地方法治建设的逻辑反思及实践路径

摘要：地方法治是法治中国建设的重要组成部分，其不仅关系到基层社会的规范形态和秩序运作，而且影响着国家治理体系和治理能力现代化的制度构建和深度实践。然而，混乱的主体观念、错置的角色定位以及匮乏的制度供给分别构成地方法治建设的观念困境、角色困境和制度困境。地方法治建设应当遵循“观念—角色—制度”的逻辑路径。驱使地方社会主体观念向现代法治规范性转换应当成为克服地方法治困境的前置性选择。基于法治主体观念的历史性变革，地方主体的角色定位和身份认同得以深层次塑造。同时，经由对地方治理偏差的矫正和基层秩序缺陷的弥补，最终实现地方治理领域的规范化供给和地方法治建设的制度性均衡。

关键词：地方法治;规范逻辑;地方治理;制度供给

中图分类号：D927文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）06-0081-09

引言

作为国家结构的有机构成部分，地方承担着经济发展、政治统治、文化传播、社会保障和生态环境保护等重大任务。可以说，地方发展质量及其治理状态在很大程度上决定着国家治理能力和治理现代化水平的实现程度。在全面深化改革和推进依法治国的治理背景下，如何实现国家法治建设和改革进程彼此交融，正考验着一个转型国家执政者的判断力和执行力。就全面推进依法治国而言，地方法治建设的本源性地位不可或缺、枢纽性功能不容忽视、基础性意义不容置疑。然而，地位和作用的重要性意味着其推进和实施的艰巨性。在国家主导的法治现代化进程中，建构型法治的理性设计如何在传统伦理观念浓厚的地方层面精妙地展开？在国家转型、社会变革、利益分化、价值多元的时空下推进地方法治建设，政府应该如何履行职能，民众应当承担何种角色，社会应当发挥何种功能？基于此，本文循着“观念—角色—制度”的研究路径展开对地方法治建设的实践基点、深层根源及逻辑指向进行阐释和论述。

一、地方法治建设的实践样态

现代法治在国家和社会秩序塑造中的治理功效，使得地方法治建设日益成为一个极具学术认可度的时代课题。如何将现代法治精神以规制制度形式融入地方治理实践亦成为这一课题的核心关切。然而， 由主观的秩序想象到客观的秩序塑造需要一个对实践现状的理性把握，这就需要以冷静思维、立体视角以及综合维度来全面分析地方法治建设的实践样态。

（一）地方法治建設的观念羁绊

规则运行和实践运作在很大程度上受制于社会主体的内在意识。正如凯恩斯所言，“世界就是由它们统治着——不论早晚，不论好坏，危险的东西不是既得利益，而是思想”[1]。正如宏大顶层设计需要科学的理论论证和学理支撑，具体行为方式则深受固有观念的驱使和引导。地方法治是全面推进法治建设并实现国家治理法治化的基本方略[2]，然而，滞后的权利（力）观念构成地方法治建设的意识障碍。

第一，现代社会主体性的觉醒塑造出权利弱化与泛化并存的权利状态。作为法治建设的核心指向，权利的确立、维护和保障在地方法治推进中的地位和作用不容忽视。然而，权利弱化与权利泛化并存的权利状态成为地方法治建设的潜藏障碍，严重制约着地方法治建设的深层推进。就权利弱化而言，其主要表现为社会主体在主张和维护自身权利上的缺位，对主体权利的认知水平不够、维护力度不强;就权利泛化而言，其主要表现为社会主体将自身的所有诉求均转化为权利话语，对权利外延进行极度扩展，对权利内涵进行偏离法治追求的主观阐释。“尽管出于不同的研究角度、不同的论证需要，我们可以将权利的构成要素作多样化的分解，但总括道德权利、习惯权利、法律权利等，权利的基本构成要素只有两个：一是利益，另一是正当、应得。”[3]权利虽然牵涉到利益的调整与分配，但其绝不等同于利益，因为权利涉及人的尊严和自主性，这就是所谓的“正当、应得”所表达的法理内涵。就当前中国权利状况而言，民众对权利的理解大多停留在“利益”层面，个人权利观念是以自我利益为追求和归宿的[4]。其结果是权利的实质内涵被忽视，法律的价值功能难以施展。现实观念总能在历史的年轮中寻求到意识脉络。在中国传统社会，蔽塞的诉求表达渠道导致权利维护的暴力化倾向，理性思考受制于感性表达，朴素权利观为物质利益所驱使。因此，西方社会个人权利观念必定要经历中国传统文化的选择性吸收和内涵重构，才能合乎本土道德观念和思维模式[5]。作为乡土中国治理模式的重要实践领域，地方社会面临着深刻的秩序和观念冲击。更加值得关注的是，依法治国的全面推进使得地方社会主体的权利欲望得以极力释放，权利泛化成为一种重要法治现象。与此同时，权利弱化的传统基因并没有完全消除，并与权利泛化的现代诉求杂糅在一起，成为推进地方法治建设中的观念羁绊。

第二，地方社会深刻继承着权力扩张性的政治基因。在中央集权国家，地方权力源自于中央赋予，而分权于地方正是实现国家有效治理的必要途径。然而，传统观念根深蒂固，地方法治建设任重道远。对于中国历史上权力收放周期律，周雪光有着深刻阐述：“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制和有效治理之间矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力;而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁”[6]。为保证政策执行效果，就需要向下分权，但其要承担地方发展偏离中央精神的风险;而要保证地方绝对贯彻中央精神，就需要向上收权，但其要以牺牲地方有效治理为代价。权力是一把双刃剑，一旦权力脱离制度的笼子，人类的原始本能和狂热欲望便瞬间被解冻，如脱缰之马，贻害无穷，致民怨难释，民利难求。地方权力运行面临着同样的治理难题。在基层社会治理中，某些地方政府以政治思维代替法治思维，以行政统治代替社会治理，使得地方社会的规则意识和法治观念难以得到积极塑造。在一定程度上可以说，民众对国家和社会的认可度是由地方的治理形象所决定的。因此，当地方权力得不到有效监督和制约，民众就难以给予法治建设以实质性认可，地方法治建设的意识基础将面临随时被侵蚀的治理风险。gzslib202204041937

（二）地方法治建设的角色困境

当代中国法治发展的推动力量来自于三个方面，即作为法治主导力的官方力量、作为法治原动力的民间力量以及作为法治建构力的职业力量[7]。可以说，无论哪一种法治力量的具体展开，均离不开民众的角色参与：官方力量的展开离不开民众的监督，民间力量的展开离不开民众的实践，而职业力量的展开同样离不开民众的积极参与。然而，就地方法治建设实践而言，民众的整体参与度不足正制约着地方法治的建设成效。

第一，地方法治建设的有效推进离不开民众的积极参与。我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利倍受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。然而，在这样一个权利时代，法治建设的推进过程不仅是确认和保障公民权利的过程，同时也是塑造公民社会的过程，其需要民众能够以一种实际参与者的身份积极贡献法治力量。法治是指具有至高权威和平等对待的良法善治，它是全人类文明的共同趋势，而法治国家则是迄今“现代社会一种最文明、最先进的政治法律制度类型”。现代法治国家的基本追求就是，将权力关进制度的笼子以规制公权，并通过明确的法律规定和有效的程序设置来保障私权。但是，以行政思维代替法治思维，以强力管控代替法治方式，严重违背现代法治理念，极大阻碍地方法治建设的深入推进。法治对象的官民之别，在很大程度上决定着一个国家法治建设的水平和成效。为使地方法治建设取得实质性进展，需要防范政治的不确定性和非理性化，并积极推动政治的规范化、程序化运行[8]。政治的规范化和程序化过程实质上是地方权力接受民主监督和制约的过程，而这一过程的合法性和正当性离不开作为地方主体的民众的广泛与有效参与。

第二，地方法治建设中民众的主体性缺位。由于缺少孕育现代法治社会所需要的传统土壤，中国法治现代化道路选择的是一条由政府主导的建构型法治路径。因此，中国法治建设的基本逻辑一般是由中央进行顶层设计，然后政策逐级下沉，最后由具体部门或地方政府负责落实。地方法治正是国家建构型法治推行中的一个基本单元。在当前的地方法治建设中，非法治化现象十分严重，民众有效参与难以保证。非法治化现象和民众参与失位之间的内在逻辑关系是：一方面，非法治化现象盛行导致权力专横，进而直接阻塞民众积极参与的路径;另一方面，因缺少民众有效参与而导致的权力监督漏洞，极大助长了非法治化现象肆意蔓延。法治建设持续推进的根本动力源自民众的積极参与和法治实践，这种参与实践不仅体现在公民个体生活中，而且要渗透于法治政府建设的全过程。对于地方法治建设而言，地方法治评估不是政府自建自评的自我展示过程，而是一个以民众视角体验和表达法治建设成效的过程;政府官员绩效考评不是自说自话的邀功形式，而是其接受民众集体检阅的过程;政策的制定和执行不是行政权力主导下的利益分配过程，而是一个倾听民声、吸纳民意、化解民忧、保障民利的动态过程。就地方民众的参与现状而言，其难以实现地方法治建设的程序展开和制度保障。

（三）地方法治建设的制度供给短缺

地方法治建设的根本目的在于为地方秩序的良性运转提供规则依循和制度保障，但是，这种建构型的制度供给应当顾及非正式制度在地方社会治理中的既有作用。因而，地方治理的制度供给现转可以从正式和非正式两种制度视角进行规范分析。

第一，作为正式制度的权力运行和监督机制供给不足。首先，行政决策和行政执法缺乏程序规定。公权力能否依法定程序行使对地方法治建设至关重要。就目前而言，我国法治政府建设存在重内部机制、轻外部机制，重实体法规范机制、轻程序规范机制，重事后救济和问责、轻过程规范机制等问题[9]，这主要归因于行政程序明细性、制度化规定的缺失。在地方法治建设中，行政程序规定不完善、执行不到位问题同样突出，其主要表现在行政决策的制定和行政执法的开展中。其次，行政权力运行的监督机制有待完善。行政机关垄断和控制着区域内政治、经济、文化和社会等资源的分配，若不对其进行法律规制和程序约束，不发挥监督机制的制约功能，行政权的行使便容易演变为谋私的手段，自由裁量权的回旋余地也就可能为权力寻租和权钱交易提供自由发挥的空间。权力倾向于腐败，因此，促使权力在阳光下运行，在笼子里行使，不断完善监督机制，进一步加强监督制约，最终实现监督成效，已势在必行。最后，法治绩效评价机制亟待健全。建立科学的法治建设指标体系和考核标准，是党的十八届三中全会确定的重要内容。作为推进法治政府建设的重要制度设计，其契合了20世纪80年代以来在全球兴起的以“评估国家”替代“管制国家”的改革浪潮[10]。但在我国法治政府评价中却存在目标导向不明确、技术体系不完善和考评实施矛盾冲突等问题[11]，严重制约法治政府建设的自我认知和路径选择，这一点在地方层面表现的尤为明显。

第二，作为非正式制度的基层秩序规范供给不足。地方治理需要依循法治框架渐次展开，但不能忽视蓄藏在社会机体中的固有秩序和传统逻辑，这两种不同观念碰撞出地方法治建设新的困境。地方法治建设的难点在于法治社会建设，但决不能将“法治社会”片面地解读为国家依法来管制社会……所谓法治社会，是指社会的民主化、法治化、自治化。改革开放以后，蓬勃发展的社会主义市场经济促使国家与社会不断分离，社会主体逐渐成为拥有社会资源的独立实体，并以其所形成的“社会权力”来监督国家权力。即使权力多元化和社会化为社会带来某些治理空间，但是，国家权力仍以其强烈的渗透力侵蚀着社会机体特有的自我调节逻辑。地方法治建设绝不仅仅依靠法律来引导、教育、规制和惩戒，地方法治秩序的完善同样需要基层自治条例、风俗习惯常例、行业部门规程、社会团体章程等社会自治规范的广泛运用。法治秩序是社会和国家相互协调的产物，“一个以民主和法治为基础的平等、自由和协商的社会领域的存在，始终是法治国家建设的根基所在”[12]。随着国家统治力逐级向下伸展，治理场域越来越复杂，监督成本越来越高昂，国家权力越来越容易膨胀和肆虐，公民和社会权利越来越难以保障和实现，因此，越是趋于社会下层就越需要一个能与公权力相抗衡的社会自治权。然而，正是在这一关键环节上，地方非正式制度出现了供给短缺，使得地方社会治理机制出现整体性失衡。gzslib202204041937

二、时代变迁中地方法治困境的根源探析

地方法治建设是推进地方治理现代化的关键一环，然而，如何发掘并解决地方法治建设的深层困境已成为当前中国法治建设的迫在眉睫的治理难题。地方法治建设的困境搅扰于传统中国向现代中国转换的时代变迁之中，因此，可以从历史和转型两个维度进行综合透视。

（一）历史维度：主体观念和人的身份的地方缩影

历史构成人类改造社会秩序的底座，因此现代社会中的诸多意识和现象均可以在历史深处寻求到根源。经由对地方法治建设实践进行历史审视，可以挖掘出其问题根源和演变逻辑，进而以现代法治视角对其进行改良，最终实现症结性问题的历史破解。

第一，地方社会中传统与现代的观念交锋。复杂的社会阶层和多样的地理环境塑造出传统中国独特的生产方式、统治方式和政治文明。农耕文明最显著的生活方式是自给自足，最悠久的政治基因是专制集权，最深厚的文化遗产是道德伦理。中华文明灿烂辉煌，然而，文明的进步从来都是需要代价的。灿烂文明背后孕育着根深蒂固的奴役文化，那就是要永远将自己置于被支配的地位，不可有异议，更不能反抗。在这种高压统治氛围中，政治参与意识被抹杀，权利观念鲜有萌芽，国家处于专制者绝对控制之下，世界好像只围着那一小部分人转。正如韩愈《原道》所载：“君者，出令者也;臣者，行君之令而致之民者也;民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也。君不出令，则失其所以为君;臣不行君之令而致之民，民不出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上，则诛。”因此，儒家伦理的根本问题不仅在于其与现代社会相冲突的价值规范，更在于其单边的“义务论”伦理。其在地方范围内集中表现为民众不知何为权利、如何维权，极端情况下甚至会暴力维权，这些均可在中国传统文化基因中找到根源。传统观念的形成经历了长时间的积淀，而新观念的塑造同样需要历史来证明。近代以来的国家革命、社会变革、政权更迭和文化碰撞在一定程度上触及了观念层面，但仍任重道远。清朝末年，外部势力的强势入侵不仅使人们丧失了对儒家世界观的信仰，同时也消解了国家组织本身的凝聚力。随着以伦理为基础的礼治秩序瓦解，中国人对世界的传统解释和价值定位开始动摇。早在20世纪40年代，费孝通先生已深有感触。传统中国的义务论传统不仅没能孕育出现代法治建设所急需的权利观念，而且以其根深蒂固的保守思想渗透到法治建设的每个行为方式和思想载体。那些曾被传统政治家引以为傲的政治文化和传统观念早已为新时代地方法治建设的种种障碍埋下了伏笔。

第二，历史变迁中的主体身份更迭。历史总是以不同形式塑造着人的身份，而身份的差异和更替则决定着国家建构形式和社会变迁方向。通过探析中国历史发展，可以发现身份的交互更替折射出时代变革和个体解放的文明进程，而且其影响仍在延续。儒家思想对中国政治文明的发展影响深远，其核心观念是“礼”，它讲究尊卑贵贱的身份等级和伦理纲常的道德话语。儒家对于身份等级和道德话语的建构，主要是出于社会秩序的考虑。儒家所倡导的社会规范与契约社会中所提倡的权利观和自由观相互排斥、互不兼容，因为在那里，家族观念淹没了个体观念，等级秩序取代了平等诉求，个体的权利取决于其在家族等级中的身份坐标，其不是一个独立的社会主体，而只是家族坐标系中的一个圆点。对于拥有极权而渴望维持社会秩序的统治者而言，儒家思想可谓是兼具教化性和操作性的统治工具，民众不仅要遵守尊卑贵贱的等级秩序，而且要将其上升到道德高度，进而对悖逆行为进行强力压制和道德审判。虽然外部势力的强势入侵给清末带来了观念冲撞，新文化运动激发了民众新的权利诉求，但是，民众的权利主体地位仍未确立。新中国成立以后，社会个体得到解放，社會身份被重新划分。同时，国家汲取能力不断增强，原本由士绅阶层主导的基层治理被纳入国家行政管控。一切权力属于人民，这不仅把人民确立为权力主体，人民的权利地位也获得了法律认可。但是，新中国初期的意识形态与法律尊重和保障基本人权的精神追求难以融合，如《共同纲领》中只有“人民”权利而没有“公民”或“国民”权利。身份差异不会因为时代发展而消失，它将始终伴随人类文明进程，需要解决的就是如何让有差异的身份和人的尊严相得益彰而非相互侵蚀，如何让身份差异成为人类进步的动力而非文明进程的羁绊。

（二）转型维度：传统思想与市场经济的地方博弈

转型，可谓是当代中国最深刻的时代背景，也是探讨中国发展路径、穷析中国治理困境的重要维度。对于一个体量庞大、结构复杂、发展不均衡、地区差异明显的发展中国家而言，实现由农业社会向工业社会、由传统社会向现代社会的转型，必然要面对由国家和社会结构性变化所带来的诸多治理困境。在国家治理领域，传统因素的困扰与现代因素的冲击杂糅在一起，建构型法治的社会基础不够强大，因而难以获得真正的心理认同和共鸣。

第一，市场经济所引发的秩序重构和观念更新。人类文明总能在彼此碰撞中不断延续，在相互冲突中实现交接。在传统农业社会，千万小农的同构性和相应的生产方式和社会生活模式在以君臣父子的礼教等级观念为核心的儒家文化的润滑整合下，维护了权威体制的观念制度;传统分散经营的农业生产模式和政不下县的治理模式在很大程度上避免了国家与民众的直接冲突，从而减缓了日益分化的社会现实对一统观念的挑战。当代中国社会正在悄然变化，随着市场经济生产方式的引入，大量农村剩余劳动力构成城市社会庞大的社会群体，他们接触现代社会新的思想观念、生活方式、消费理念和规则秩序，他们身上附带和遗存的传统观念在现代工业文明气息的熏陶下逐渐发生改变。在城市化、工业化、信息化和农业现代化的冲击下，中国社会呈现出从计划经济向市场经济、工农业社会向现代社会、从封闭社会向开放社会、从乡村社会向城镇社会、从单一社会向异质社会转型的态势[13]，社会矛盾在利益分化和冲突加剧的刺激下不断涌现，资源配置方式和利益主体多元化趋势增强，不同性质和类型的矛盾叠加对社会管理和政治稳定构成极大冲击[14]。市场经济的深入发展正在塑造农村的生产和生活方式，同时也在催生地方对现代法治的内在需求。可以说，中国经济改革的过程，正是一个“权利”回归的过程。曾经隐身于统治秩序后方的国家逐渐展现出庐山面目，“在现代社会，国家与其官僚组织工具难以分开，在民众日常生活中无时无处不在，以致国家时常处于与民众直接互动甚至冲突的第一线”[15]。但是，法律规则与人伦纲常的碰撞、现代法治秩序与传统伦理秩序的冲突，使得地方在推进法治建设时，不得不面对两种思想观念和两类规则秩序的互斥和龃龉。国家主导的建构型法治推进模式要面临情、理、法相互交融的复杂社会现实。gzslib202204041937

第二，传统思想的当代阐释及实践价值。现代思想的急剧推进严重挤压儒家传统的生存空间，面对现实困境和难题，其需要在现代社会找寻可以依附的载体，并以新的阐释方式和思维逻辑重新定义和解释世界。作为儒家思想的精神核心，“礼”不仅承担着等级身份的划分和社会秩序的建构功能，而且要提供道德规范层面的价值指引。在正式制度缺位时，“礼”就成为人们判断是非的道德标准与正义标准，甚至经过转化性创造，中国传统的特殊性可以具有普遍性和普世的理想性。为消融传统和现代之间的张力，两种不同的调和路径跃然而出。第一种思路是将儒家精神融入现代法律，实现法律的儒家化。瞿同祖提出的“法律儒家化”命题，正是一种全新的理论尝试。第二种思路是将现代精神融入儒家传统，“就是以孔老夫子来消化康德、马克思和黑格尔”。这同样可以弥合两者在价值和内涵上的冲突，进而使儒家思想在现代国家治理中重获生命力。无论是将儒家精神融入现代法律，还是现代精神融入儒家传统，两者均是现代与传统相碰撞时的无奈选择。传统伦理与现代法治都是特定社会发展的产物，其功能发挥也都有着各自的时空条件。社会中的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范都是一个社会的秩序和制度的一个部分。没有这些非正式制度的支撑和配合，国家正式的制度也就缺乏坚实的基础[16]。法律有其自身局限性，这也就为其他社会规范的出场留下空间。“法治需要理性规制意义上的契约，更需要建设基于德性认同意义上的‘契约式身份，而不能仅仅按照‘从身份到契约的既有路径以契约取代身份。”[17]传统伦理不能完全胜任调和市场经济主体行为的需要，现代法治也只是国家规范社会秩序的主要方式。综而述之，积极推进地方治理模式新境界，并最终实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开对传统思想进行当代阐释，即在重释传统社会规范中的制度价值的基础上深刻挖掘传统治理经验中的规则资源。

三、地方法治建设的逻辑指向

发现问题的初衷和归宿均是为了解决问题。经由地方法治建设的实践样态挖掘地方法治困境的深层根源，可以发现，地方法治建设的实践路径日渐明晰，即以“观念培育—角色定位—制度供给”为逻辑指向，进而实现地方法治建设在国家治理现代化中的困境突围和秩序塑造。

（一）培育符合现代法治精神的权利（力）认知

法治的核心议题是规制公权并保障私权，地方法治建设的积极推进亦需认真对待该项议题。然而，单一义务论传统和浓厚的权力崇拜意识成为制约地方法治发展的思想障碍，为此，需要破除观念羁绊，“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”[18]，并在此基础上重释现代社会中权利（力）的内涵与外延，最终实现地方领域的思维转向。

第一，要积极寻求权利原点，以现代法治思维安置权利坐标。特定历史条件造就特定的制度模式和心理倾向。无论其实质内容和制度背景是什么，传统就是历经延传而持久存在或一再出现的东西。传统中国虽然孕育出举世瞩目的灿烂文明，却没能为权利意识萌芽提供深厚土壤。需要注意的是，权利内涵远比单纯的利益要丰富和深远，只以个人和物质利益为诉求的思维很难培育出现代法治社会所需要的权利观念。国家主导的建构型法治推进路径可以为地方法治发展提供强有力的外部支撑，但是更为有效的方式是将抽象的法治理论内化为民众心中的法治文化。法治的含义不只是建立一套制度或法律，其最重要的组成部分是一个国家文化中所体现的法治精神。通过培育法治文化來影响人们的生活方式，使其勇于维权、依法维权;通过内在熏陶来塑造人们的规则意识和权利认知，进而培育地方社会所需要的基于“人的尊严”的权利观念。以人的尊严与自主性为核心的道义论权利观念在中国社会的真正立足尚需系统的社会文化与制度力量的支撑。然而，要真正培养出现代权利观念，并将法治内化为人们的内在信仰和外在行动规范，就需要一个循序渐进的培养过程。现代法治观念的培养不能依靠大水漫灌，它需要一个持续而漫长的累积过程。正如希尔斯所言，“信仰或行动范型要成为传统，至少需要三代人的两次延传”。正因为其漫长，所以一旦树立也就更易持久，既不会为时尚话语所动摇，更不会被流行理论颠覆。可以说，地方权利（力）认知的现代转变需要一个长时段的意识培育过程。

第二，要努力契合权力限度，以规则意识界定权力范围。在权力的使用上自加限制是一种并不常见的美德。在政治建设、经济发展、文化传播和生态保护等领域，公权私用、权力寻租甚或与民争利、与社会争权等现象屡见不鲜。为此，至少需要完成两个方面的革新。其一，公权力主体自我意识的革新。党的十九大报告指出，“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”。公权力主体必须转变权力心态，由政治思维转向法治思维，多谋民利、多释民怨，切实使权力在法治阳光下行使，在制度笼子里运作。社会观念始终与现实利益相互勾连，观念改变就意味着利益调整。因此，对政府官员来说，由治民到治权、由治人到治己，意味着一场深刻的自我革命;就政府机构而言，从“社会管制体制”到“社会治理体制”，则是一场朝着政治民主、社会民主、公共治理的历史性变革。地方法治建设中，不但要强化人民是法治主体的现代政治意识，而且要破除那种认为国家机关是法治的主体、人民群众是法治的客体、依法治国就是依法治民的错误观点[19]。其二，政治文化革新。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治制度、政治信仰和感情，它由本民族历史和当代社会、经济和政治活动所促成[20]。在中国传统社会，基层民众对政治权力多充溢着尊崇、敬畏和羡慕，姿态上表现为顺从、奴役和被支配。一切问题，由文化问题产生;一切问题，由文化问题解决。因此，要使民众主动而理性地参与政治生活，并能够对政治现象作出客观、理智的判断，就需要启蒙其平等观念与民主权利意识以革新政治文化。

（二）塑造符合现代法治追求的主体人格

政府主导的建构型法治发展路径，在推进过程中极易出现主体不明、角色错位的治理后果，以致于政府全盘主导、民众参与不足，法治作用力大而分散，多而庞杂，难以形成地方法治合力。为此，在地方法治建设中，要找准角色定位、增进身份认同、保证有序参与，最终实现法治作用力同向而使。gzslib202204041938

第一，强化角色定位，增进身份认同。中国传统社会的伦理意识以宗法等级观念为基础，缺乏现代文明社会意义上的、以人格的独立性和权利的神圣性为基础的伦理观念。因此，地方法治建设需要对此进行重新认知，并明确和强化其权利主体地位。中国政体与国体决定了人民的权力主体地位，因此，在地方法治建设中表现为通过知情权、监督权行使对公权力进行有效制约，保证权力行使于法有据，以实现对公权力的“制度性制衡”。在地方法治建设的主体和对象上，必须扭转将“民”视为统治客体，将“官”视为统治主体的传统逻辑。决不能将地方法治理解为依法治“民”，因为其不仅会隔绝“鱼水关系”，刻意塑造“官民对立”，而且会滋生超越宪法和法律的特权，进而掏空法治的核心内涵。在国家发展的历史实践而言，对法治的威胁和危害主要不是来自公民个人，而是来自于公共权力和国家官员。以权压法、以言代法等行为多为权力享有者和行使者所为，所以“依法治国首先是依法治权、治吏”。在某种程度上可以说，国家机器和国家权力才是地方法治的真正客体，只有将其作为规制对象，国家法治建设的地方困境才能得到有效破解，法治中国的宏大事业才能顺利推进。如果人民被对象化，就会忽视法治建设的真正主体，法治症结难以识别，矛盾纠纷更难化解;而如果将国家权力作为治理的客体，公权则能够得到监督和规制，私权也更容易得到实现和保障。因此，必須通过明晰不同主体的角色定位实现主体身份认同，进而找到法治建设的真正动力源以全力推进地方法治进程。

第二，强化参与意识，确保理性表达。全面推进依法治国历史背景下，民众是法治建设的重要主体。法治关涉到每一个公民的切身利益，全体人民应该是中国特色社会主义法治的推动者与实践参与者，也是中国特色社会主义法治最重要的支持力量。从“依法治理人民”到“依法治理政府”，可谓中国法治政府理论的重大创新，也为地方法治发展提供了明确导引。公民积极参与法治建设，不仅是实现自身权利、表达内心诉求的过程，而且是法治秩序正常运行和法治建设持续发展的重要支撑。中国传统法律最主要的内容是惩戒和刑罚，厌讼情绪浓厚，息讼观念根深蒂固。法律常常宣称保护弱者，但其实法律从来就是强者的武器[21]。然而，时过境迁，民众不但成为现代法治国家建设的主体性力量，而且拥有以法律武器捍卫自身权益的制度环境。既然政府及官员等公权力行使者有可能因自身的利益偏好而忽视公共意志，甚至践踏社会公共利益和公民个人权益，那就“让立法的过程成为商谈的过程，使立法的承受者本身就是规则的制定者，让实现公民自决的民主程序为立法注入合法性力量，现代法律秩序只能从‘自决这个概念获得合法性”[22]。在社会主体日益分化、社会利益日益多元的转型期，政府决策方式需要抛弃过程封闭、结果单向输出的行政意志支配决策模式，以实现向过程透明、利益代表充分参与的公共意志形成模式转变。可以说，中国法治建设的逐步推进离不开民众对于法的正当性认知，地方法治发展需要民众对于法治有着深刻认同。

（三）创设符合现代法治秩序的制度供给

社会公正与否在很大程度上取决于制度安排，“自然的分配无所谓公正不公正的，人们降生于社会的某种特殊地位也说不上公正，这些只是自然事实，公正不公正是制度处理这些事实的方式”[23]。科学合理的制度配置，不仅可以降低国家和社会治理成本，而且能够提高治理效率，保证秩序稳定运行。就地方治理而言，其治理水平直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现程度，因此，至少需要从程序制约和社会自治两个方面着手。

第一，健全权力运行及制约机制，保障既有制度良性运作。没有合理的制度安排，就没有对权力的信任。党的十九大报告指出，“健全依法决策机制，构建决策科学、执政坚决、监督有力的权力运行机制”。权力的腐败本性天然地消除了人们对它的信任，因此，权力行使必须受到规制，权力行使者必须接受监督。针对地方政府在行政决策和基层执法中的越规逾矩、恣意妄为乱象，必须制定完备的行政程序法，并通过严格落实行政程序，激发功能效应，进而发挥行政程序的控权功能和“公共意志形成功能”。在行政程序的严格规制下，权力才可以成为公共利益的维护者和社会秩序的捍卫者;同时，民众的合法权益也能在法定程序的精心看护下得到充分行使和有效保障。地方政府控制着基层社会资源分配和多元利益均衡，因此，权力愈大，滥用风险也就愈高，除需要对其进行必要程序规制外，还需要通过明确而合理的绩效评价机制来衡量法治政府建设各环节的客观成效。法治政府绩效评价中目标导向不明确、技术体系不完善、考评实施矛盾冲突等弊端，严重制约着地方法治建设的切实推进和实际效果，为此，可以通过构建“法治政府绩效评价学”，推进评价主体多元性，加强法治政府绩效评价的法治化建设和培育政府绩效文化，进而发挥法治政府评价的导向功能、激励功能和监督功能。无论是行政程序的制定和实施，还是政府绩效评价的健全和落实，都离不开完备的监督体系。全面推进依法治国对地方政府提出了严峻挑战，地方政府既要锻炼应对挑战和风险的本领，又要提升新时代所需要的必备能力，这不仅包括经济调控能力和科学决策能力，还包括依法行政能力和制度供给能力。

第二，增强基层自治能力，保障地方制度的非正式供给。作为现代社会最重要的组织形式，政府承担着资源分配、经济发展、纠纷化解和秩序维持等综合职能，但这并不意味着政府要事必躬亲，包办一切。“‘政府这个词的词根来自希腊文，意思是‘掌舵。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”，而如果混淆政府职能，将“掌舵”等同“划桨”，将“治理”视为“实干”，那必定会严重削弱政府决策能力[24]。为突破地方治理困境，国家需要放权于地方，政府需要还权于社会，实现地方社会多元和均衡治理。放权，放的是“权力”，其对象是地方政府，以通过其自身的信息优势实现对社会的有效治理。还权，还的是“权利”，其对象是公民社会，以通过不同于公权力的权利形式实现对政府权力的监督和制约。还权的过程即是一个法治化过程，通过法律保证权利主体合法权益，并通过法治手段恢复受损利益。正如郭道辉先生所言，“如果党政领导干部在法治思维上懂得运用国家权力于治国的同时，还能充分重视公民社会、法治社会的巨大潜力，改变对国家权力与社会资源的垄断，促使权力和法治的社会化、多元化，部分地放权于社会，或委托、授权于社会组织，承担一些国家与社会事务的管理，强化社会对国家的监督，那么，建成法治国家就不至于举步维艰了”[25]。积极推进社会自治是实现地方善治的必然选择。社会自治不仅可以激发公民主体意识，提高公民治理能力以及塑造公民政治认同和社会团结，而且能够减轻政府管理负担，降低政府行政成本。地方社会自治土壤深厚，自治传统悠久，村民自治和居民自治因而拥有牢靠的治理基础。传统中国基层治理的自治传统能够为现代村民自治和居民自治提供历史土壤，而以地方自治为基础的村规民约、居民公约以及组织章程等则构成多元主体治理时代的制度供给和规范保障。gzslib202204041938

结语

地方法治在国家法治建设中处于本源性地位并承担着枢纽性功能，因此，地方法治建设的推进成效和发展质量直接决定着法治中国建设的成败。但是，深受传统熏陶的地方社会深嵌着伦理精神和道德韵味。在农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转型的深刻历史时期，传统观念与现代观念杂糅，伦理秩序与法治秩序碰撞，困扰、反思、融合与重构成为国家治理必须面对的新矛盾、新命题。观念滞后、角色混乱、制度缺失等复杂因素纷繁而至，建构型法治因缺乏深厚的社会基础而困境重重，地方法治建设因深受传统羁绊而步履维艰。为摆脱国家法治建设的地方困境，地方政府要厘清关系、找准定位，做好社会发展的掌舵者和裁判者。经由法治控权、护权功能，严格规制国家权力，全面保护公民权利，进而祛除观念障碍，弥补制度漏洞，矫正治理偏差，修复秩序缺陷。同时，在地方法治建设中，需要增强现代法治理念的渗透力，发挥传统法律文化的感染力，进而促使传统法律文化与现代法治精神合拍共鸣，现代法律秩序与传统伦理秩序的同频共振，最终实现建构型法治理念在传统浓厚的地方精妙展开。

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作者简介：黄琬然（1993—），女，苗族，重庆渝北人，单位为西南大学法学院，研究方向为法学理论、法制史。