事业单位管理规定的束缚，没有体现“用人机制灵活”的特征。

（三）政策体系有待健全，新型研发机构作用难以得到充分释放

一方面，国家层面尚未结合新型研发机构新特征、新需求和现实问题实施精准性支持政策。科技部出台的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》鼓励地方通过中央引导地方科技发展专项资金、国家科技成果转化引导基金支持新型研发机构的建设运行和成果转化工作，并未针对新型研发机构出台精准性的政策举措。另一方面，地方层面主要通过重大任务和科研项目对新型研发机构进行支持，缺乏系统、稳定、持续和针对性的支持政策。《湖北省新型研发机构备案管理实施方案》并没有给出支持新型研发机构发展的具体政策举措，仅提出“根据新型研发机构绩效考核结果，择优给予经费后补助”。实际上，新型研发机构由于缺乏必要的持续稳定的财政支持政策，加之市场化运行机制尚未建立，导致很多新型研发机构无法维持正常运转，新型研发机构作用未能得到充分释放。与传统科研院所和大型龙头企业相比，新型研发机构在吸引高层次人才方面劣势明显，面临“专业人才引不来、培养人才留不住”的困境。当前政策对非营利研发机构和高等学校的科技人员取得职务科技成果转化现金奖励，有相关个人所得税政策优惠，但是对于盈利性新型研发机构的科技人员没有相应规定，束缚了这类新型研发机构科技人员的科技成果转化积极性。

推进新型研发机构高质量发展的对策建议

当前，我国创新驱动发展战略深入实施，新型研发机构在区域创新发展中展现了新兴力量，为更好发挥新型研发机构在国家和区域创新驱动发展中的重要作用，需要多措并举推进新型研发机构高质量发展。

（一）加强顶层设计，明确新型研发机构认定和评价标准

建议在国家科技领导小组领导下，建立国家层级的新型研发机构专门管理机构，进一步明确新型研发机构的认定标准和主要功能。围绕国家战略需求和高质量发展要求，加快启动国家级新型研发机构备案登记工作，建立新型研发机构评价标准，引导一批创新能力强、体制机制活、经济贡献大的新型研发机构快速发展，充分发挥国家级新型研发机构的引领示范作用。尽快建立新型研发机构信息服务平台和数据库，建立面向产业的新型研发机构考评机制，对全国新型研发机构进行动态监测和精准服务，依据对产业发展的贡献程度来考评新型研发机构发展，对新型研发机构实施动态管理，对优秀的给予支持和奖励，对不合格的限期整改或要求退出，推动新型研发机构高质量发展。

（二）创新体制机制，高标准建设世界一流新型研发机构

新型研发机构要进一步打破传统科研机构的体制机制和管理模式，在充分借鉴国外有代表性新型研发机构经验基础上，按照“投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活”的要求，积极探索既符合我国国情又与国际接轨的体制机制。鼓励和支持新型研发机构突破现有人事管理、财政管理等相关限制，有效克服不利于创新的制度障碍。鼓励和支持新型研发机构进行激励机制、人才聘用机制等方面的创新，探索建立新型利益分担机制和成果持有方式，在人才聘用机制上大胆创新，吸引优秀人才加入。探索科研人员在其原本归属的机构和新型研发机构之间采取双重聘用、联合聘用、阶段性任职等多种方式的自由流动，实现身份无缝转换。

（三）强化政策安排，营造新型研发机构发展的良好政策环境

加快完善支持新型研发机构发展的政策体系，培育新型研发机构的产业创新能力。注重发挥政府财政资金的引导和杠杆作用，加强政府在新型研发机构建设前期的引导资金投入，鼓励新型研发机构通过市场化机制引入社会资本。引导各省市建立面向新型研发机构的专项支持政策和资金，制定针对性、精准化、体系化的新型研发机构支持政策，推动新型研发机构高质量发展。调整关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的适用范围，将盈利性新型研发机构科技人员包括在内，提高全社会科技人员成果转化积极性。尽快出台新型研发机构人才引进、评价、激励的政策细则。在技术创新中心、工程研究中心、重点研发计划、重大专项等平台和项目布局方面向新型研发机构倾斜，增强其资源聚集和产业推动能力。（参考文献略）