水利水电工程农村移民安置点旅游开发优势、面临问题及对策

王琰青 白浩宇

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

0 引言

1949年以来，我国已建成各类大坝8.6万多座，由此产生的搬迁安置移民超1 200万人，因而我国建设了大量的农村移民安置点［1］。随着国家大力实施乡村振兴战略和人们生活水平的日益提高，发展乡村旅游业成为各级政府和相关企业持续关注的热点话题。在此背景下，建设观光旅游型水利水电工程移民安置点是此类地区社会经济发展的有效途径之一。从水利水电工程移民安置角度来看，在移民安置点发展旅游业丰富了生产安置方式，创造了非农就业岗位，增加了移民收入来源，改善了移民居住环境［2］。从发展乡村旅游的角度来看，在水利水电工程征地移民安置工作成果的基础上开展旅游开发工作，可以简化策划、实施等实际工作量。同时，将旅游开发与征地移民安置投资相结合，可以节省旅游开发投资，且水利水电工程建设形成的自然风光也是独特的旅游资源。但现阶段水利水电工程农村移民安置点旅游开发面临政策、技术、资金等方面的问题亟待解决。

1 水利水电工程农村移民安置点旅游开发的意义

1.1 响应国家政策号召

党的十八大以来，新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等一系列战略的提出和实施，体现了党和国家对提振乡村经济、改善乡村面貌及村民居住环境的决心。由于我国大部分水利水电工程征地移民来自农村地区，因此，以建设农村移民安置点为契机，将安置点建设与乡村旅游开发相结合，对产业结构、基础设施、乡村风貌、环境保护等进行统一规划设计，开发农村移民安置点旅游资源，有利于促进农村产业多样化发展、提振农村经济、增加农民收入、提升农民生活品质等。

1.2 顺应旅游业发展趋势

随着生活水平的不断提高，旅游已成人们重要的休闲方式之一。近年来，以特色小镇、田园民宿、农家乐等为代表的乡村旅游已成为旅游业的一个热点发展方向［3］。但乡村旅游业是一项系统性、复杂性工程，需要寻找合适的时机、统筹各类资源、开展大量的基础工作等，这导致部分地区乡村旅游业发展受限。而水利水电工程征地拆迁和移民安置点建设及工程本身所带来的各类资源，为乡村旅游业的发展带来了机遇。

1.3 带动区域经济发展

第一，旅游型农村移民安置点的建设为当地居民带来了现代化的基础设施和便利的公共服务设施，提高了居民的生活品质，改善了居民的居住环境。第二，移民安置点旅游业的发展为当地居民带来了餐饮、民宿等商业机遇，提供了非农就业岗位，提高了居民的经济收入。第三，通过一个或几个移民安置点旅游业的开发，吸引大量的游客，可以带动周边旅游业或其他相关产业发展［4］。

1.4 提高水利水电工程移民生产安置效果

水利水电工程生产安置人口是指土地征收线内原有土地资源丧失，或其他原因造成土地征收线外原有的土地资源不能使用，需要重新配置土地资源或解决生存出路的农村移民人口。现阶段，水利水电工程移民生产安置方式主要分为农业安置方式和非农业安置方式［1］。农业安置方式就是通过土地流转调剂或土地资源开发使失地农民重新获得生产性土地，但由于水利水电工程往往建设于偏远山区，受地理位置限制可调剂或可开发的土地资源较为有限，加之农业生产收益相对较低，导致农业安置方式适应性较差；非农业安置方式除“长效补偿”和社会保障安置外，其他举措落实困难，且难以达到生产安置目标。因此，对移民安置点进行旅游开发不仅能提高移民的生活质量和居住品质，还能为移民提供参与旅游业的机会和在家门口就业的非农岗位，拓宽移民的收入渠道，保障和提高移民的生产安置效果。

总之，移民安置点往往具有旅游开发建设的潜力，对移民安置点进行旅游开发建设不仅可以改善安置点的环境，促进当地及周边地区经济发展，而且能有效解决移民和原居住居民的就业问题。

2 水利水电工程农村移民安置点旅游开发的优势

2.1 减少旅游开发工作量

乡村旅游开发是一项系统性、复杂性工作，需要开展前期策划、规划设计、建设实施等一系列工作，同时需要协调整合政府部门、社会咨询服务机构、工程建设单位等社会资源，且在具体开发实施过程中涉及征地拆迁工作，存在一定的社会风险。水利水电工程征地移民安置工作经过长期的实践已形成包括规划设计、安置实施等在内的成熟工作机制，政府部门、咨询服务机构等参与单位职责分工明确，开展移民安置点旅游开发不需要再次进行各类资源的协调、整合。同时，农村移民安置点旅游开发仅需要在移民安置点前期策划、规划设计等已完成工作的基础上增加旅游功能即可，减少了前期工作量。另外，在水利水电工程建设中已开展征地拆迁、安置补偿等工作，在此基础上进行旅游开发避免了单纯旅游开发可能面临的征地拆迁问题，降低了社会风险。总体来说，在水利水电工程征地移民安置相关工作的基础上开展移民安置点旅游开发极大地减少了相关工作量。

2.2 节省旅游开发投资

乡村旅游开发从前期规划设计到具体的旅游设施、道路交通等基础设施建设需要投入大量的资金。如果涉及征地拆迁、特色居住区建设，将会进一步增加资金投入。而水利水电工程建设征地和移民安置点的建设已计列相应的征地补偿费用，以及安置点内部、外部基础设施和配套设施等从前期工作到建设实施的全部费用。因此，在开展征地移民安置工作的基础上进行移民安置点旅游开发有助于节省旅游开发投资。

2.3 提供现代化基础设施

完善的基础设施是旅游开发的基础，只有便捷的交通网络和完善的公用设施才能为游客提供良好的旅游体验。而我国大型水利水电工程往往修建于偏远山区，为了便于工程建设，建设单位会修建对外交通道路及外部供水、供电等基础设施。同时，地方原有道路等基础设施在征地移民安置过程中会被重新建设。另外，农村移民安置点也需要建设对外交通、供水、供电等基础设施。水利水电工程相关基础设施的建设为安置点旅游开发打下了良好基础。

2.4 提供丰富的旅游资源

近年来，虽然我国乡村旅游业得到了快速发展，但是部分地区缺乏核心的旅游资源，导致乡村旅游开发成效难以达到预期。而水利水电工程本身就具有丰富的旅游资源，移民安置点一般在水利水电工程周边（如水库工程的库周）建设，为安置点旅游业的开发创造了得天独厚的资源条件。

2.4.1 工程建设形成独特的自然、人文景观。水利水电工程往往具有丰富的旅游资源和较高的开发价值。例如，美国将田纳西河水利水电工程规划与环保、旅游规划相结合，使田纳西河流域成为美国著名的旅游胜地；日本著名的佐久间水库公园因佐久间水库而形成；我国有四川都江堰景区、湖北三峡大坝旅游区、浙江千岛湖景区（因新安江电站建设形成）等水利水电风景名胜区。水利水电工程通常建设于山川之间，工程建设所形成的人工湖及山、水、林、田、湖融为一体的独特自然风光可以给人们带来良好的感官体验。同时，水库大坝、溢洪道等水工建筑物和工程项目独有的科学技术属性也给游客带来独特的人文、科普体验。依托水利水电工程独有的旅游资源建设旅游型农村移民安置点，通过旅游型移民安置点的建设进一步挖掘水利水电工程旅游资源，两者相辅相成。

2.4.2 工程建设区域原生态的民风、民俗。水利水电工程多建设于偏远山区，这些地区在工程建设前由于生产生活环境较为闭塞，保留了许多传统的民风、民俗，甚至是少数民族特有的民间技艺，为乡村旅游开发提供了丰富的非物质文化资源。

总之，相较于传统的乡村旅游开发，在水利水电工程相关工作的基础上建设观光旅游型农村移民安置点，不仅可以减少前期工作量、节省开发投资，而且可以充分利用水利水电工程自身独特的旅游资源。

3 水利水电工程农村移民安置点旅游开发面临的问题

现阶段，水利水电工程农村移民安置点的旅游开发建设存在政策与技术要求限制、资金缺口等问题，亟须集中力量解决问题，促进水利水电工程移民安置点旅游业稳定、高质量发展，进而带动当地经济社会发展。

3.1 受征地移民安置政策、技术要求的限制

水利水电工程征地移民安置工作的开展目标是在保障工程顺利建设的同时，维护受影响个人和单位等主体的合法权益，使其得到合理补偿和妥善安置，维护社会稳定。为此，我国逐步形成了相应的政策和技术要求，对征地移民安置工作的组织管理、规划设计、推进实施做出了严格要求，并取得了显著成效。但这也意味着要想改动征地移民安置工作目标，突破现有政策、技术要求限制，则存在一定的困难。

农村移民安置点的功能是为移民群众提供安全、可靠的生活场所，使移民群众得到妥善安置，在此基础上适当考虑后续发展，相应的建设定位、规划布局、投资预算等工作都围绕这一功能开展。以农村移民安置点规划设计方案审查制度为例，为了在保证移民安置点设计方案质量的同时合理控制移民安置点的资金投入，政府及行业内部对移民安置点设计方案有着较为严格的审查制度，在“原规模、原标准或恢复原功能”的政策要求下对安置点规模、基础设施配置和总体投资进行严格控制。但建设观光旅游型移民安置点从某种程度上来说改变了移民安置点原有的功能，需要对其定位、规划设计等工作做进一步提升，因而水利水电工程征地移民安置政策和技术要求对旅游型安置点的建设有较大限制。

3.2 旅游开发资金缺口问题

3.2.1 资金需求巨大。从现有的规划实例和研究成果来看，旅游型移民安置点在功能定位、规划布局要求、建设规模、基础设施等方面的建设要求均高于普通移民安置点建设，相应的投资也会大幅度提高。

3.2.2 征地补偿和移民安置资金调配存在困难。征地补偿和移民安置资金是水利水电工程建设中用于补偿受影响个人、单位的损失，保障移民搬迁后生产生活的专项资金，在移民安置资金中占比较大［4］。国家和地方各级政府对移民安置资金的使用有严格规定，要求移民资金必须专户储存、专账核算、专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用和截留［5］。这也在客观上造成了旅游型移民安置点的建设资金缺口无法从征地补偿和移民安置资金中进行合理调配及补充［5］。

3.2.3 社会筹资难以满足工程建设需求。近年来，乡村旅游业发展迅猛，但资金短缺成为制约其进一步发展的突出问题。虽然旅游型安置点建设有较为成熟的社会融资渠道和体系，但是社会融资速度慢、不确定因素多，在安置点建设初期很难快速吸引社会资本，导致社会融资不能满足移民安置点建设需求［6］。

4 水利水电工程农村移民安置点旅游开发建议

4.1 完善移民安置政策和技术规程，放宽安置点旅游开发限制

目前，我国水利水电工程征地移民安置政策及相关技术规程强调补偿补助和妥善安置，对移民生产生活水平的提升和后续产业发展考虑有限，这与我国现阶段大力推动的乡村振兴战略要求存在一定差距。为此，2019年3月，国家发展和改革委员会、国家能源局等6部门联合发布了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》（发改能源规〔2019〕439号），明确提出了完善水电开发征地补偿安置政策、提升移民村镇宜居品质、拓宽移民资产收益渠道、推进库区产业发展升级等要求和意见。因此，相关部门需要在落实《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》的基础上进一步完善具体征地移民安置政策和相关技术规程，加强针对移民后续产业发展升级、生产生活水平提升等方面的政策支持和技术支撑。

就农村移民安置点旅游开发而言，对具备旅游开发条件的移民安置点，应在政策层面给予积极支持的同时，在技术层面针对旅游功能提高规划设计工作标准。第一，充分考虑社会经济进步及后续产业发展，积极听取地方政府和移民群众的意愿，突破现有生产安置方式的局限。第二，提升移民安置点的功能定位，在分析当地旅游资源及经济发展条件的基础上合理扩大安置点的用地规模、完善配套设施及增加特色风貌设计等，深入挖掘安置点的旅游发展潜力。第三，鉴于旅游型移民安置点兼顾了移民生产安置和搬迁安置，在规划设计时应改变以往生产安置和搬迁安置平行规划的方式，统筹、整合二者的资金资源。

4.2 拓宽融资渠道，填补资金缺口

水利水电工程征地安置点旅游开发需要投入大量的资金，即使在旅游开发的定位下增加安置点的建设投资，往往也难以完全解决资金缺口问题。因此，相关部门需要在安置点建设投资的基础上拓宽融资渠道，填补资金缺口。

4.2.1 合理调配其他移民资金。国家和地方各级政府对移民安置资金的管理和使用有严格的规定，但对于已支付到位的村集体补偿资金、国家移民后期扶持资金和地方政府的移民扶持资金是可以加以合理利用的。因此，相关部门可在符合政策法规要求和充分征求移民意愿的前提下，合理调配补偿资金和扶持资金，用于安置点旅游开发。

4.2.2 积极争取政府补贴资金。水利水电工程移民安置点建设符合国家乡村振兴战略要求，是解决“三农”问题的有效途径，具备获得政府补贴资金的条件。因此，在后续移民安置点旅游开发建设中，相关部门应积极争取政府在乡村振兴战略、新农村建设等方面的专项资金，进而解决建设资金不足问题。

4.2.3 有效吸引社会资本。虽然目前旅游型安置点建设社会融资效果不佳，但是社会资本仍是最直接的融资途径。因此，相关部门应在项目决策阶段，通过政策优惠、提高收益分配等方式吸引社会资本参与安置点旅游开发。

4.2.4 鼓励移民群众参与旅游开发建设。移民村通常有大量从事零售业、餐饮业、小型手工业、特色种植和小规模养殖业的移民。这些移民所从事的行业均有成为未来安置点旅游业态的潜力，如零售业、餐饮业和小型手工业可以组成商业街业态骨架，特色种植业和小规模养殖业可以通过优化改造发展成为安置点乡村旅游业的体验项目。因此，相关部门可在安置点旅游规划设计时根据业态需求，以提供优越场地等方式鼓励这些有经验的移民参与安置点旅游开发，鼓励其使用征地补偿资金以入股的方式参与安置点旅游开发。

总之，针对水利水电工程农村移民安置点旅游开发，相关部门应在完善征地移民安置政策和技术规程的同时加强政策和技术支持，整合各类资金，满足旅游开发的投资需求，从而促进当地旅游业和社会经济发展，并带动周边区域发展。