从对华科技竞争看拜登政府科技政策演变态势

□ 文 龚振炜 安 达 袁 野

0 引言

2021年1月，约瑟夫·拜登（Joseph Biden）就任美国第46任总统。作为美国历史上当选年纪最大的总统，拜登政府被许多人期待能够改变特朗普时期的对华政策，转而缓和与中国的关系。然而，以其执政首年情况来看，遏制中国依然是拜登政府对华政策的主线，尤其科技竞争更是成为中美两国博弈的核心要素。本文通过对比特朗普政府和拜登政府时期美国对华科技政策的演变态势，分析判断拜登政府在科技创新政策布局、关键核心技术发展、产业供应链管控、科技管理体制创新等领域的发展趋势，为我国未来科技发展提出相关思考与建议。

1 从文献视角看拜登政府和特朗普政府科技政策差异

本文分别以“主题=特朗普政府AND主题=科技政策”、“主题=拜登政府AND主题=科技政策”在CNKI数据库中进行检索，检索时间范围为2015年至2021年。为提高研究准确性，将会议、报纸、综述、书评等非研究型文献进行剔除，最终得到研究样本115篇，其中“特朗普时期的科技政策”82篇，“拜登时期的科技政策”33篇，在此基础上，通过科学知识图谱工具CiteSpace进行关键词词频和聚类分析。

通过词频表（表1和表2）和聚类分析结果（图1）可以看出，不论是特朗普时期还是拜登时期，“中美关系”都是美国科技政策布局的热点，且对华实施“科技竞争”的总体态势没有变化。在对华科技政策的举措方面，拜登政府呈现出了与特朗普政府时期不同的特点与发展趋势，具体分析如下。

表1 特朗普政府时期“科技政策”研究热点（词频表）

表2 拜登政府时期“科技政策”研究热点（词频表）

图1 特朗普政府和拜登政府时期“科技政策”的演变态势

2 美国强化对华科技竞争的总体态势一以贯之

2.1 从国家安全战略高度实施对华先进技术管控与制裁

为了遏制打压中国高科技产业发展，美国政府近年来广泛借助其国内和多边技术管控工具对华实施技术封锁，以确保本国在全球高科技领域的主导地位与绝对优势。

美国现行的出口管制法律法规体系可分成两部分：一部分是军用物项体系，主要包括《武器出口管制法》；另一部分是两用物项体系，主要包括《2018年出口管制改革法》以及《出口管理条例》。其中，美国国务院负责管理军品清单（USML）；美国商务部工业和安全局（BIS）负责管理商务部管制清单（CCL），其最主要抓手为“实体清单”。2021年，拜登政府刚上台，美国国防部就将9家中企纳入中国军事公司名单，实施投资限制，美国商务部工业和安全局（BIS）也扩大出口管制制度范围，以涵盖对中国和其他外国军事情报行动的支持。2021年中，拜登签署行政命令，将中国航天科技集团、中国航空工业集团等59家中企列入管制清单。随后，美国联邦通信委员会（FCC）通过一项保护通信供应链的计划，拟提供18.95亿美元用于为运营商从网络中移除华为和中兴等中国公司的电信网络设备提供补偿。同时，该机构还以国家安全为由，撤销了中国电信美国公司在美国的运营授权，后者是中国最大的电信公司，在美国获得提供电信服务的授权已有近20年。

截至2022年1月，美国商务部实体清单中共有465个中国实体和个人；军事最终用户清单中共有71家中国实体，大多为航空航天行业企业。美国财政部“中国涉军企业名单”只针对与中国企业相关的投资，目前有68家中国企业被纳入。美国国务院防扩散名单（ISN）涉及的中国实体有28家，被纳入的原因涉及“核扩散”、“生化扩散”和“导弹技术扩散”。总的来看，与上届政府相比，拜登政府的新制裁政策更强调“精准施压”、“避免造成附带经济伤害”及“与盟国联合实施”三个要点，拜登政府认为，中国已经将机器人、基因组学、人工智能、核武器和半导体等“危险技术”本土化，并将利用其实力、规模和体量加速美国及其盟国的“产业消亡”。

2.2 美国智库争相出台对华战略报告，相关政策建议日渐强硬

以各类智库为代表的美国战略界是制造、夯实和传播“中国威胁论”的重要旗手，其对华战略评估往往以貌似客观、公正的表述，潜移默化、渐进式地建构着“中国威胁”的话语。这种趋势从特朗普政府时期一直延续至拜登政府时期，其中较为突出的是中美经济与安全审查委员会（USCC）的活动。仅2020年，该委员会就举行8场以上公开听证会，发表18份背景研究材料，相关评估涉及经济、军事、外交、高技术、地缘政治、国际秩序、公共卫生以及意识形态等领域，广泛、深入地研究了中国在各领域对美国的“挑战”和“威胁”，为美国战略界推进对华战略竞争提供了大量的知识和舆论“武器”。拜登政府上台后，美国知名智库外交关系委员会（CFR）即发表文章《技术民主国家联合，打造数字合作新时代》，探讨了由西方所谓民主国家组建D10或T12联盟来遏制中国数字化科技发展的相关方案。美国对华强硬派智库代表信息技术与创新基金会（ITIF）则发布报告，称已制定新政府和国会在政治上切实可行的技术政策措施，以鼓励创新和市场竞争，并推动与盟友在打击中国方面的更大合作。

2021年初，美国科学院、工程院和医学院连续组织了六场研讨会，探索通过全球合作和伙伴关系维持美国科技领先地位。10月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布《走向T12：让技术民主联盟实体化》研究报告，分析了拜登政府通过打造“民主-技术联盟”，以对中国技术发展形成全面国际遏制围堵的系列举动，表明中美之间在科技领域的“冷战”格局正进一步加剧。同月，美国国家反情报与安全中心（NCSC）发布报告《战略竞争对手的挑战和威胁》，其中提到“包括人工智能、量子信息科技、生物技术、半导体和自主系统在内的5个关键领域将决定中国是否超越美国成为超级大国。”报告认为，与俄罗斯受到资源限制因而只能将研发重点放在一些关键技术上相比，中国拥有更加充足的资源来推动技术进步，中国的目标是到2030年在各个新兴技术领域取得领导地位。

2.3 通过法律形式严格限制中美人才间科研学术交流

在特朗普政府时期，美国采取了收紧中美人才交流的政策，包括限制发放高科技领域的留学生签证，取消或重新审查中国学者的长期签证，并拒绝向部分科学家与政府官员发放短期签证。2021年1月，美国国家工程院院士、麻省理工学院（MIT）机械工程系教授陈刚因未能向美国能源部披露其在中国的工作和获得的奖励，而被起诉和逮捕。拜登政府上台后，进一步通过法律的形式固化了对人才交流的限制，2021年6月美国国会参议院审议通过的《2021年美国创新和竞争法案》规定，禁止联邦科研人员参与以中国为首的外国政府人才招募计划，禁止中国参加本法案资助的项目，禁止有中国政府背景的实体参与基站建设，禁止国家科学基金会向与孔子学院合作的高校提供资金。此外，该法案还还引入了“知识产权侵犯者名单”和“窃取知识产权制裁”机制，这两项机制均与所谓的“知识产权窃取”、“商业秘密窃取”、“强制技术转移”等相关行为挂钩，为后续的行政处罚、刑事追责等执法活动做足了铺垫，使中国开展海外人才引进、技术交流活动面临着前所未有的法律风险。

3 拜登政府对华科技政策的新特点及趋势

3.1 在整体战略规划上，放弃特朗普的“美国优先”单边战略而专注于强化联盟伙伴关系

2020年末，拜登在上任前夕发表讲话，抨击中国在贸易、技术和人权方面的问题，并表示美国要与志同道合的伙伴和盟友“夹击”中国，以实现“印太地区的安全与繁荣”，此举被视为是为未来四年中美关系定下了基调。上任伊始，拜登即表示将审查特朗普时期实施的所有国家安全措施，包括中美第一阶段经贸协议，新一届政府将专注于“从实力的角度”处理中美关系。在其首次外交政策演讲中，拜登进一步阐释了他的外交政策布局，明确表态将应对中俄等“最严肃对手”的威胁。随后，在慕尼黑安全会议上，拜登称美国及其盟国必须共同为与中国的长期战略竞争做好准备，与中国的竞争将是激烈的，美国将调整上届政府与盟国（尤其是欧洲）关系动荡的做法。2021年3月，美国白宫发布《临时国家安全战略指南》，概述了拜登政府希望解决的一系列问题，包括疫后经济复苏问题、种族问题、气候变化的威胁以及外国对手越来越多地使用新兴技术和网络攻击威胁美国国家安全等问题。该临时战略指南总共24页，提及中国（China或Chinese）24次：其认为美国要战胜一个更加自信的中国，必须加强美国的盟友和伙伴网络，恢复美国的公信力和全球领导地位，以确保未来的国际议程是由美国而不是中国决定。同年6月，美国国会参议院通过了涉及2500亿美元的《2021年美国创新与竞争法案》。该法案将若干制华法案进行整合，被视为一揽子制华法案的“集合体”。此举表明拜登政府将联合盟友共同围堵中国的科技崛起，利用法律规则的制定和解释全面制衡甚至孤立中国。

3.2 在发展核心技术上，将半导体、人工智能和下一代网络置于美国科技战略的核心

2021年3月，美国参议院外交关系委员会举行“推进21世纪美国对华战略竞争的有效政策”问题听证会，提出要加倍利用美国的不对称优势，尤其强调了半导体芯片和人工智能两个领域：半导体芯片是所有现代技术的基础，尽管美国及其盟国在半导体领域仍处于领先地位，但中国的投资速度却是前所未有的，为了确保美国在芯片领域处于领先地位，必须与盟国在研发方面结成伙伴关系，并加强对芯片制造设备的出口管制；人工智能有望彻底改变国家安全、医疗、农业、能源和交通，美国必须与盟国进行更好的合作，投资于新型人工智能技术，并严格控制对中国的出口。

值得注意的是，与特朗普政府不同，拜登政府当前不仅要对半导体技术出口进行管制，还要提升美国企业在半导体生产的前端制造和后端组装、测试和封装中所占的份额。在美国2022财年预算提案计划中，白宫要求为商务部增加25亿美元资金，以启动旨在提高美国在半导体和5G等新兴技术发展中的竞争力的举措。预算计划还明确提出了美国国防部的两大要务：首要任务是威慑中国；第二要务是支持高科技领域的研发。同期，美国半导体公司及其主要下游用户宣布组成美国半导体联盟（SIAC），呼吁国会拨款500亿美元用于美国国内的芯片制造奖励和研究计划，该联盟的工作重点即为《在美国生产半导体创造有益激励法》（即CHIPS法案）争取资金。

3.3 在维护产业安全上，重点推进半导体产业等四大高科技行业的供应链管控

拜登上任不久，即签署行政命令启动了对美国供应链的全面审查。该项命令计划对半导体制造和高级封装、高容量电池（包括用于电动汽车的电池）、战略和关键矿产（如稀土元素）以及医疗用品四大高科技行业的供应链进行为期100天的审查，并对相关工业基础进行更为广泛的行业供应链安全评估。在这些领域，中国是强有力的竞争对手。

2021年3月，拜登政府宣布，美国、澳大利亚、日本和印度将成立工作组，帮助制定5G、人工智能等技术标准，并审查供应链问题，以防止半导体和稀土等关键材料的短缺。

2021年6月，拜登政府公布供应链综合评估结果：在半导体领域，美国在全球半导体生产中的份额已经从1990年的37%降至目前的12%，如果没有全面的战略来支持半导体行业，预计还会进一步下降；在高容量电池领域，全球对电动汽车电池的需求预计将从2020年的约747千兆瓦时增至2025年的2492千兆瓦时，如果没有政策干预，美国的产能将无法满足其增长需求；在战略和关键矿产领域，未来20年内，中国将控制全球55%的稀土开采能力和85%的稀土精炼能力，美国必须确保可靠和可持续供应，以维护制造业和国防部的供应链弹性；在医疗用品领域，87%的通用原料药设施位于美国境外，未来中国和印度将控制供应链的重要部分。基于以上结果，美国政府提出要支持最直接有效的生产模式、更高的劳动标准和高质量市场的发展；发挥政府作为市场参与者的作用等建议。

2021年7月，为消除国防供应链中的安全隐患，美国国会众议院军事委员会“国防关键供应链特别工作组”发布报告，提出强化国防供应链安全的六大举措，包括建立风险评估战略与机制，绘制国防供应链图谱，加强培训贸易与制造行业技术工人，实现稀土获取渠道多元化等。

3.4 在科技体制创新上，扩大科技信息、数据等在政策制定过程中的作用

2021年1月，美国智库信息技术与创新基金会（ITIF）发布报告，称已制定新政府和国会在政治上切实可行的技术政策措施，以鼓励创新和市场竞争，并推动与盟友在打击中国方面的更大合作。该智库是科技创新政策领域的保守派，一直主张对中国采取强硬反制措施。拜登政府上台后，立即签署了设立新一届总统科学技术顾问委员会（PCAST）的行政命令，计划将科技信息、数据作为健全政策的核心，并将加大对科研机构、科研人员与政府关系的评估。

2021年7月，美众议院通过《美国国家标准与技术研究院2021年未来法案》《2021年国家科技战略法案》《2021年区域创新法案》等五项两党法案，旨在推进美国科学技术的全面战略计划，包括在基础研究方面投资增加一倍，改善技术转让，并优先考虑推动进步所需的新兴技术，如网络安全、量子科学、人工智能和先进制造等。

4 思考与建议

4.1 坚持系统观念，提升我国科技创新整体能力

面对百年未有之大变局，科技创新对于国家经济发展和维护国家安全的重要性前所未有。当前，美国对我国科技遏制的态势已然更成体系，是科技领域的全面打压，这要求我们既要有点上的突破，更要通过加大对关键基础设施和核心技术的投入，体系化推动科技创新整体能力的提升。要保持战略定力，坚定走自主可控道路的决心，力争实现重大理论突破和原始创新，夯实重点领域和关键环节，全力构建自主开放、安全可控的供应链体系。要紧紧抓住新一轮技术革命和产业变革的契机，大胆探索实践社会主义市场经济条件下新型举国体制，打造产业链创新共同体，推动经济高质量发展与产业数字化转型。

4.2 聚焦新兴技术，力争科技竞争战略主动权

针对美国在人工智能、量子信息、5G等高新技术领域对中国的严防死守，我国应做好高技术脱钩的情境预演，随时准备应对高技术产品管制带来的技术脱钩风险，尽早实现技术薄弱环节的突破。科技企业将在中美科技竞争中发挥至关重要作用，在具有颠覆性作用、有助于塑造未来产业形态的技术领域，要持续加大投入力度，确保在该领域能处于国际前沿水平，掌握中美科技竞争的战略主动权。推进新兴技术和前沿技术的转移转化，通过我国规模市场及时将研发技术优势转化为产品竞争优势，加快形成新产业，确保我国在新一轮工业革命中的竞争优势。

4.3 坚持对外开放，重塑科技领域国际体系

流与合作。可以探索通过设立一些面向世界的大科学项目，打破美国试图构筑的以其为核心、主要西方发达国家悉数参加的排华科技圈子，以“科技突围”来实现“格局突围”。要积极推动中欧、中日韩、中俄在政府、科研机构、企业不同层面上开展合作，通过稳定与多方关系，拆解美西方科技“遏华联盟”；同时，主动做好中美关系的危机管控，从战略高度和长远角度看问题，推进中美之间利益深度捆绑、互相依赖。应在国际组织改革、网络空间治理中采取更加积极主动的态势，鼓励各类主体积极参与、推动中国方案在国际标准制定过程中发挥作用。

为应对美国当前的科技创新政策与能力，我们应充分认识中国和美国不同的科研优势，在优势互补的基础上坚持扩大国际交

5 结束语

在重点夯实自身科技创新基础，推动政策焦点从贸易领域向科技、安全领域转移，强化美国在西方联盟体系中的领导地位；另一方面，拜登政府将中国列为首要威胁，采取一系列针对性行动阻碍中国科技创新发展，全方位遏制中国崛起的总体态势没有改变，在部分领域“选择性脱钩”几乎成为定局。

当前，中美两国都强烈意识到，科技竞争将决定各自综合国力的未来走向，影响各自在战略竞争中的相对地位，成为中美战略博弈的主战场。我们必须准确把握世界格局变化大势，善于化危为机、危中寻机，切实做好应对各种复杂环境的准备，充分释放我国未来科技发展的巨大潜力和强大动能。■

通过拜登政府上台后的一系列政策举措以及美国国内舆论环境不难看出，一方面，拜登政府正