听证制度助力高校教师权利救济探析

摘要：高校听证制度作为高校教师申诉途径的重要一环，是教师寻求权利救济的重要途径。高校教职工权利救济之困主要体现在司法救济的局限性和非司法救济保障不足。高校听证制度的自身特点、依法治校的现实需要以及相关规定决定了其必要性;该制度从理论层面到实践层面都具备可操作性。国内外部分高校施行的听证制度对构建听证制度以助力高校教师权利救济提供了借鉴，可尝试：（一）适用范围上，以解决教师和学校之间现实矛盾为主;（二）适用范围表达上，应以列举式为主、兼顾概括式表述;（三）建立专门听证委员会之类机构;（四）听证人员类型，应包含不同群体人员;（五）事前听证与事后听证并举，着重关注事前听证;（六）听证笔录效力认定要作出明确规定;（七）听证制度并不排除其他救济途径的适用。

关键词：高校教师;申诉;权利救济;听证制度

中图分类号：D925.2;G645文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）06-0108-06

引言

《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》指出，要健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范的构建，加强社会组织章程等社会规范的建设。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》也指出了构建系统完备的学校规章制度体系，完善学校法人治理结构，健全师生权益保护救济机制，必要时采取听证方式的意见。可见，依法治校、完善教师权利救济机制是我国法治社会依法治校的重要着力点。现今，高校教师权利救济较为模糊：一方面，《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）所涉救济制度本身规定较为笼统;另一方面，主要以书面审查方式为主的高校申诉途径中，较少存在听证制度的相关具体规定。除少数高校初步构建了校园听证制度外，大多数高校的听证制度或还未开始建立或刚刚起步，仍停留在宣示层面并未实践。那么，“教师—高校”一旦出现纠纷，涉事高校若态度强势、傲慢，教师权利如何得到有效救济？辩护权如何得到更好保护？如何弱化这类纠纷？基于此，本文将从教师权利救济现状出发，结合现存申诉制度与国内外现行校园听证制度等进行分析，就如何构建国内高校以教师权利救济为核心的听证制度展开探讨。

一、高校教职员工权利救济之困

（一）司法救济局限性

教师与高校产生纠纷，选择司法救济时，或诉讼或非诉讼。其中，诉讼方式多以民事诉讼为主，少数选择行政诉讼。就行政诉讼而言，该方式最为理想，因行政诉讼的性质和举证责任的规定对处于弱势地位的教师较为有利，但受案范围有限。

就诉讼而言，一方面，法院主要以不属于受案范围为由不予受理或驳回起诉，即将高校内部管理行为和职称职务评聘行为归于高校自主权限范畴，基于司法尊重原则减少司法干预[1]。另一方面，即使受理，也可能因为举证责任相关规定给教师带来困难。虽然根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》中第十三、三十条之规定，对于开除、辞退、除名、解聘等惩戒行为所产生的争议由用人单位承担举证责任。故上述争议以外其他类型且更为频发的争议仍遵循“谁主张，谁举证”的举证规则，基于教师与学校的实质地位并不平等造成教师处于弱势地位从而举证困难的情形大量存在，极大影响其诉权的正常行使。

就非訴而言，主要通过和解、调解等非诉程序进行“解决”，但非诉方式的相关文书一般并不公开，所以无法统计，故该纠纷是否真正得以解决不得而知。

（二）非司法救济保障不足

面对纠纷，若选择非司法救济，则主要以所在高校内部的申诉机制为主，但该机制的适用是否能保证其公正性和有效性仍有待商榷。

1.现存申诉制度规定不足

《教师法》第八章第三十九条规定，教师权利遭受侵害时可以通过向主管教育的行政部门申诉以寻求救济。为对《教师法》相关规定进一步细化，国家教育委员会颁布关于《教师法》若干问题的实施意见，地方也相继制定实施办法，但对教师“申诉”相关规定依旧显得粗糙，且难以找到其他教师申诉相关具体规定。而申诉制度设计的模糊性及其他相关规定不足直接或间接导致了教师权利难以得到公正、有效救济。例如，申诉适用范围采用概括性规定，导致受理范围难以准确界定，权利人申诉易被推诿扯皮;受理申诉主体为教育行政部门，与高校业务往来存在利害关系，故该主体几乎无一例外难以确保其中立性，不能仅仅把公平正义寄希望于申诉处理人员的自身素养上，违背程序正当原则;举证责任没有明确规定，若按照惯例“谁主张，谁举证”的举证责任分配，则教师弱势地位所带来的不利影响大概率会被进一步扩大。

2.现存申诉制度适用不足

现存高校申诉制度，一般是书面审理。优点是方便、快捷;缺点则可能是难以满足权利人对“听审权”的需求。之所以说“可能”，一方面是因为权利人在提交申诉书时就当然包括了说理和相关证据，这在一定程度上保护了权利人提出证据、陈述事实和辩论的权利;另一方面是权利人假若认为其“听审权”仍没有真正实现或“未确立对申诉处理不服可行使诉权”这一问题，则可通过听证、仲裁和诉讼等其他途径来实现。例如，1995年10月6日颁布的《〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第八章第三款和第四款提出，教师对申诉结果不服，属于行政复议或行政诉讼范围的争议可以进行行政复议或提起行政诉讼。而不属于行政行为引起的纠纷，当然可以通过民事诉讼寻求救济。而此时，又会陷入前述的局限性循环中。

简言之，申诉制度需要进一步完善，但因受自身特点所限，难度大、且短时间内难以取得成效。

3.其他救济途径的尴尬处境

除前述救济之外，少数部分高校已开始探索听证制度在校内的适用（其中，最具典型性高校有浙江大学、华东政法大学和中国人民大学）。就现存高校听证制度整体而言，尚存在一定问题：（1）制定缺乏明确的法律依据，如《教师法》未明确规定听证制度;（2）现存听证制度并未就听证程序做具体规定，难以实现以程序正义来保障结果实质正义;（3）受理范围较窄、听证机构独立性不强;（4）停留在宣示层面，如流于形式的“听过会”。gzslib202204042004

二、听证制度必要性与可行性研究

（一）必要性研究

1.自身特点决定。从听证制度自身特点来看，听证制度的适用能够解决传统申诉途径中纠纷受理方中立性存疑、权利人举证责任分配不平衡和听审权受限等现实问题，听证制度的适用能更加公平公正有效地解决教师的切身问题。

2.依法治校的现实需要。学校作为管理者，对教师和学生所行使的一系列权力必然带有明显的单方意志性和强制性，这是行政权的典型特征。如果由于行使这些权力造成教师权利遭受损害，当然应该通过听证的途径说明处分依据、理由，并同时听取相对人的陈述、举证和辩驳，从而实现实质公平，实现依法治校。

3.相关规定指引。2020年7月颁布的《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》第五款明确提出，鼓励高校探索建立听证制度，对涉及师生重大利益的处理、处分或申诉，必要时采取听证方式，确保作出处分或申诉决定程序的公平公正。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》第三项第八条提出，探索校园听证制度的构建与适用，以加强高校依法治校、依法管理的意识和水平是建设法治社会的应有之意。上述指导性意见为高校探索听证制度的构建提供明确的政策指引，具有催动作用。

综上，构建完善的高校听证制度可为教师权利保驾护航，同时也能避免管理者决策失误对双方都造成不可挽回的损失，进而消除学校可能会遭受的非议，最终通过公平公正公开的纠纷解决途径还一方以正义，从而使学校和教师能够正常高效履行自身职能或职责，避免不必要的后顾之忧。

（二）可行性研究

1.理论层面具有可行性。听证制度理论来源：自然正义原则、公民参与理论。其中，公民的参与权是一种复合权利，集知情权、表达权、管理权和监督权于一体。有效的公民参与意味着公众清楚地了解自己的参与对决策和裁决所产生的影响，不意味着公众的意见必须被采纳，但是他们应该知道意见不被采纳的公开的合理解释[2]。就公民参与的作用而言，学界普遍认同其是限制公权力，提升公民生活民主性和公共性的重要途径。《宪法》第二十七条第二款规定“倾听人民的意见和建议”，而听证制度正是公民参与权得以实现的重要途径之一。高校对于听证制度适用意义也在于此，听证制度在高校的正确适用不仅有利于保障教师基本权利，使其更有工作和科研积极性，同时也能提高学校决策质量与水平，避免给学校带来各方面的不利影响，促使学校和师生能够和谐互促，朝着正确方向共同进步，体现各自教育价值。

2.实践层面具有可操作性。部分高校已开始施行高校听证制度，并不断完善。例如，华东政法大学的《华东政法大学学生违纪处分规定（试行）》第三十一条规定了听证制度的适用条件;《华东政法大学听证规则（试行）》对听证制度各方面进行了较为细化的规定;浙江大学的《浙江大学听证制度实施办法》对其校园听证制度作了较为详细规定。两校听证规定都具体规定了听证适用范围、程序和效力等，使得听证制度具有现实适用性、可操作性，不再停留在宣示层面，可实质保护教师陈述、质证和申辩的权利。

三、对中国高校听证制度构建的探索

（一）行政法部门启示

中國现行听证制度最具有代表性的莫过于行政法部门《行政处罚法》（以下简称《处罚法》）和《政府指定价格听证办法》（以下简称《价格听证办法》）。前述对于听证的目的、受理范围和具体程序都有较为明确的规定。

1.听证制度目的。《价格听证办法》《处罚法》主要都为提高行政行为民主性、科学性和透明性。学校作为管理者，其决定可能会对相对人产生难以挽回的不利后果，故高校听证制度可借鉴上述之目的，从而推进依法治校政策有效落实。

2.听证制度适用范围。主要采取列举式表述，究其核心，即必须与听证申请人具有利害关系。但随着社会发展，新类型纠纷出现以及法学理论研究的进步，单纯列举式表述已不能满足社会需要，列举式与概括式并举方式被更多采用，《行政诉讼法》受案范围之规定就是较好例证。故基于社会发展需要或校园听证在当下本身就是较为新型的制度构建，其听证适用范围表述皆宜采用列举式和概括式并举。

3.听证会效力。新修订《处罚法》对听证结果效力有明确规定，听证结束后行政机关应该制作听证笔录，听证笔录作为处罚的依据。这改变了以前对于听证会结果法律效力模糊不清的处境，导致听证会大多是流于形式。对于听证笔录效力的认可本就是毫无争议的现实需要，这对于高校听证来说者具有很好的警示和指导价值，不要使高校听证仅流于表面变成“听过会”。

（二）国内高校现行听证制度启示

部分高校对于听证制度构建已作尝试并实际适用。其中，最具典型性的高校为华东政法大学、浙江大学和中国人民大学，这三所高校听证制度体系较为成熟，具体分析如下：

1.适用范围上。三者基本均以和学生、教师相关的处罚处分、违纪违规的事实证据和学术不端行为等为适用范围。其中，浙江大学《听证制度实施办法（试行）》第三条第（四）项特别增加“信访听证”的类型，即把大多数涉及学生和教师的校园纠纷类型都纳入听证制度适用范围。

2.适用范围表述上。浙江大学和中国人民大学采取列举式为主方式，适应范围较窄，如中国人民大学适用范围主要为学术不端行为引发的纠纷;华东政法大学采用概括式表述，减少列举式表述弊端。另外，《华东政法大学听证规则》明确规定“听证会记录和评议意见是作出处理或处分决定的依据”，对听证结果效力认定起到表率作用，具有可借鉴之处。

3.听证机构组成人员上。与其他多数高校将听证机构作为校长办公室内设机构不同，浙江大学《听证制度实施办法》和《中国人民大学科学研究行为规范及管理办法》设定了较为独立、专门的听证机构，如浙江大学设立听证委员会;中国人民大学设立学风建设委员会，在更大程度上确保听证机构作为第三方的独立性，更易令人信服，从而进一步确保听证结果公正性和听证决定有效执行。gzslib202204042004

4.其他具体事项上。《华东政法大学听证规则》也有着详细严格的规定，如规定不公开听证类型，重视对当事人隐私权保护;调查人员不得担任评议团成员，体现了回避原则适用，避免调查人员因先前产生主观印象而损害听证中立性;听证程序中必要证据补充相关规定，对当事人辩护权和正当程序原则的重视;听证程序具体流程详细规定，避免程序适用模糊不清产生问题;听证前准备阶段的整个听证程序都有必要的时限规定，避免某一方故意推脱且能够显现听证制度的时效性。

综上，上述高校听证规则分别对听证机构人员组成类型和比例、听证规则、举证规则、时间规定、听证流程和评议方式等都有较为详细规定。对于听证结果的效力，若不服最终决议的，可以向上一级教育行政机关申诉或通过其他法律途径寻求救济，这对于解决听证程序和其他救济途径的衔接问题有很好的借鉴意义。听证制度并非终局决定，只是权利人寻求救济众多途径之一，因其自身优点而被权利人优先选择，这并不意味着听证制度排除其他途径的适用。

（三）国外高校现行听证制度启示

1.美国高校听证制度。早在1996年教师麦吉尔因申请终身教职被驳回而诉加州大学一案中就可以看到正当程序在争议处理中被严格遵守。因为，在美国高校中教师与学校之间关系的确立以劳动合同为主，在处理与教师有重大利害关系的纠纷中听证委员会都会认真对待。这种教师身份关系的确立方式在目前越来越多地以合同聘用方式来聘请高校教师的中国也非常相似。美国高校非常注重教师的独立人格，严格保护教师的权利，这是美国高校听证制度的显著优点。

以密歇根大学听证制度为例[3]，在教师所涉及的职务事务与其所任职学校的行政单位有关的情况下权利人即可以在规定时间内书面申请听证。对于听证笔录的记录则要求要完整详细并将笔录副本交给申请人。对于听证结果并非当然地予以执行，还需要进行严格审议（如果听证委员会建议采取对相关教职员工不利的行动，则相关行政单位的负责人在进一步考虑该事件之前，应该以书面形式告知相关教职员工可以选择通过由评议会学校事务顾问委员会任命的任期问题常设小组委员会对事件进行审议）。不论是教师还是学校行政机关，如果对于听证结果不服，都可以申请对听证结果进行审议，经过审议后的结果才是听证的最终结果。

可以看出，美国高校对教师权利的保护采用“双重听证”的方式，一些高校还对学生和教师听证机构的管辖主体分别予以规定，目的是提高纠纷解决的效率。且美国高校对教师职务问题的范围作了进一步细分，也就是对听证受理范围作了进一步规定，将职称、薪资福利、科研经费、工作环境等都纳入了听证范围。美国高校对教师权利保护的重视程度和听证制度的专业化在很大程度上提升了校园听证的公信力，所以大部分教师都会首选通过听证来解决遇到的问题，避免相对高额的诉讼成本，同时也减轻了司法机关的诉累。

2.英国高校听证制度[4]。英国高校的听证制度非常重视对学生和教师利益的保护，这也是继承了英国听证制度一直以来重视私人利益保护的传统。与美国高校听证制度相比，英国高校对于听证制度的规定更加详细具体，体现出对听证制度无与伦比的重视。如此重视的原因与英国大学通常都是学者治校有分不开的关系，英国大学的教师学者大多都同时承担着行政管理的职责，在学校治理中拥有者更多的权力，此种方式保证了学校在治理过程中能够反映更多教师的意愿。

以剑桥大学为例，其有专门负责教师教学事务的机构，这些机构同时有着对教师的惩戒权。当专门机构认为教师履行职责有缺失时，经过调查后会对教师给予口头警告并说明理由，同时告知教师有申诉进入听证程序的权利。如果经过调查后发现教师有严重的教学过失，则会对其进行书面警告并要求其限时纠正，同时告知申诉权利。当校长认为事件符合进入听证的条件时会指示专门人员向大学法庭提出控诉，从而进入事前听证程序。大学法庭在具有法律职业资格的专业人员的带领下组成，教务长或其指定的代理人担任法庭秘书长，负责具体事项教师在审理中可以聘请代理人，拥有陈述、申辩和举证权利。作出裁决后，秘书长将裁决结果通知给教师，并告知其有上诉的权利。上诉后则会通过七人庭的审理作出最后裁决，七人庭可以对原裁决作出变更或要求重审。

英国高校的听证制度与美国高校听证制度相似的是都有事前和事后听证两个程序，而且以事前听证为主。在听证机构的设置上明确规定了听证机构的地位和人员的组成，最大程度地保障了听证机构的独立性和權威性。对于听证范围的适用规定得更加详细，分为纪律处分和聘任纠纷两大类，规定了完整的听证流程和时间限制，有着很强的可操作性，重视听证笔录的效力。

英国高校与美国高校两者听证制度的差别主要体现为：（1）英国高校的听证结果只有上诉机构可以更改或要求重审，具有很强的时效性。而美国高校听证的结果是学校负责人作出最终决定的重要依据，并非直接适用;（2）英国高校听证机构的组成人员更为专业，多是由具有法律职业资格的人员组成。美国高校听证机构的组成人员多由普通师生组成，更加多元化。

（四）构建有效听证制度的初步建议

目前，国内已经拥有听证制度相关规定的高校数量大概仅占一半左右，其中绝大多数都带有明显不足，且难以实施[5]。基于构建法治社会和依法治校的现实需要，借鉴国内外现行听证程序，构建完备、具体的高校听证制度，避免适用范围模糊、听证机构组成欠缺中立性、听证程序缺乏正当性、听证结果效力不确定、停留在宣示层面等现实适用遭遇困境，现提出以下建议：

1.适用范围上，应以解决教师和学校之间现实矛盾为主，尽最大可能维护教师权益。需要解释的是，这并非是极力打压学校一方，相反，对于提高学校管理水平、决策能力和自治力都有着积极促进作用，且能够使双方都避免无端非议。具体而言，要求不仅仅把涉及教师职务行为的重大决定包括在内，还应借鉴英美高校听证制度受理范围，把声誉惩戒、职称评定、薪资福利待遇、科研资金和教学环境等与教师履行职责密切相关决定、决策事项也包含在内。特别是学校对于教师声誉惩戒相关决定，在当今网络发达信息飞速传播的社会环境下，教师的声誉对于其职业生涯有着重要影响，不能产生此类惩戒不是实体处罚而无关紧要的错误认识。另外，除了当然包括的惩罚行为，还应包括收益性行为，如职业发展机会和评定职称等，这样才能够体现听证制度公平公正的初衷。gzslib202204042004

2.适用范围表达上，应以列举式为主、兼顾概括式表述。理由不再赘述。

3.听证机构设置上，最为理想的是建立专门听证委员会之类机构，而非仅把听证机构作为校长办公室内设机构。建立专门的听证机构能够最大程度确保机构和组成人员中立性，排除其他机构和个人影响，做到客观、公正，以进一步确保听证程序正当性。

4.听证机构人员组成上，听证人员类型，应以不同群体人员组成。例如，《华东政法大学听证规则》规定听证会评议团成员由学校的教师、相关部门工作人员、工会组织的代表、学生代表等3人或5人组成，有条件的还可以聘请校外专业人员;另外，调查方工作人员不得担任评议团成员。同时体现了回避原则在听证中的适用，排除主观臆断。听证主持人，最好是具有法律专业背景或职业资格的人员担当，这样在流程和操作上能体现出较好的专业性，避免听证制度适用不当。而其他非专业群体的参与也同样必要，对于事实问题的判断并不需要很深的法律背景，一线群体的参与能够更好地对事实问题进行审议，且能够避免法律专业人员思维固化所带来的弊端。

5.事前听证与事后听证并举，着重关注事前听证。学校的决定会直接对相关教师的权利产生现实影响，且部分影响难以挽回。所以，为了审慎行使权力，最大程度保障教师权益，减轻对其可能造成的侵害，事前听证十分必要。而事后听证也是必要的纠错途径，在任何阶段都要尽量弥补错误，挽救因权力行使不当所造成的损害。

6.听证结果效力认定上，即听证笔录效力认定要作出明确规定，不能含糊其辞甚至不予规定。在此可以借鉴英国高校对于听证结果效力的认定，听证笔录要以书面形式记录完整详细，并发放到听证各方当事人手中。笔者以为，以听证结果作为学校作出最终决定的主要依据而非直接适用，这一规定较为妥当。因为，若像英国高校那样直接适用听证结果，排除校方最终决定权利，可能会进一步激化教师和学校之间的矛盾，毕竟对大部分教师而言继续在学校任职是其当然选择，否则也不会选择听证程序进行权利救济而非直接提起诉讼。且在落实依法治校的今天，高校机构和负责人的法治观念在内在动力和外部压力双重作用下必然不断加强，加之以社会舆论和行政管理部门监督，徇情枉法、徇私枉法而不知悔改的情况越来越少，甚至很快将不会出现。所以留给学校一方必要的最终决定权，对纠纷双方来说都更为妥当。

7.高校听证制度和其他救济途径衔接问题上，前述国内部分高校听证规则值得借鉴。听证制度并不排除其他救济途径的适用，若对听证结果持有异议则可以通过向学校的上一级教育行政机关申诉或是通过司法途径寻求进一步的解决。

结语

对于高校而言，不论公办抑或民办高校，皆需认真思考听证制度优势及其存在意义。对于教师而言，要提升自身法治素养和法律知识，提高维权意识，践行依法治国理念，必要时寻求专业人士帮助，不要因为不懂法律、不知救济途径和不敢申诉而怠于行使合法权利，从而纵容对方损害自身利益和践踏法律尊严，阻碍法治国家、法治政府和法治社會的建设。提倡和推动全面依法治国、构建法治社会、法治政府和落实依法治校的今天，高校听证制度的构建是当今国家治理体系和治理能力现代化的应有之意。

参考文献：

[1]徐雷，陶好飞.公立高校教师人事争议诉讼现状及特征研究——基于134份裁判文书的实证视角[J].复旦教育论坛，2017（4）.

[2]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：北京法律出版社，2009.

[3]张国有.大学章程[M].北京：北京大学出版社，2012：137-141.

[4]毛雅菲.我国高校教育听证法律制度的英美借鉴[D].天津：天津财经大学，2018.

[5]施佳.论我国高校教师校内申诉制度的完善[D].合肥：安徽大学，2017.

[6]王名扬.英国行政法[M].北京：中国法制出版社，1987.

[7]杨金华.美国公立大学的听证制度——对加州大学听证制度的研究[J].外国教育研究，2015（2）.

作者简介：耿亚鑫（1993—），男，汉族，河南信阳人，单位为湛江科技学院马克思主义学院，研究方向为宪法与行政法学。