山水林田湖草生态保护修复江苏实践与思考

侍昊， 高虹，霍宵霄，李旭文 *，姜晟，魏玉强

(1.江苏省环境监测中心，江苏 南京 210019; 2. 江苏省生态环境厅，江苏 南京 210036; 3. 江苏省环境工程技术有限公司，江苏 南京 210019)

近年来，党中央、国务院高度重视生态保护修复工作[1]。2013年，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中首次提出“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，论述了生命共同体的内在自然规律和生态内涵[2]。党的十九大报告指出，统筹山水林田湖草系统治理，加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系,将生态环境保护修复上升到国家战略的高度[3-4]。坚持系统观念，从生态系统整体性出发，深入推进山水林田湖草沙一体化保护和修复已成为我国生态文明建设的重要组成部分(表1)。2016年起，财政部、原国土资源部、原环境保护部先后在陕西、江西、河北等25个省(自治区、直辖市)开展山水林田湖生态保护修复试点工程，支持“三区四带”重点生态地区着力提升生态修复的系统性和整体性，坚持把生态环境保护和修复摆上重要位置，旨在破解生态环境难题，为生态优先、绿色发展“探路”[5-6]。

江苏省地处中国大陆东部沿海地区中部，长江、淮河下游，属于江、河、湖、海等多类型交汇的典型平原水乡，是全国地势最为平坦、平原占地比重最高的省份，自然生态禀赋条件优越，呈“一山两水七分田”基本特征。江苏以占全国1%的国土面积，承载着全国6%的人口，创造了超过全国10%的经济总量[7]。但全域开发利用程度较高，人均生态环境容量小，生态环境承载能力弱，已成为制约可持续发展的重要限制因素。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，2018年江苏省委、省政府在《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》中提出要“扎实推进山水林田湖草生态保护和修复重大工程”，专题研究安排省级财政资金，在全国率先开展山水林田湖草生态保护修复省级试点工程。

1 山水林田湖草生态保护修复的主要做法

综合考虑全省区域生态系统的整体性及其内在规律，通过现场考察、竞争性答辩和专家评审等，选择在南京高淳区、宜兴市、徐州贾汪区、常州金坛区具有明显地理生态特色的城市开始首批省级山水工程试点(图1)，大力实施全方位系统综合治理修复、流域水环境保护治理、生物多样性保护、土地整治与污染修复、矿山环境治理恢复等5类59个工程项目，总投资63.36亿元。截至2021年，共计新增矿山整治1.7 km2、水环境治理159 km、河湖湿地修复15.5 km2、新增绿化面积7.1 km2、建设高标准农田63.7 km2，预计可产生生态服务价值总量约25亿元。高淳是茅山、天目山2大山脉的结合部，太湖、长江2大流域的交汇点，坐拥“三山两水五分田”的生态黄金比例，自然资源禀赋优越，生态区位重要[8]。宜兴地处江苏南端、沪宁杭三角中心，有“三山、二水、五分田”之称，生态要素类型全面，是太湖流域重要的生态屏障区[9]。贾汪位于苏鲁两省交界，北部为丘陵山区，南部为黄泛冲积平原，京杭运河横穿而过，采煤塌陷区的特色突出[10-11]。金坛地处江苏南部，地势自西向东倾斜，西部为丘陵山区，东部为低平平原，南濒洮湖，具有明显“低山丘陵-平原河网-湖泊湿地”的独特生态特征[12-13]。通过3年建设，试点地区积极探索山水林田湖草系统修复工程模式和政策机制，环境质量不断提升，生态效益持续释放。

图1 山水林田湖草省级试点城市位置示意

1.1 高位谋篇布局，彰显系统保护理念

坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念(图2)，遵循各自然要素互为依存、互相作用的复杂关系，试点地区组织谋划工程实施，构建区域生态安全格局。高淳以“一核两区、点面结合、全域推进”为统领，注重“谋全局、布全篇”，还原“东山西圩、两湖抱城、绿水青山”的自然生态；宜兴以“山青、水碧、林郁、田良、湖美”为总体目标，统筹山水林田湖草六大要素，进行整体保护、系统修复、综合治理；贾汪打造“一带、一区、一屏障”的生态格局，将生态、生活、生产空间和功能有机结合，使“一城煤灰半城土”变为“一城青山半城湖”；金坛遵循“源头控制—过程阻控—受体保护和净化”的生态水文过程，构建“源(茅山)—廊道(平原河网)—汇(长荡湖)”完整的流域生态—水文系统。通过斑块、基质、廊道的构建，强调格局、过程及整体集成，试点地区进一步控制开发强度，调整空间结构，保护绿水青山，最大程度发挥生态保护效应，努力展现蓝天白云，清水绿岸，鸟语花香的“新鱼米之乡”之美。

图2 山水林田湖草省级试点工程保护修复思路

1.2 突出分类实施，夯实生态修复基底

围绕生态主导功能和问题，采取严格保护、自然恢复、辅助再生、生态重建、环境治理等措施，试点地区统筹考虑自然生态各要素及山上山下、地上地下、流域上下游等，增强生态系统循环能力。试点工程开展前后对比见图3(a)—(h)。由图3可见，高淳统筹兼顾，综合农村环境整治工作基础，推进全域性工程，优化退圩还湖，起到串联点上工程、放大整体效益的作用；宜兴综合施策，实施重点河湖水生植被恢复工程、太湖湖滨带生态修复、农村人田和谐发展示范区等工程开展陆源截污、退渔还湿、充分发挥太湖上游“过滤器”和“稳定锚”的作用；贾汪因地制宜，充分挖掘塌陷土地的适宜性开发潜力，推进塌陷土地的空间综合效益发挥，积极探索出采煤塌陷地治理新模式，打造资源枯竭型城市生态环境修复再造的样板；金坛多措并举，围绕长荡湖系统整治工程，以水环境自我恢复能力为基础,辅以人工引导，促进生态系统结构逐步恢复并进入良性循环，湖体水质恢复并维持在Ⅲ类水平。生态保护修复积极探索提供更多优质生态服务满足人民日益增长的优美生态环境需要，初步实现从单个模式向符合“生命共同体”要求的整体治理模式逐步转变。

1.3 发挥资源优势，提升绿色品牌效应

充分挖掘生态优势中蕴含的“产业附加值”，试点地区构建以“生态+”为主导的现代化产业体系，积极探索“美丽生态”向“美丽经济”的转化。高淳在全国率先开展生态系统生产总值体系研究和价值核算，发布《高淳区生态系统生产总值(GEP)核算标准体系》，打造了一批中国驰名商标、地理标志产品等，河湖保护获得国务院2020年有关重大政策措施真抓实干督查激励。宜兴在农村人田和谐发展上，将成果展示、示范推广、辐射带动、信息服务、科普教育、农旅融合为一体，实现农业生产与观光休闲旅游融合发展，预计氨肥投入量比常规施肥节肥20%以上，建设“新鱼米之乡”。贾汪利用采煤塌陷地治理新模式，带动全域旅游，建成总面积10 km2的潘安湖国家级生态旅游示范区等，被授予“全国第三批绿水青山就是金山银山实践创新基地”和“国家级生态修复示范区”等荣誉称号。金坛探索形成了具有地方特色的生态修复新理念新技术，围绕长荡湖开展生态清淤工程，降低工程成本16%以上；建立高标准生态循环养殖示范基地，实现螃蟹亩产收益增加10%以上。生态保护修复既是生态保护的关键，也要成为经济发展重要支撑点，统筹人与自然和谐发展，发挥有限资源最大生态效益，不断增加优质生态环境产品供给，提升人民群众的生态环境获得感、幸福感和安全感。

1.4 强化管理支撑，建立政策保障体系

以实施山水林田湖生态保护修复试点工程为契机，试点地区结合各地实际，坚持“边探索、边实践、边总结、边提升”，加强整体统筹，强化协同高效，不断探索有利于生态系统保护的体制机制，力争在服务项目高质量推进方面形成突破。在项目推进上，提高政治站位，压实地方主体责任，成立由地方党政领导任组长、相关部门负责同志为成员的工作领导小组，专题研究，完善机制，统筹协调。在资金管理上，健全资金的拨付、核查、审计、管理，确保试点资金规范化、科学化使用，有力保障项目自有资金配套，探索拓宽融资渠道，吸引社会资本和民间资本参与。在制度建设上，拟出台《江苏省山水林田湖草生态保护修复试点工程管理暂行办法》等配套文件，系统指导生态保护修复实践。

2 山水林田湖草生态保护修复存在的问题及难点

山水林田湖草省级试点工作是一项复杂的系统工程，涵盖矿山环境治理、农田整治与污染治理、生物多样性保护、流域水环境综合治理等，跨度生态学、地理学、环境科学和经济学等多领域，涉及自然资源、水利、林业、农业农村、生态环境等多个职能部门[5]。项目伊始，由于国家层面上尚未出台山水林田湖草工作的规范性指导性文件，试点地区在先行先试中不断发现问题、纠正偏差，工作中“谋一域”居多，“被动地”重点突破多；“谋全局”不足，“主动地”整体推进少，生态修复表面化的问题仍然存在。

2.1 生态保护修复和绿色发展协同理念认识不足

试点地区人口密集，土地开发强度高，城镇空间扩展明显，特别是苏南部分地区高达28%，接近国际公认的30%开发强度临界点，自然生态空间受压严重，破碎化趋势尚未得到有效遏制。另外，生态保护修复工作正处于压力叠加、负重前行的关键期，也进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期[14]。新的形势下，一些地区仍然面临“新账”和“旧账”相互叠加问题，在学懂弄通做实习近平生态文明思想上有差距，还未真正贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，尚未将加强生态环境保护修复与推动形成绿色生产生活方式、推动经济转型发展统筹起来。

2.2 生态修复保护整体性、系统性不够

山水林田湖草生态保护修复工程应打破以往治山、治水、护田各自为战的工作格局，将山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游的整体性保护与系统性修复相结合[15]。从目前的实施情况来看，在整体性上，部分项目单兵作战、工程独立施工的居多，哪里生态问题严重就修复哪里，未形成推进合力。在系统性上，2个要素以上的项目组合并不多，能串联山、水、林、田、湖、草全要素不明显，难以形成整体优势。比如，一些水环境综合整治工程往往忽略流域的上游保护和下游治理，一些矿山治理、景观绿化等工程以人工恢复为主，仅采用物理、化学以及工程技术等手段；单一的山、水、林等要素开展生态修复对生态系统结构和功能的改善有限，特别是一旦对生态系统的干扰超出一定范围，生态系统将发生不可逆转的退化。

2.3 生态修复经验总结及全周期管理有待加强

试点就是“试验田”，先行先试，实现可复制、可推广。试点地区的品牌亮点、特点特色挖掘还不够深入、不突出，在工程管理、技术创新等领域没有充分体现“含金量”，生态修复的本底调查、监测、评价、预警、巡护能力亟待加强。比如，有些项目初步建立起的品牌特色未能在全域形成突破，并未推动新技术、新方法、新工艺、新材料的研发和成果转化应用；有些项目缺乏专业化的技术队伍、工程施工和管理模式，全部照搬其他地区建设经验，导致生态修复措施“水土不服”；有些项目对区域生态环境系统的整体性提升缺乏长远考虑，前期未对本底情况进行全面摸查，中期未采用专业化、高水平的管护手段，后期难以稳定发挥生态效益。

2.4 打破界限的体制机制改革创新亟需完善

目前“山水林田湖草”生态修复还处于探索阶段，实践经验相对缺乏，多层次、多维度、立体式的政策配套体系建设明显滞后。部门和区域间的协调合作还需理顺，归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权和用途管制制度需进一步健全。比如，在项目责任主体上，仍然采用林业管山、农业管田、资源管矿等分散管理模式。工程资金投入仍以政府为主，对社会资本尤其是民营资本投入缺乏激励机制，很难保障项目长期运行和维护。项目、资金、绩效考评等制度仍不健全，保护修复的生态效益补偿等相关制度亟需进一步完善。

3 山水林田湖草生态保护修复的工作建议

3.1 坚持以生态优先、绿色发展为引领，统筹好发展与保护的关系

加强新发展理念的顶层设计，将“尊重自然、顺应自然、保护自然”“提升生态质量和稳定性”贯穿全省生态保护修复的工作，明确基本原则、主要任务、重点领域和对策措施，将生态优势转化成发展优势。探索富有地域特色的绿色发展新路子，借助修复工程建立的生态、旅游、文化等资源优势，加快推动生态产业化、产业生态化，进一步巩固修复保护成果。建立健全生态产品价值实现机制，开展生态系统价值核算和生态修复后产生的经济价值核算，培育“两山”转化典型案例，提升生态产品供给水平和保障能力。

3.2 坚持以聚焦精准、靶向施策为核心，提升生态系统质量和稳定性

坚持系统修复治理，要切实改变过去以单个生态要素为主设置工程的做法，注重项目间的统筹兼顾和生态要素间的系统融合，整体把脉区域生态环境特征与生态系统格局，让不同项目的实施效益相互叠加。生态建设和修复中要以自然修复为主，与人工修复相结合，避免造成新的破坏或导致逆向生态演替。强化生态空间管控，严格生态空间准入管理，实行自然生态保护修复行为负面清单管理，加大生态破坏监督和查处力度，开展生态环境保护成效评估。加强项目精细化管理，加快完善生态治理工程技术标准体系，实行全过程、全生命周期标准化管理，确保长期稳定发挥效益。

3.3 坚持以凝练特色、拓宽领域为抓手，推动修复保护工作取得新突破

发挥先进典型示范引领，通过以点带面、以线代面的综合治理模式，协同区域水生态提升、林地资源改造和生物多样性保护统筹治理，形成一些可推广、可复制的先进经验和典型案例。加强标准规范编制与研究，制修订一批符合本地实际、突出生态理念特色的河道整治、矿山整治修复、生物多样性保护、污水资源循环利用等行业技术标准或规范，进一步明确各项标准的层次、性质、级别、状态、适用范围和主要内容等；推广工程适宜性和全生命周期管理，加强全过程的生态监测和评估，强化遥感监测技术应用，对实施过程中出现的问题及时调整技术方案、修复措施等，严防对生态系统造成新的破坏或导致逆向生态演替。

3.4 坚持以模式创新、效益综合为保障，推进生态环境治理机制现代化

建立政府统筹、多部门齐抓共管的工作模式，打破行政区划和部门职能界限，对相互关联的各类自然生态要素进行整体保护、系统修复、综合治理。建立健全自然资源资产产权制度和生态保护补偿机制，倒逼责任落实，坚决遏制毁林、开山、填湖等虚假生态环境修复行为。建立多元化投入机制，探索利用市场化方式，创新环境治理投融资模式，为社会资本投入生态保护修复增加动力、激发活力、释放潜力。创新对外宣传模式，要利用打好污染防治攻坚战、服务高质量发展等各个节点，多渠道及时、高效、客观全面地宣传报道，营造全社会关心、支持和参与的良好氛围。