国家生物安全体系下的海关卫生检疫特征研究

王继锋 丛士翔 何佳蔓 王雨辰（通信作者）

上海海关学院（上海，200135）

近年来以新型冠状肺炎病毒、埃博拉病毒等为代表的传统生物威胁多发，与此同时，生物实验室泄露、 生物武器等非传统生物威胁也逐渐显现，对人民生命财产、国家经济建设造成重大损失，严重威胁国家安全和全人类的生存与发展［1］。 将生物安全纳入国家安全体系，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度与机制，全面提高国家生物安全治理能力，已经成为当务之急［2］。于2021 年4 月15 日正式实施的《中华人民共和国生物安全法》是该背景下一项具有战略意义的生物安全治理基本法，在为各个生物安全领域提供执法依据的同时，对生物安全体系的构建与生物安全治理能力的提升提出了新的要求［1，3-6］。 海关卫生检疫作为海关的执法部门，是建设国门生物安全体系的主体之一［7-18］。

在《生物安全法》实施之前，我国已经制定和实施 了 一 些 与 生 物 安 全 相 关 的 立 法［10，13］，其 中 涉 及 海关卫生检疫方面的立法主要包括《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、 以及相关的《中华人民共和国传染病防治法》。 我国的海关卫生检疫执法需要同时参照《国际卫生条例（2005）》执行［7］。 这些法规制定较早，存在一定的不完善之处，尤其在各个专项立法的衔接方面缺少法律依据。

自2019 年开始爆发的新冠肺炎疫情， 是近年最 严 重 的 公 共 卫 生 安 全 事 件［18，19］，至 今 已 经 在 全 球造成超过6 亿人感染、640 万死亡，沉重打击了全球经济发展，对海关卫生检疫提出严峻的挑战。 我国是目前抗击新冠疫情最成功的国家之一，不仅保护了人民生命的安全，并尽可能地减少了对于经济的冲击，统筹了发展与安全。 在抗击新冠疫情的过程中，海关卫生检疫发挥了重要作用，守护了国门生物安全，并完善了生物安全体系的建设［16］。 依据《生物安全法》， 研究海关卫生检疫特征尤其在迎战新冠肺炎疫情过程中的变化，有助于持续推进口岸生物安全风险防范体系建设、提升口岸核心卫生检疫能力、更好地防控未来公共卫生安全事件。

1 《生物安全法》与海关卫生检疫

《生物安全法》 是在国家安全体系内专司生物安全领域的政策性基础法律。 防范和应对生物安全风险，维护国家安全，保障人民生命健康是立法的重要目的之一［3-6］。《生物安全法》坚持总体国家安全观、统筹发展与安全两项基本原则；坚持中国共产党领导下的生物安全风险防控和国家生物安全治理体系与能力的建设。 防控重大新发突发传染病、动植物疫情是《生物安全法》适用范围中与海关卫生检疫直接相关的工作，其中第二十三条的国家准入制度、第二十四条的境外重大生物安全事件应对制度、第二十七条的生物安全监测网络与预警体系建立、 第三十一条的国境与口岸疫情联防联控、第八十四条的危险生物因子入境法律责任的规定为海关专属条文。 除了专属条款之外，多数条款与海关卫生检疫具有一定相关性，同样是海关的指导性立法文件。 依照《生物安全法》的“建立国家安全工作协调机制”， 海关作为生物安全法的执法主体之一，只要与进出国境相关，任何与危险生物因子及相关因素相关的执法工作均可能是工作范围。

《中华人民共和国国境卫生检疫法》 及其实施细则是《生物安全法》颁布之前海关卫生检验检疫的主要执法依据。 《生物安全法》的颁布为海关卫生检疫工作提供了新的执法依据，同时也提出了新的执法要求［9，11-13］：

1.1 严格落实国家准入制度、指定口岸制度

《生物安全法》 明确了生物因子国家准入制度以及指定口岸制度，要求严格控制高风险生物安全因子入境，从源头管控生物安全风险，填补了《卫生检疫法》的空白；对出入境对象的监管要求比《卫生检疫法》及其实施细则更高，完善了海关对国际航行船舶压舱水实施生物安全管理的法律依据，有望改善压舱水所携带外来生物管理的失控状态。

1.2 提升口岸核心能力， 接轨 《国际卫生条例（2005）》

构建口岸生物安全风险监测预警体系，包括口岸传染病监测系统与网络、口岸生物技术环境安全监测网络。

1.3 加强国际生物安全领域合作，推动完善全球生物安全治理

《生物安全法》是一项政策性法律，具体条款的落实需要配套相关具体法律规范。 既有的法律法规也是生物安全法律体系的重要组成部分，因此《生物安全法》是对既有法律规范的继承、完善和补充、及创新。 海关卫生检疫需要依据《生物安全法》，完善相关法律法规体系与机制、制度，切实落实《生物安全法》。

2 海关卫生检疫特征

近十年来， 全球公共卫生安全形势异常严峻，以新冠肺炎为代表的多种传染病呈全球性高发、流行态势。 由于口岸位置及功能的特殊性，，其所面临的生物安全风险尤为突出。 海关作为入境口岸主管单位，必须确保口岸公共卫生安全，守好国门第一道防线。 《生物安全法》明确了海关卫生检疫工作中交通工具和人员传染病防控、病媒生物防控、出入境特殊物品监管等方面的风险防范和应对制度，对海关卫生检疫生物安全体系建设具有重要的指导意义。 海关卫生检疫生物安全体系建设必须依据《生物安全法》，贯彻总体国家安全观，坚持党的集中统一领导，坚持以人民为中心，坚持预防为主，筑牢“境外、口岸、境内”三道防线［7］，全面提升防控生物安全重大风险能力，保障人民生命健康与国家安全，统筹发展与安全。 为此，海关卫生检疫需要在完善法律法规体系、基本机制与制度的基础上，建立全球传染病智能化监测与预警体系、口岸智慧监管体系，提升海关实验室检测能力，建立健全联防联控机制，确保国门生物安全。

2.1 海关卫生检疫法律法规与制度体系的完善

《生物安全法》 是生物安全方面的政策性基本法，海关需要在深入领会《生物安全法》的基础上，及时推动海关卫生检疫相关法律法规修订［15］，包括《海关法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法实施细则》、《进出境动植物检疫法实施条例》等法律修订，并建立与完善与其相配套的相关制度［17-22］。 海关总署“十四五”发展规划部署了全面推进海关法制建设， 梳理并制定与《生物安全法》配套的海关法律、机制与制度体系，在加强顶层设计的基础上，进一步完善风险监测预警、调查评估、检疫准入、应急处置等口岸防控制度。 海关以《生物安全法》为基础，理清并及时补充相关新冠疫情管理的执法依据［18-22］。在《国境卫生检疫法》的基础上，为了抗击新冠疫情，海关总署、国家卫生健康委员会联合发布了2020 年第15 号公告，明确了出入境人员应当主动向海关进行健康申报并配合海关做好卫生检疫工作，为海关进行新冠肺炎相关卫生检疫提供了直接法律依据。 相对于《国境卫生检疫法》，《生物安全法》新增了源头管控措施、提高了出入境监管要求、提出了口岸核心能力建设要求、新增紧急防控措施，海关需要在深刻理解《生物安全法》的基础上，进一步总结新冠疫情防控中目前口岸卫生检疫法律体系与机制制度发挥的作用和存在的不足，加快《国境卫生检疫法》及其实施细则等法律法规的修订，为有效防控未来重大生物安全风险做好法律方面的准备［11］。

海关卫生检疫生物安全体系建设需要进一步健全基本机制与制度，提升系统治理能力、协同工作能力。 着重需要完善风险调查评估制度、国家准入制度、指定口岸制度、境外重大生物安全事件应对制度［12-13］。 新冠疫情的防控经验表明，《生物安全法》确定的风险评估制度是抗击重大疫情的重要保障，海关需要在立法层面严格落实该项制度，确保风险调查评估的及时性、精准性、科学性，为应对重大疫情抢占先机，并在此基础上，统筹发展与安全，确保国门生物安全。 《国境卫生检疫法》实施细则虽然与国家准入制度、指定口岸制度有相似的管理措施，但在《生物安全法》颁布前，缺乏明确的法律层面的可操作规定［13］。 海关卫生检疫需要在现有机制与制度的基础上， 对国家准入制度的适用范围、职责分工、实施程序做具体的操作性规定，以进一步完善该项制度，着重完善压舱水相关规定［12］；完善境外重大生物安全事件应对制度，尤其借鉴抗击新冠疫情以来的经验教训，推动相关法律法规条款的修订完善，在法律主体、实施程序、表述上实现一致，建立坚实的执法基础。

2.2 海关卫生检疫智能化监测与预警体系的完善

海关依据《生物安全法》完善了海关生物安全风险监测预警网络，健全了监测预警体系，提升了早期监测预警和风险分析能力，建设科学精准的智能监测预警体系，提升风险识别防范能力，筑牢“境外、口岸、境内”三道防线［7］。 新冠疫情发生以来，海关口岸提高、强化智能化装备应用，推动海关卫生检疫信息化、智能化、远程化，研发自动化装备，通过万物互联、人工智能等技术，实现监测、预警、查验、监管全链条智慧化，严防重大病媒传染病传播［23-28］。通过智能体系的建设，统一规范口岸卫生检疫监测和病原体检测工作， 大力推进远程鉴定技术的应用，提高海关监管效率，减小疫情传播风险。

为进一步做好口岸新型冠状病毒疫情防控工作，防止疫情经口岸传播，海关根据《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则重新启用出入境人员填写《中华人民共和国出/入境健康申明卡》进行健康申报的制度，进行主动疫情监测。 通过全面提升口岸监测设施，实现电子申报、“一码通关”［23］。

海关启用了智能远程流调系统［23-25］，涵盖旅客健康申报、申报核验、旅客流调、自动测温、历史回溯等业务，通过音视频在线对旅客开展流行病学调查。 全部流调过程通过系统进行记录，包括音视频通话，最终形成数字化记录。 深圳海关自主研发“远程5G 智能检疫系统”实现一体化远程流调、监测，同步在深圳地区六大公路口岸配备， 实现电子化、智能化、远程化检疫［25］，有效阻断口岸等疫情高风险区域由于“面对面”接触造成的交叉感染、提升了卫生检疫效能。

通过智慧卫生检疫、构建大数据模型，可以为防范公共卫生安全风险提供数据支撑，显著提升预警能力。 借助可视化、数字化仿真方式，绘制传染病疫情等全球风险地图，实现“智慧、智能、智享”为一体的海关卫生检疫数字化智能监管。

海关还需要进一步建立境外生物安全监测，形成覆盖全球的监测网络［19］，实现风险源头早发现、早识别、早预警，做到“关口前移”。

2.3 海关卫生检疫口岸智慧监管体系的完善

《生物安全法》明确了统筹发展与安全的原则，海关在着力建设国门生物安全体系， 精准监测、防控生物风险的同时，关注了如何促进外贸经济的发展［16］。 为减小新冠疫情对于外贸经济的影响，海关先后出台多条措施支持中欧班列发展和综合保税区发展，不断推进经认证的经营者之间的国际互认［18］。 通过白名单、承诺责任、信誉评价等建立“绿色通道”简化检疫程序，减小对进出口贸易的影响。 优化监管模式，指导企业建立生物安全自控体系和追溯体系，在确保安全前提下给予便利新冠疫情的爆发间接促进了智慧口岸、智慧监管的建设。 海关大力促进新一代信息技术与海关生物安全监管机制的融合应用，采用互联网-大数据-人工智能等现代信息技术，结合远程技术、先进监/检测技术实现高效、安全海关监管，减小新冠等重大卫生安全事件对于国内以及全球经济的打击。

为了迎战新冠疫情，海关采用互联网、人工智能、大数据等新技术、新设备，打造智能卡口云平台系统智慧监管平台［26-28］，破解传统人力监管效率低、检查精准度不高、数据共享难度大等问题，实现全方位监控、全链条监管等严密高效监管。 通过采用智能化系统取代人工， 实现通关货物全过程监管。在此基础上，远程视频技术、非侵入式检测设备、智能审图系统、辐射探测等一批新技术、新设备得到应用，海关货物检验通关既快又准，实现了严密监管和快速通关。 云平台上还可以开发区港联动等特色功能，提升物流作业效率，促进跨境电商业务高速发展。

天津海关联合天津港集团等相关部门打造的“集疏港智慧平台” 通过信息化手段整合港区及社会车辆资源，利用人工智能、大数据等技术，完成车、船、箱的智能匹配，将码头的物流信息及时延伸提供到进出口企业，以技术创新全力推动天津海港口岸监管更智能、通关更便利。 在大数据的支撑下，天津海关进一步扩大了区块链技术的应用创新，包括依据大数据合理减少对上链企业稽查等，提升海关监管的效率与质量，促进了外贸经济增长［29］。

2.4 海关实验室检测能力的提升

海关依据《生物安全法》，持续加强了生物安全实验室建设［7，18］，形成国家重点实验室、区域实验室及常规实验室三级网络，并根据疫情发展，在重点口岸引进移动生物安全实验室，形成完善的生物安全实验室体系。

以武汉海关为例，武汉海关的检测实验室包括国家检测重点实验室9 个、区域实验室6 个、常规实验室8 个，其中生物安全二级实验室（P2 实验室）3 个， 检测能力范围覆盖动植物检疫及口岸传染病等［28］。 海关生物安全实验室需要进一步围绕重大传染病与动植物疫情推进检测项目认证，并加大基于DNA 条形码、宏基因测序等高效检测鉴定技术的应用，确保具备对新发传染病的快速检出能力，大幅提高防控生物安全风险能力，有效提升口岸生物安全风险监测与应对的能力。 一批国际领先的海关卫生检疫实验室正在陆续建成，国际合作不断深入。

2.5 联防联控

海关卫生检疫根据《生物安全法》，积极发挥技术指导作用，构建政府主导、口岸运营主体负责、相关单位共同参与的联防联控机制［18-20］。密切与公安、移民局、卫生健康委、生态环境等部门建立与完善应急机制，多部门合作机制，形成应急协作规范，在信息通报、资源共享、协同处置等方面协调联动。 与此同时，中国海关进一步强化同邻国和“一带一路”国家在口岸检疫方面的交流合作，积极推动全球化生物安全治理；与世界卫生组织和有关国家海关加强疫情监测、信息共享、技术交流、病例处置、应急协调等方面的合作，分享口岸疫情防控方面的经验做法，为全球抗击新冠肺炎疫情做出重要贡献［16，21］。未来， 海关需要进一步建设与完善全球智慧监测、口岸快速检测、智能风险评估预警、联防联动，确保国门生物安全［16］。

3 海关卫生检疫未来挑战

在落实 《生物安全法》、 抗击新冠疫情的过程中，海关检验检疫呈现出下述主要特征：海关卫生检疫法律法规与制度体系的完善；海关卫生检疫智能化监测与预警体系的完善; 海关卫生检疫口岸智慧监管体系的完善；海关实验室检测能力的提升;联防联控。 这些特征支撑了海关卫生检疫在落实《生物安全法》、成功防控新冠肺炎疫情、确保国门生物安全的同时，有效支撑了外贸经济的持续发展。

未来的挑战主要包括：1）由于《生物安全法》在我国首次施行，颁布时间短，现行专门法律法规历史遗留问题多，如何衔接《生物安全法》与现行的各种专门卫生检疫法律、法规仍然是一个在探索中的问题。 2）《生物安全法》对于海关卫生检疫提出了相对于现有法律、法规更高的要求，海关在机制建立、能力建设方面还存在一定的差距。 3）新冠仍然处于不断的变异之中，各国不断遭受周期性的新冠病毒传播，猴痘等新型传染病被不断发现并正在全球快速传播，未来生物安全风险日趋严重。 4）全球正处于一个动荡的时期，国际形势紧张，新的生物安全风险，尤其非传统生物安全的风险与日俱增。 在复杂的内外部形势下， 海关卫生检疫法律法规系统、机制、体制的完善将是一个持续的过程，海关内部需要进一步形成协调与联动的机制， 上下联动、齐抓共管，并与相关单位建立协调机制，确保法规体系的尽快完善，为海关卫生检疫工作的有效进行奠定立法基础。 同时，形成海关卫生检疫咨询与决策机构，对于重点地区、领域重点环节公共卫生安全风险及防控政策进行研究分析，在口岸卫生检疫战略、政策、事件处置等方面提供战略咨询、决策支持以及技术保障。

新冠疫情严重打击了全球的经济发展，阻碍了全球化的进程， 造成了多国之间产生贸易摩擦，海关卫生检疫需要进一步加强 “统筹发展与安全”的原则，通过进一步推广与提高智能检测、监管、查验新技术，制定新流程，在确保国门生物安全的前提下为外贸企业提供便利，促进经济发展；健全卫生检疫领域的标准， 建立与国际接轨的标准体系，建立广泛的国际联系、增大我国在制定国际标准时的话语权，促进全球合作和人类共同体的发展。 全球范围的联防联动是海关卫生检疫未来需要加强的另一项工作。 海关需要进一步积极建立境外生物监测共享与信息通报机制，加强境外生物安全风险监测，逐步形成覆盖全球的境外公共卫生安全监测网络，及时掌握全球公共卫生安全风险，精准实现重大传染病疫情智慧监测、风险评估与预警、和联防联动处置。