论自来水公司的安全饮用水保障责任

姚金海，焦 勇

饮用水①饮用水：严格意义上饮用水是指直接满足人们生活饮用的水。从饮用水供给上，我国并没有严格区分饮用水和生活用水。在我国城镇集中式供水设施（自来水厂和管网）没有区分供给，农村农民的分散取水也没有刻意区分。若无特别说明，本文的饮用水是指自来水公司集中供给的自来水，即包括饮用水和生活用水。随着经济社会发展和对水资源安全问题的重视，为保障饮用水安全，饮用水和生活用水将来可能区别供给。文中的安全饮用水与生活中的自来水和饮用水的指向实质是一致的。是人生存和发展不可缺少的资源。安全饮用水是指一个人终身饮用也不会对健康产生明显危害的饮用水，包括安全水质和安全水量两方面。饮用水安全主要包括饮用水水源、饮用水水质水量和饮用水获得的方便程度等内容，包括饮用水的水源、输送、生产和供给（二次供水）等各环节的安全，涉及社会政治、经济和法律等方方面面。城镇集中式供水是常态，随着我国经济社会发展水平、人们生命健康意识和饮用水安全意识的提升，大部分农村也采取集中式供水。饮用水供给的特殊性，即统一水源地取水、统一敷设管网、统一生产和统一供给特性，决定了一般由自来水公司②自来水公司：在我国将集中式生产和供给饮用水（自来水）的单位（企业）习惯性称为自来水公司。虽然有的名称是水务公司（集团），为了与现实习惯一致，若无特别说明，本文将安全饮用水（自来水）的生产、输送和供给的全链条各环节保障责任的统一归属主体称为自来水公司。承担饮用水集中式供给任务。安全饮用水权利是法律赋予保障人生存和发展的基本权利，是生命健康权的延伸和细化权利，国家和政府有义务保证每个人公平公正获得安全饮用水的权利。自来水公司是特殊的市场主体，保障每个人公平公正获得生存和发展所必需的安全饮用水并保障饮用水安全是由其市场性质定位和基本社会责任决定的。

一、问题的提出

学界针对饮用水安全和安全饮用水①饮用水安全主要立足于饮用水供给角度，综合运用工程技术、生态环保和法律等保障供给。安全饮用水主要立足于人们身体健康角度，综合运用工程技术、生态环保和法律等保障水质水量标准，满足人们身体健康需要。二者相互关联，强调和保障角度有区别。供给等相关问题的研究主要呈现3 个特点。第一，饮用水相关问题从自然科学的工程技术角度分析比较多，多是针对性提出解决问题的具体技术措施。第二，一般性论述比较多，而从不同学科，特别是交叉学科角度深入具体细节和单一问题的研究不够。尤其是借鉴社会学的田野调查方法，立足实际数据建立（数学）模型的研究很少。第三，从法学，包括环保法（水法）学科视角和维度研究的文献比较少。特别是从安全饮用水角度提出问题，分析安全饮用水的全链条全过程供给和安全保障的文献较少。由此可以发现，国内学术界饮用水安全研究比较多，但安全饮用水研究比较少，特别是研究安全饮用水供给及安全保障的非常少，对安全饮用水相关问题研究的重视程度有待提高。

学界对安全饮用水的研究尚存在一些问题。第一，对赋予每个人安全饮用水的权利缺乏系统研究。必须赋予每个人生存和发展的安全饮用水基本权利，这是法治社会发展的要求，但是学界对宪法和其他部门法创设安全饮用水权利的制度及规则研究较少。第二，安全饮用水的标准建设缺乏多学科研究。安全饮用水要达到人的身体健康要求，必须符合一定的技术标准，即技术定义或规范。2022 年，由国家市场监督管理局和国家标准化管理委员会联合发布的《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2022）是对2006 年《生活饮用水标准》的全部代替。随着经济社会发展和科学技术水平的提高，技术标准会不断变化，基本趋势是标准涵盖范围更广、指标要求更高和监测评估手段更严。根据我国的经济社会发展实际和人体健康状况，从不同学科角度出发健全和加强安全饮用水标准建设是一项重要课题，目前学界多学科研究较少。第三，安全饮用水的供给及安全保障缺乏多学科（交叉）系统研究。安全饮用水的供给及安全保障涉及工程技术、政策措施、法律法规、政府管理监督和资金投入、社会公众参与等多方面，学界从自然科学的工程技术角度和维度的研究比较多，从人文社会科学的多学科不同角度和维度的研究比较少。

二、自来水公司承担安全饮用水水源保护（区）的保障责任

饮用水水源保护是安全饮用水保障的基础，国家要求城镇必须建立集中式饮用水水源地（保护区）②饮用水水源主要有河流型水源、水库型水源和地下水水源3种。由于人口（原居民）迁移和经济社会发展等多方面原因，并非所有饮用水水源地都有条件按照标准建立保护区。饮用水水源保护和饮用水水源保护区是不同的，一字之差，区别非常大。饮用水水源保护是一般性的保护，指在河流湖泊的饮用水水源区域，为减少农村农业面源污染、城乡生活（垃圾）污染、工业生产污染和畜禽水产养殖污染等制定一些制度规则，所涵盖的区域面积比较广，更多是一般性的水资源和生态环境保护措施。饮用水水源保护区是根本性的保护，是指国家制定标准（技术规范），在一定范围内建立集中式饮用水水源保护区域，分为一级（核心区）、二级（过渡区）和三级（缓冲区）保护区域。同时，建立相应的保护区组织机构，迁移保护区核心区原居民，对各级保护区的人口规模和生产生活方式实施分级保护控制，以实现可持续的水资源及生态环境保护。，并制定了相关制度规则。河流型水源地、水库型水源地和地下水型水源地等具体保护措施要求不同，但是对安全饮用水水质和水量的标准要求是相同的。随着经济社会发展水平、工程技术水平和人们生命健康意识的提高，对安全饮用水水质和水量的标准要求越来越高。实现安全饮用水水源保护目标，建立饮用水水源保护区是治本之策。政府必须不断加大投入，逐步建立标准的饮用水水源保护区，城镇自来水公司必须承担安全饮用水水源保护（区）的保障责任①姚金海.论饮用水水源保护区法律制度架构——兼论《饮用水水源保护条例》的制定［J］.湖南财政经济学院学报，2015（5）：132-137.。

（一）自来水公司承担安全饮用水水源保护（区）保障责任是合理科学的

建立安全饮用水水源保护区是最理想的科学安排，但在一定时间内并不是所有城镇的集中式饮用水水源地都有条件建立保护区。目前，饮用水水源地保护的主要方式有3 种。第一，建立饮用水水源保护区。按照国家标准建立保护区，成立相应保护机构，不断加大包括财政资金在内的各项资金投入，保护生态环境和水资源，并对其进行运营管理监督。第二，由政府机构监督管理。主要采取划定饮用水水源保护区域范围的方式，没有条件建立饮用水水源保护区的，由公共事业管理局实施一般性保护和监督管理。第三，自来水公司监管。对没有给予财政保障和资金安排的，由自来水公司自身承担饮用水水源保护责任。自来水公司承担饮用水水源保护（区）保障责任最合理科学，也是义不容辞和责无旁贷的。首先，这是由自来水公司的主体社会性质和市场定位决定的。饮用水是每个人生存发展所不可缺少的，保证饮用水安全，是自来水公司的法律责任和社会责任。其次，这是由饮用水的来源决定的。一般来说，城镇自来水公司的水源来自天然的河流湖泊、水库和地下水等，取水口设置要经过科学规划，包括备用水源地（取水口），保证合理科学。水资源危机的产生要求必须对集中式饮用水的水源（取水地）加强保护。安全饮用水水源保护职责最合理科学的主体是自来水公司，确保饮用水的水源安全是其第一位的职责。同时，生态环境保护和水源保护的经济投入要可持续，自来水公司对饮用水水源地（保护区）的一部分投入可计入饮用水的用户水费成本中。最后，这是由饮用水的公共产品特性决定的。饮用水是每个人生存发展不可替代的必需品，是基本公共产品之一。由承担一定社会责任的自来水公司而非其他主体供给，符合现代社会发展理念，因为自来水公司满足社会公共利益需要是第一位的，实现经济利益是第二位的。同时，饮用水供给的安全和经济成本决定水源保护及安全是饮用水安全的基础②谢玲，黄锡生.城乡一体化背景下农村饮用水安全法律制度的重构［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2015（3）：64-70.。

（二）自来水公司承担安全饮用水水源保护（区）保障责任的制度措施

安全饮用水水源保障最主要的是生态环境保护和水资源保护。一方面，要求当地立法部门出台相关法规，建立科学的生态环境保护和水资源保护的制度规则；另一方面，要求实施严格的生态环境保护和水资源保护政策措施。其中，将这些制度规则和政策措施落地落实落细的责任主体之一就是自来水公司。市场在配置资源和生产力要素发展中发挥决定性作用。自来水公司是市场主体，必须发挥其饮用水水源保护（区）主体的决定性作用。

1.建立安全饮用水水源保护（区）制度。安全饮用水水源保护法治化是法治社会的要求，包括立法、执法和司法等各环节。立法部门制定施行“安全饮用水水源保护区条例”是基础性工作。没有条件或暂时不具备条件建立饮用水水源保护区的地方制定施行“安全饮用水水源保护条例”是非常重要的，要将国家生态环境保护和水资源保护的制度与本地实际有机结合，将安全饮用水水源保护制度落地落实落细。各地区各部门要不断努力为建立安全饮用水水源保护区创造条件，为安全饮用水供给保驾护航。行政执法和司法环节必须依法实施，执法必严，违法必究。

2.自来水公司的保障措施。建议在“安全饮用水水源保护区条例”中规定安全饮用水水源保护（区）的责任主体是自来水公司。自来水公司应当落实上述法规要求，包括建立专门团队和机构，建立监督管理体制机制，不断投入技术人员、工程设备和资金，落实安全饮用水水源保护（区）的生态环境保护和水资源保护措施。例如，植树造林、水土保持、退田还湖还草和植被恢复等；同时，管理监督原居民的生产生活活动及方式，给予原居民生态补偿，创造条件不断迁移原居民①姚金海.论饮用水水源保护区行政管理制度［J］.湖南财政经济学院学报，2016（1）：156-160.。

（三）各级政府建立安全饮用水水源保护区并移交城镇自来水公司运营管理

安全饮用水水源保护区建立和运营发展的资金投入较大，特别是涉及原居民的迁移问题。因此各级政府要统一规划领导，保障资金支持等政策制度的有效安排。

1.中央政府的保障投入。建议制定的“安全饮用水水源保护区条例”中应明确各级政府的职责。中央政府要多方筹措资金，建立安全饮用水保护基金，建立稳定的资金投入和财政转移支付机制，对全国各地的安全饮用水水源保护区建设与运营给予大力支持。

2.省级政府的保障投入。省级政府要建立安全饮用水保护基金和专项财政预算，对全省的城镇安全饮用水水源保护（区）建设与运营给予支持；同时，允许不同地区城镇出台相应政策，允许社会资本参与安全饮用水水源保护（区）的建设运营。

3.地级市、县（区）政府的保障投入。一般来说，自来水公司处于地级市和县级城镇，地级市、县（区）政府肩负兜底责任。一方面，地方政府要向中央、省级政府（报告）反映本地安全饮用水供给各方面实际情况，包括安全饮用水水源保护（区）建设与运营情况，争取给予资金和政策支持；另一方面，要加大改革创新力度，出台政策措施，吸收各种资金参与安全饮用水水源保护（区）建设运营，允许自来水公司水费价格中包含此项目收费。同时，必须多方筹措资金，包括财政预算的专项资金安排，尽最大可能早日建成安全饮用水水源保护区移交城镇自来水公司运营管理②马育红，徐贵东.论我国饮用水安全保障法律制度的完善［J］.西部法学评论，2015（2）：68-75.。

三、自来水公司承担安全饮用水生产的保障责任

安全饮用水必须经过自来水公司的生产消毒环节，即自来水厂生产车间的各工艺生产流程，饮用水达到供给要求（标准）才能允许出厂。自来水公司应及时采用最先进的科学技术、设备材料和工艺方法，严格遵循工艺流程；同时，要尽可能使用最合理科学的管理技术和方法，严格遵循科学制度和规章要求，保证安全饮用水达标出厂。

（一）自来水厂的技术设备工艺保障

自来水厂是自来水公司的生产基地（车间），是自来水即饮用水质量保证与监控的重要主体。随着人们生活水平和生命健康意识的不断提高，对安全饮用水的质量要求越来越高，对自来水厂的关注度随之提升。

1.自来水厂的技术及设备保障。自来水厂的机器设备每天24 小时不间断运行，设备损耗较大。为保障供给安全和设备检修需要，必须有备用的运行设备。一方面，要采用最先进的科学技术和设备，高度重视平时设备维护和检修工作，不断提高饮用水质量（参数）；另一方面，要保证饮用水生产成本稳定，自来水价格（水费）不能上涨太快。

2.自来水厂的工艺方法保障。自来水厂生产车间必须按照工艺流程要求生产，严格遵循科学的工艺和方法，不能减少生产环节（偷工减料）降低标准；同时，工程技术人员要不断研究与创新，运用新工艺和新方法，提高饮用水质量，降低生产成本①吴秀华.关于自来水公司内部控制问题的思考［J］.中国集体经济，2017（12）：32-33.。

（二）自来水公司及自来水厂的管理制度保障

科学管理是现代经济高效运行和企业效益提高的保证。管理出效益，管理保安全。自来水公司及自来水厂的自然垄断特性和社会价值定位要保证其安全饮用水公共品供给的社会效益最大化。同时，从投入产出会计核算的经济效益角度来看，必须控制成本，保证盈亏基本平衡。健全自来水公司及自来水厂的管理规章制度，加强科学精细化管理是关键②王学渊，刘子媛.中国农户安全饮用水可及的影响因素——基于CHARLS数据的实证分析［J］.山西农业大学学报（社会科学版），2016（10）：685-692，734.。

1.自来水公司的管理规章制度。一般来说，一个城镇只有一个自来水公司，形成自然垄断。饮用水具有公共产品特性，不是市场化的竞争产品。饮用水输送管网敷设的特殊性，要求其与城镇空间规划、人口规划和经济社会发展规划有机衔接，政府要在此过程中发挥重要作用。对于具有垄断性的自来水公司而言，管理规章制度合理科学的重要性不言而喻。既不能将自来水公司办成完全市场化（盈利最大化）的企业，又不能将自来水公司办成事业（机关）单位。自来水公司（法律）性质定位应当是特许经营的市场化运营的社会公共企业。一方面，建立合理科学的会计管理规章制度，补上管理漏洞，节能增效，严格管控运营成本；另一方面，建立全员精细化管理规章制度，实施（年度）岗位目标管理制度，对每一个岗位每一位员工既要有节能增效成本控制的目标，又要有岗位职责（安全生产）目标，有具体的符合实际的考核数据指标（标准）要求。

2.自来水厂的管理规章制度。自来水厂承担自来水公司产品（饮用水）的关键生产环节责任，必须将公司规章制度落地落实。同时，必须制定自来水生产流程的技术工艺管理规范和其他规章制度，并且落地落实落细。建立自来水公司和自来水厂的二级管理监督的规章制度，要将责任落实到岗到人，奖罚严明，用制度管人管事。

四、自来水公司承担安全饮用水的管网及输送保障责任

安全饮用水是由特殊管网输送的流动性食品和用品，保障管网设备安全和输送过程安全是保证千家万户饮用水安全和安全饮用水达到标准的重要措施。城镇政府和自来水公司要高度重视，加大投入，建立相关规章制度及预警机制，保证饮用水供给目标实现。同时，全社会要高度重视，承担相应责任，保证每一个人公平公正获得符合身体健康需要的安全饮用水①姚金海.论水资源安全风险评价制度［J］.长沙大学学报，2013（5）：94-96.。

（一）原水的取水管网及输送保障

由于自然条件和水资源分布等各种原因，不是每一个城镇自来水公司都能够就近取水，相当多城镇自来水的水源地取水口比较远。“南水北调”工程真实反映了中国水资源分布的不均匀。由于城镇人口增长和经济社会快速发展，加之许多城镇周边河流湖泊污染相对较重，不得不从污染比较轻的较远水源地取水，舍近求远，导致取水管网建设成本增加，包括输送安全风险的增大。

1.原水的取水管网建设质量及材料保障。当前，有些地方地下取水管网设备材料存在质量不高、跑冒滴漏、使用寿命短等问题，且建设施工标准不统一，质量上无法得到应有的保证。应尽可能采用最先进的管网设备材料，逐步改造替换过去老旧设备材料，高度重视取水管网敷设质量。

2.原水的取水管网输送安全保障。地下管网规划埋设地段要科学规划论证，避免经过污染严重区域，减少露天沟渠输送，加强露天沟渠保护措施（标识标牌）。管网（管廊）应深埋地下，加强管护并采取安全保障措施。

（二）安全饮用水的管网及输送保障

自来水厂严格按照技术工艺标准流程生产的饮用水要经过管网输送到千家万户，相比取水管网及输送而言，安全饮用水管网的质量标准要求更高。因安全饮用水输送责任重大，必须提高包括城镇政府部门在内的有关方的责任意识，做好安全饮用水管网及输送的保障工作。

1.安全饮用水的管网建设质量保障。许多城镇地下自来水管网存在问题较多，如存在设备陈旧老化、跑冒滴漏、二次污染等安全隐患。必须加大设备更新改造力度，尽可能采用最先进材料设备，加强安全饮用水管网的设备质量保障。同时，安全饮用水地下管网敷设必须严格管控材料设备和建设质量，严格按照国家技术标准规范施工。

2.安全饮用水管网输送安全保障。政府和自来水公司必须高度重视关乎千家万户老百姓生命健康利益的安全饮用水输送地下管网安全②姚懿函，李小敏，许亚宣，等.长三角地区饮用水安全风险与关键控制策略［J］.环境影响评价，2019（1）：24-27.。城镇政府应将地下安全饮用水管网更新改造与高标准“地下管廊”建设有机衔接，与城市空间规划、旧城改造等一并列入中长期和年度经济社会发展规划。为使安全饮用水管网输送过程不被二次污染或人为破坏，自来水公司必须有相关的规章制度和机构、人员及技术设备保障，设置必要警示标识标牌。城镇所有地下施工工程，必须与自来水公司取得联系，避免饮用水管网被破坏或污染。同时，自来水公司要制定管网设备更新改造规划。

（三）安全饮用水的支线管网、二次供水设施及输送保障

随着经济社会发展和新型城镇化建设的深入推进，人口将越来越集中于城镇。中国人口众多，土地资源缺乏，高层住宅是城镇房地产开发的必然趋势。从技术角度和供水安全考虑，大部分高层住宅需要二次供水。

1.支线管网及输送保障。过去城镇公共设施投入不够，自20世纪90年代以来，城镇主供水管网之外的支线管网敷设及供水设施，事实上由房地产建设开发商（公司）负责投入。居民购买商品房时，一次性支付了以上供水支线管网建设费用。随着时间推移，城镇老旧小区安全饮用水的支线管网亟须更新改造。政府应出台政策给予资金扶持，支线管网更新改造费用主要由政府和用户分担。自来水公司给予技术指导，承担安全饮用水输送的安全保障责任。

2.二次供水设施及输送保障。高层住宅必须二次加压供给饮用水，加压电机设备一般设置于负一层，高楼顶层修建蓄水池，将饮用水加压输送至蓄水池，利用物理原理自然流入高楼每个住户。二次供水设施的费用加入商品房中，由购买人支付，二次加压的供给成本由安全饮用水用户承担。二次供水设施的保养维护、蓄水池清洗由物业管理服务公司负责，由住户缴纳的物业费支付。二次供水设施大修和更新改造由用户缴纳的住房维修基金支付。自来水公司必须通过经常性的巡查、物业公司年报、用户缴纳自来水水费的技术机制和大数据等，承担安全饮用水最末端的技术指导和安全保障责任的监控及督查①宋娀.德国水污染治理和饮用水安全保障技术发展现状及最新进展［J］.全球科技经济管理，2015（8）：1-5，16.。

五、结 语

自来水公司的主业和法律赋予的社会责任是供给安全饮用水，要公平公正供给满足老百姓身体健康需要的水质水量达标的安全饮用水。要实现安全饮用水的取水水源、生产和输送的保障及全链条各环节安全目标，政府和全社会（用户）必须给予全力支持。立法部门要加快制定“安全饮用水法”和“自来水公司特许经营条例”，为自来水公司供给安全饮用水和饮用水安全保障提供法律支持。

（一）制定“安全饮用水法”

“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”②习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调 深入学习坚决贯彻党的十九届五中全会精神 确保全面建设社会主义现代化国家开好局［N］.人民日报，2021-01-12（01）.安全饮用水是每一个人生存发展必需的食品和用品，首先是宪法赋予每个人安全饮用水权利，即将安全饮用水权利纳入公民基本权利范围③苗连营，陈建.宪法与改革关系的中国逻辑［J］.江海学刊，2019（1）：142-150.。落实公民安全饮用水权利，立法部门制定公民安全饮用水权利法律“安全饮用水法”是当务之急。

1.“安全饮用水法”规范社会公众的权利义务。立法部门要制定相关制度以规范安全饮用水用户的权利义务，包括生态环境保护和水资源保护的义务。建立安全饮用水用户法律责任制度，包括建立安全饮用水保障的社会公众参与法律制度。

2.“安全饮用水法”规范自来水公司和政府的权利义务。安全饮用水和饮用水安全目标的落地落实责任主体之一必须是自来水公司，要正确定位自来水公司的性质地位，赋予其合理权利义务。同时，必须给予自来水公司的股权（份）投资设置相应规则。例如，外资（社会资本）投资自来水公司，必须高度重视其中的安全风险。安全饮用水是每个人不可缺少的必需品，社会公共品的基本属性决定了其不能存在安全风险。要用法律制度规则赋予政府权利和义务，必须保证政府掌控安全饮用水的水质水量及供给安全，自来水公司必须服从政府的管理，包括自来水价格、自来水生产和输送的全链条保障和安全等①唐贤兴，马婷.中国健康促进中的协同治理：结构、政策与过程［J］.社会科学，2019（8）：3-15.，以保障社会公共利益。

（二）制定“自来水公司特许经营条例”

安全饮用水公平公正的安全供给关乎每一个人的生存发展和生命健康，关乎社会稳定和经济社会可持续发展，建议制定“自来水公司特许经营条例”，将“安全饮用水法”制度规则落地落实落细。

1.赋予自来水公司安全饮用水特许经营权。安全饮用水的性质地位和自然垄断性决定了其不能完全由市场化主体承担供给，必须给予承担一定社会责任的自来水公司特许经营权，即法规赋予自来水公司安全饮用水的垄断经营权利，其他市场经营主体不允许进入，同时要求城镇政府必须掌控自来水公司的股权（外资、社会资本可参与）。

2.自来水公司保障实现安全饮用水各环节安全的目标。从安全饮用水的水源保护（区）、取水输送、生产和产品输送等全链条各环节，自来水公司必须保障饮用水达到国家标准并保证其安全②柯坚，王敏.论《长江保护法》立法目的之创设——以水安全价值为切入点［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2019（6）：87-94.。