我国高校预算绩效指数建设初探

●刘国永 刘 敏

我国高校对于提升办学质量普遍十分重视， 但对于高校经费投入效益的衡量却鲜有关注， 一方面由于教育绩效的特殊性， 导致量化高校经费投入效益存在一定复杂性； 另一方面是惯性使然，长久以来高校重业务、重教育教学，往往对经费投入效率关注少。从我国高校教育经费投入数据看，办学质量高的学校往往财政教育经费投入多， 高校办学质量提升意味着能争取到更多经费， 至于经费使用是否讲“绩效”并不关注，导致多数高校虽开展预算绩效管理， 实则仅仅是完成任务，缺乏“把预算绩效管理做好、做实”的内生动力。 然而，从推动我国高等教育高质量发展的角度， 结合我国当前较大的经济下行压力， 只有每所高校都用好每一分教育经费， 才能推动我国高等教育真正实现高质量发展，形成良性循环。 因此，树立“我要有绩效”意识应当是每所高校提升办学质量的基本前提。

那么，如何将“绩效”理念贯穿于高校办学的始终，如何“用最少的钱办好事”？ 基于当前我国高校预算绩效管理的现状， 本文提出通过构建高校预算绩效指数， 目的不在于对各高校进行预算绩效水平排名， 而是衡量我国高等学校预算绩效水平， 帮助高校找准预算绩效的发力点， 关注教育质量提升的同时， 让高校从当前埋头任务交付式的预算绩效管理工作中抬头往前看， 更加关注如何才能在用好每一分钱的基础上办好学校， 真正思考如何通过优化经费投入提高高校资源配置效率，从而推动高校办学质量提升。

一、我国高校预算绩效指数构建的提出

（一）大数据时代背景对高校传统预算绩效管理模式提出创新要求

2018 年9 月的全国教育大会指出，要扭转不科学的教育评价导向，从根本上解决教育评价指挥棒问题，这为教育预算绩效评价确定了方向。 同年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，自此我国拉开了全面实施预算绩效管理的序幕，文件特别提到，要创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性，这对我国传统的主要基于指标进行描述性分析为主的绩效评价方式提出了新的思路与要求。 2019 年，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》这一文件进一步强调了依托大数据分析技术创新评估评价方法的重要性。2021 年，教育部发布《关于加强新时代教育管理信息化工作的通知》（教科信函〔2021〕13 号），要求建立教育大数据分析模型，为教育评价、“双一流”建设等改革任务提供数据支撑，进一步强调运用数据说话、数据决策的重要性。 这就要求高校预算绩效管理要勇于转变传统评估评价方法，积极运用高校间的可比数据、校内基础数据探索科学衡量高校绩效的新模式。

（二）不断提高的经费投入规模对构建全国性高校预算绩效指数提出客观要求

近年来， 我国教育经费的投入逐年加大。教育部全国教育经费执行情况统计数据显示，2020 年国家财政性教育经费为42891 亿元，较上年增长7.10%。 从教育经费投入结构看，高等教育经费呈增长态势，2020 年全国高等教育经费投入占教育经费总投入的26.41%， 较上年增长3.99%。 这体现了国家对高等教育事业的重视以及在提升我国教育质量方面做出的努力。

在不断提高的高等教育经费投入规模下，不同学校间的经费投入规模差异较大，从几亿到上百亿不等。笔者通过对不同经费投入规模的高校调研发现，部分高校困惑如何把钱花出去，另一部分高校则表示经费不够，困惑经费如何分配。 无论经费相对多还是少，合理安排经费支出几乎是所有高校都面临的问题。 那么，经费在学校间的投入效率如何？ 投入效益又如何？ 高等教育经费支出结构是否合理？ 是否存在资源配置不均衡、高投入低绩效？ 通过高校预算绩效指数的构建，将不同高校、不同支出类型的经费投入绩效用相对可衡量的标准进行比对， 分析经费支出结构优化方向，将有助于实现高等教育经费投入不是为增长而增长，而是在绩效导向下实现结构性高质量增长。

（三）高校业财一体化趋势对构建高校预算绩效指数提出现实需求

以绩效为导向开展预算管理是每所高校优化预算管理模式的必经之路，当前我国高校亦全部在推进预算绩效管理， 但实际调研发现，大部分高校预算绩效“两张皮”现象严重，从工作开展角度，业务处室与财务处室存在断层， 业务处室往往不重视预算绩效管理工作，加之其他各项考核评估工作的叠加，对预算绩效管理往往应付配合，财务处室往往主导预算绩效管理工作，但缺少抓手，管理结果往往难以有效应用；从业务内涵角度，预算绩效管理往往以“设指标、算得分”为重点，较多指标缺乏绩效导向，且未与投入进行关联分析，没有真正回应资源配置水平、经费投入绩效，导致相关处室对预算绩效管理结果的认可度不高。因此，通过构建高校预算绩效指数，设计以绩效为导向的分析指标， 并与各项考核评估衔接，开展成本效益分析，将有助于实现以绩效为导向的高校业务、财务有效融合。

二、 高校预算绩效指数与预算绩效管理的关联辨析

高校预算绩效管理为高校预算绩效指数的形成提供条件。 预算绩效管理是以预算为对象开展的绩效管理， 是一种以绩效为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为关键的全过程预算管理模式，目的在于改进预算管理，优化资源配置，控制成本，提高公共产品质量和公共服务水平。 指数是分析社会经济现象动态变化的一种重要统计方法，高校预算绩效指数则是用于表征高校预算绩效综合水平的相对数，反映的是高校在以绩效为导向的预算管理全过程中的目标达成情况。 从这一层面出发，意味着高校实施预算绩效管理是形成高校预算绩效指数的前提，只有以绩效为导向开展预算管理，才能通过预算绩效指数反映资源配置水平。

高校预算绩效指数引领预算绩效管理改进。 预算绩效指数本质是预算绩效管理手段之一，是对传统预算绩效评估评价的一种方法创新。 当前高校绩效评价缺乏可靠的、统一的评价指标、衡量标准，导致高校绩效评价结果应用难，高校间缺乏可比性。 与传统绩效评价不同的是，高校预算绩效指数通过提炼共性可比的绩效指标对同类型高校进行统一衡量，在高校间建立预算绩效水平同向比较的基础，通过高校预算绩效指数反映出的高校资源配置及公共产品服务水平方面存在的问题，可以发现高校预算投入存在的问题，引导高校更好地配置资源，改进以绩效为导向的预算管理。 两者关系如图1 所示。

图1 高校预算绩效指数与预算绩效管理的关联

三、我国高校预算绩效指数建设的难点

一是指数建设要回应高校特征。 我国高校绩效的特征主要表现为：第一，主体差异大，截至2021 年9 月， 教育部公布的全国普通高等学校名单显示，我国普通高等学校2756 所，其中本科1270 所，专科1486 所，不同高校的办学层次、 人才培养目标存在差异， 高校预算绩效指数不仅要体现各所高校的共性特征，也要能充分考虑到不同高校间的差异性；第二，表象复杂，教育活动本身较复杂，其表象与本质之间的关系比较复杂，因此不能单纯基于表象指标来反映高校绩效；第三，成效隐蔽，高校教育成效不一定立马显现， 或者当期不一定可量化， 部分成效需经历一定滞后期逐渐量化显现， 高校绩效指数应考虑一定的周期性。

二是指数建设要以提升绩效为导向反映高校资源配置水平。 高校预算绩效指数以预算为起点、 以绩效为导向反映高校资源配置水平，不同于其他任何形式的教育指数，指数设计上不仅要反映高校办学成效，更重要的是反映资金投入、资源配置情况，且投入产出之间应形成关联，这是高校预算绩效指数区别于其他教育指数的重要内容，这就要求指数的构建要充分考虑业财融合的需求，实现经费、资源配置与办学质量之间的融合。

三是指数建设要从数据驱动出发实现高校预算绩效分析。 从高校绩效特征出发，高校预算绩效指数不单纯反映教育表象绩效，还需要对本质进行纵深挖掘，这就要求高校预算绩效指数不仅包括指数数据展示，还要向高校基础数据延伸进行数据分析，从而实现在分析我国高校预算绩效总体情况的基础上，还可对高校内部的改进决策提供针对性的支持。

四、我国高校预算绩效指数建设路径

（一）基本思路

基于我国高校预算绩效指数建设的难点，本文提出以绩效为导向、以数据为驱动构建我国高校预算绩效指数体系，从而优化高校资源配置、引导高校“用最少的钱办好事”，最终实现高校整体办学质量提升。 高校预算绩效指数应当在符合可测可比、科学衡量、有效衔接、信息互通原则的基础上进行体系化构建，一方面要厘清高校教育绩效指数建设的对象和主要内容，根据不同高校类型分别构建预算绩效指数内容，理顺高校资金投入、资源配置与教育成效的关系，另一方面要运用合理的数据分析方法对基础数据进行处理及分析，并将结果有效应用于高校办学质量的提升。

我国高等学校预算绩效指数体系可分为内容体系、分析体系和数据体系三部分。 其中，内容体系是指数体系的核心，也是展示绩效结果的载体，要以预算为主线，贯穿预算绩效指数的始终，体现高校收入、分配、支出绩效。 收入绩效要体现高校收入质量和收入可持续性，分配绩效要体现高校人力、物力、财力等方面的资源配置绩效，支出绩效要从高校履职重点的角度探讨不同类型高校人才培养、 教育教学、科研、社会服务等方面的绩效。 分析体系是内容体系的重要支撑， 承担着指数的计算、分析方法等内容。 数据体系连接内容体系和分析体系，要基于指数内容和分析方向设定基础数据采集体系，对支撑指数纵深分析起到重要作用。

（二）建设路径

为实现高校预算绩效指数体系的构建及应用，本文从以下几个环节提出指数建设的初步路径：

一是明确高校预算绩效指数的构建对象。高校预算绩效指数的研究以我国高校预算为核心，由于不同高校的预算项目支出结构差异较大，为更好地分析预算结构与高校绩效的关系，不仅要厘清高校预算收入结构，还要构建高校预算项目分类体系。

二是构建高校预算绩效指数核心指标。在明确高校预算绩效指数内容的基础上，进一步结合教育评价改革的相关要求，构建高校预算绩效管理与各项考核评估有效衔接的指标体系，确定核心分析指标。

三是采集基础数据。根据高校数据统计及公开情况，设计基础数据采集体系，获取统计数据；在此基础上，尝试在信息化前提下开展部分高校基础数据的深入采集，针对问题实现深度挖掘分析，这里需要考虑如何实现高校财务数据和业务数据的有效协同，并在有效协同的基础上建立高校预算绩效基础数据库。

四是确定分析方法。 一方面，在高校当前预算绩效数据的基础上，明确高校预算绩效指标标准，以此服务于绩效指标的衡量；另一方面，根据绩效指数分析的方向，进一步研究确定具体的统计分析方法及模型。

五是形成分析结果。在完成上述研究的基础上，可根据管理需要，将指标分析结果通过总指数和分指数的形式进行展现，如收入绩效指数、资产绩效指数、人才培养绩效指数、教育科研绩效指数、社会服务绩效指数、国际交流与合作绩效指数、 文化传承与创新绩效指数等。

五、小结与展望

基于当前我国高校预算绩效管理的基本政策导向，本文尝试提出构建高校预算绩效指数体系的想法， 为深化高校预算绩效管理改革、促进高校以绩效为导向提升办学质量提供一种方向性参考。通过我国高校预算绩效指数的构建，期望能够对当前我国高校当前的预算绩效管理工作发挥三大改进功能，一是形式改进，改进传统的绩效打分形式，系统性构建决策分析体系；二是内容改进，改进当前绩效管理投入、管理、绩效指标貌合神离的现状，实现预算、资源配置与效益的紧密衔接；三是方法改进，改进传统的描述性分析方法，引入统计模型、数据分析等量化分析工具。 在应用层面，预期通过高校预算绩效指数发挥三方面的作用：一是衡量我国高校预算绩效水平，高校预算绩效指数的高低一定程度上能够反映我国高校预算绩效水平， 衡量高校资源配置效率；二是实现高校经费调节，通过教育成效与经费投入的影响分析，实现高校经费配置的动态调节；三是优化高校管理，实现高校配置效率与绩效的提升，促进高校履职目标的实现。

当然， 指数体系的形成不是一蹴而就的，其中基础数据采集就是推进研究成果在全国落地的一大现实难点。 因此，在实际推进过程中，本文建议，信息化水平相对成熟、有条件的高校可率先在校级层面尝试构建本校预算绩效数据决策体系，深化以绩效为导向的预算管理体系， 发挥预算绩效管理在提升高校办学质量中的实质作用，也为其他高校提供引领、示范作用，促进各高校信息化水平提升，推动高校预算绩效指数在全国范围内的逐步推广。