美国关键基础设施保护时代开启

孔勇 范佳雪

环顾全球，网络安全形势仍十分严峻，各国在网络空间展开激烈博弈。关键信息基础设施是我国经济社会运行的神经中枢，发挥着基础性、全局性、支撑性作用，因此保护好关键信息基础设施是网络安全的重中之重。网络安全是开放的而不是封闭的，维护关键信息基础设施网络安全要有全球视野和开放心态，因此有必要关注其他国家的做法。美国全面加强关键基础设施保护安全工作已有二十五年的历史，是值得我们关注的重点对象。通过开展美国关键基础设施保护政策的系列研究，旨在进一步更好的学习美国关键基础设施保护的理念与经验，思考关键基础设施保护工作路径，少走弯路。

1996年7月15日，美国克林顿政府颁布第13010号行政令《关键基础设施保护》，首次提出关键基础设施的概念及重要作用，初步划定关键基础设施范围，决定成立关键基础设施保护机构，美国关键基础设施保护时代正式开启。

二十世纪九十年代，以美国为首的联盟军取得了海湾战争的胜利，这是美军自越南战争后主导参加的第一场大规模局部战争。在这场战争中，美军首次将大量高科技武器投入实战，利用压倒性的制空、制电磁优势控制了伊拉克信息和通信系统，使联盟军队以较小的代价取得了决定性胜利，重创伊拉克军队。

美国向全世界展示了进攻性信息战的威力及攻击对手信息基础设施所确立的战争优势。与此同时，美国也成为了最早意识到关键基础设施重要性的国家。作为当时世界仅存的超级大国，美国开始思考“不对称威胁”，即无法抗衡美国战争机器的敌手可能通过打击美国本土要害点迫使美国屈服，而这个要害点就是关键基础设施。随着这种观念的发酵和国际形势的变化，克林顿政府发布13010号行政令《关键基础设施保护》，拉开了美国关键基础设施保护的历史大幕。

美国克林顿政府行政令《关键基础设施保護》正式将关键基础设施重要性提升到国家安全高度。该行政令初步划定了美国关键基础设施行业范围，要求成立调研咨询组织向总统汇报关键基础设施脆弱性和网络威胁，并要求设立专门工作组负责关键基础设施保护的协调和执行工作。

（一）划定关键基础设施范围

美国克林顿政府行政令《关键基础设施保护》首次提出关键基础设施概念，是指国家重要的基础设施，它们一旦失效或者遭到破坏将对美国国防和经济安全产生严重破坏性影响。行政令划定了八大关键基础设施领域，包括电信、电力系统、油气储存和运输、银行和金融、交通运输、供水系统、紧急服务 （包括医疗、警察、消防和救援）、政府设施。

行政令明确指出针对以上关键基础设施的威胁分为两类，即对有形财产的物理威胁，以及对控制关键基础设施的信息或通信组件的电子、射频或基于计算机的攻击威胁（网络威胁）。

（二）建立总统关键基础设施保护委员会

行政令明确提出建立“总统关键基础设施保护委员会”，负责向总统报告关键基础设施脆弱性及网络威胁，及时提交关键基础设施保护的政策建议和实施方案。

总统关键基础设施保护委员会的主席由总统亲自任命且必须是联邦政府以外的人士全职担任。其他主要委员由财政部、司法部、国防部、商务部、运输部、能源部、中央情报局、联邦紧急事务管理局、联邦调查局、国家安全局等重要部门提名并经指导委员会批准后担任。指导委员会由总统委任的四名委员组成，负责监督委员会工作并定期将收到的委员会工作进展向主管委员会提交报告。主管委员会成员由上述各部门一把手担任，负责对委员会提交给总统的任何报告或建议进行审查。此外，总统关键基础设施保护委员会下设咨询委员会，由总统任命了解关键基础设施的私营部门人士组成。咨询委员可以以任何方式就关键基础设施保护主题向委员会提供咨询意见。

为保障总统关键基础设施保护委员会的工作，行政令还要求所有行政部门和机构与委员会合作，在法律允许的范围内向委员会协助提供资料和咨询意见。

（三）设立基础设施保护工作组

考虑到总统根据委员会的分析结果采取行动时需要临时协调基础设施保护工作，行政令提出在司法部内部设立基础设施保护工作组负责执行临时协调任务。

基础设施保护工作组接受指导委员会监督，由联邦调查局主持工作，委员由来自联邦调查局、国防部和国家安全局的全职员工组成并接受其他行政部门的非全时协助。工作组的主要职责是为联邦政府提供关键基础设施保护的专家指导、教育培训、事件分析、威胁预警以及协调执法部门进行刑事调查等。

为保障工作组工作，行政令要求所有执法部门和机构应与基础设施保护工作组合作，在法律允许的范围内向工作组共享攻击威胁和安全事件信息，协助提供资料和咨询意见。

回顾美国二十五年来关键基础设施保护的发展历程，美国克林顿政府行政令《关键基础设施保护》的发布具有重大历史意义。

（一）首次提出关键基础设施的概念及重要作用

美国克林顿政府行政令《关键基础设施保护》以国家法令的形式首次提出关键基础设施的重要性，并明确指出电信、电力系统、油气储存和运输、银行和金融、运输、供水系统、紧急服务、政府设施等领域是关键基础设施，从此关键基础设施保护受到美国政府的高度关注。

（二）强调关键基础设施保护的安全信息共享和统筹协调机制

针对美国关键基础设施大多由私营部门拥有和运营的情况，该行政令提出了联邦政府和私营部门合作保护关键基础设施的策略，在联邦政府和私营部门间积极开展沟通和信息共享，由联邦政府聘请私营部门中专业人才担任相关职位，并成立专门工作组负责关键基础设施保护的协调和执行工作。

（三）迅速成立专门机构对关键基础设施保护进行研究

行政令要求组建咨询顾问机构“总统关键基础设施保护委员会”，其最大的使命是通过摸排美国关键基础设施现状向总统建言献策。这在关键基础设施保护起始阶段具有重要意义，美国十多个关键行政部门和大量关键基础设施私营部门参与其中，通过大量访谈、排查和信息收集，总统关键基础设施保护委员会于1997年10月向总统提交了建议报告《保护美国关键基础设施》，为之后的美国关键基础设施保护工作指明了方向。