耕地保护土地管理新机制研究

于长辉

摘要：我国目前更低保护与土地管理工作难点包含：相当数量的农民缺乏耕地保护意识;农村集体组织对土地（耕地）的保护力度不足;部分农村土地管理意识薄弱，缺乏對“十八亿亩耕地红线”的深度认知，历史责任感淡薄。现时问题在于：耕地利用率相对较低且面积呈现逐年降低的趋势、部分地区仍然存在农民收入来源单一、土地征用一次性“粗暴”补偿、无长远规划以及违规征地等问题。制定耕地保护土地管理新机制时，应分别从意识层面、行为层面、民生层面进行深度考量，只有提高农村人员的意识、建立健全统一规范的土地管理机制、切实保障农民合法权益和长期稳定生活，才能使耕地保护土地管理机制契合实际。

关键词：耕地保护;土地管理;土地征用补偿;十八亿亩耕地红线

0 引言

耕地是人类赖以生存的基本资源和条件，是指能够种植人们日常生活所需食物的重要土地类型。尽管历史已经进入21世纪第三个十年，但全球范围内依然有数以亿计的人挣扎在饥饿贫困线上。从国际竞争角度来看，如果一个国家无法实现粮食自给自足，便意味着“饭碗掌握在他国手中”，这对一个国家而言是一场重大的灾难。因此，在乡村振兴战略背景下，聚焦“三农”问题时的一个侧重点便是“如何提高耕地保护效率”。深层问题为“如何做好土地管理工作”，只有保护农民的合法权益不受侵害，令农民能够安居乐业，则这样的土地管理机制才具备可行性。

1 我国当前耕地保护土地管理工作的难点分析

1.1 相当数量的农民缺乏耕地保护意识

耕地保护土地管理工作中，首要难点在于：相当数量的农民缺乏耕地保护意识，或是对农村土地价值的认知水平出现偏差，导致相关工作难以有效开展[1]。具体体现在：相当数量的农民具有“小农思维”，只重视短期利益，无法对国家有关政策进行深入解读。比如一些种植户、养殖户，在种植、养殖的过程中，向土地、牲畜饲料中加入大量化肥或抗生素类药物，希望能够凭此降低病虫害发生率，提高土壤的肥力。但实际上，由于缺乏合理规划，经常出现化学成分添加量过高的情况，导致耕地的肥力下降，农村地区自然环境在一定程度上被破坏。比如抗生素药物的滥用虽然会令饲养的牛羊、家禽等降低患病几率，但大量抗生素无法完全被养殖动物吸收，会随着粪便排出体外。这些动物粪便被当做农家肥施加到土壤后，土地中会遗留大量抗生素。从生物学角度来看，抗生素的滥用会促进病原菌“进化”，一旦出现现有药物无法对抗的超级病菌，则无论是植物、动物，还是人，感染后都会面临十分严重的后果。总体而言，抗生素的滥用是部分农民缺乏土地保护与长远发展意识的切实体现，这也极大地增加了更低保护土地管理工作的难度。

1.2 农村集体组织对土地（耕地）的保护力度不足

我国农村有关土地所有权管理的现实情况是：土地并不归个人所有，农民有使用权，所有权归机体所有，故由农村集体组织进行统一管理[2]。在一些农村地区，“集体管理”只是一个概念、一个形式，几乎不具备任何制约作用。除此之外，一些地区的村委会权力过大，在集体土地买卖方面经常违规，造成的严重后果之一在于：很多耕地在不合规的操作下，被擅自变更土地用途，用于开发商业用地。这类行为直接导致我国耕地数量减少，连带着使农民的收入来源降低，严重制约了“三农”问题的解决，在很大程度上阻碍了我国农业的发展。

1.3 部分农村土地管理意识薄弱，缺乏对“十八亿亩耕地红线”的深度认知，历史责任感淡薄

部分农村地区无论是政府有关部门的工作人员还是农民本身，缺乏耕地保护与土地管理意识的根本原因在于，并没有对“耕地”一词背后隐藏的深层逻辑有较为清晰的认知，严重缺乏历史责任感。其中，最重要的问题便是“十八亿亩耕地红线”。这一概念尽管有多个层面的考量，但归根结底还是我国人民群众的“吃饭”问题。近年来最近的一次与粮食有关的重大经济事件为：在粮食（主食）价格出现波动时，有资本势力希望通过大肆收购我国粮食，将市面上的所有粮食均掌握在自己手中。之后便可通过“囤积居奇”的方式，将粮食的价格大幅度提升，以实现打垮我国粮食市场的目的。这一企图最终并没有实现的主要原因在于：我国严守“十八亿亩耕地红线”原则，且有“中储粮”这样由国家直接领导，有大量粮食储备，以备不时之需的企业的存在，使相关资本势力认为“全面收购市面上粮食”的想法根本无法达成，最终只能草草收场。从上述事件中可以看到，如果我国无法保证自主粮食产量，无法将中国人的饭碗牢牢控制在自己手中，后果将会是灾难性的。但现实情况是，一些地区的农民和农业工作者对待耕地的态度令人心寒，如果历史责任感无法提升，导致耕地面积降低，甚至完全依赖外国粮食进口，那便是遗祸无穷。

2 我国耕地保护与土地管理现状及存在问题简析

2.1 耕地利用率较低且面积逐年减少

在城市化进程逐步加快的当下，随着城市的快速扩张，多数耕地被占用，该类现象直接缩减了农业的发展效果，对农业的持续性发展造成较大阻碍。在城市高速发展的过程中，多数农民已进城务工，该现象又造成了部分土地的无人管理、荒废，增加了土地资源的浪费[3]。部分耕地在实际种植时因遭受自然灾害或人为要素的影响而给该类土地造成了较大损伤，阻碍了土地的二次利用。同时，为提升农业耕地的种植效果，相关种植人员在日常工作中又大量使用化学肥料，基于该类肥料内部带有的有毒物质较多，若其附着在耕地的表面上会降低土地肥力，在该类情况的影响下，土地利用率遭受极大缩减，降低该类耕地的粮食产量，给当前耕地的利用效率带去极大影响。值得一提的是，在当前的土地管理与耕地保护中，受限于多种要素的累积，其具体的耕地面积与利用率正逐步减少，因而对其的保护与管理刻不容缓。

2.2 部分乡村地区农民的收入来源单一，“土地征用一次性补偿”机制存在弊端

当前农民的主要收入来源仍为土地，多数农民都要借助土地来获取生活必需品，若土地被征用或占用，广大农民不得不找寻其他出路。国家政府部门在进行土地征用后，会为对应的农民提供一定的资金补助，即经济补偿如土地补偿费用等，该类补偿虽然能解决一部分问题，但补偿次数多为一次性，农民难以在该类补偿中得到长久且完备的生活保障，该项措施无法从根源上保障广大农民的综合效益，因而搭建出较完整的土地管理系统极有必要，利用该项管理制度可真正高效保障更多农民的日常生活。此外，基于“土地征用一次性补偿”机制存有弊端，相关部门需及时分析与该弊端相关的原因，透过对该项原因的掌控来设定出更为合适的土地管理制度，并利用该项制度的合理性为更多农民创设出更多的收入来源，及时解决收入来源单一等现实问题。

2.3 土地规划缺乏整体性，依然存在违规征地现象

我国多数区域的土地在实际经营时未能实行完整且科学的规划，对多数耕地也没能出台对应性的保护举措，导致部分非公共建設类的投资项目借助合法名目来实行非法占地，而我国当前土地管理系统中对土地征用已作出明确规定，即只有建设公共事业设施才能征集更多的国家土地，而该类政策在实际应用时，部分地方政府未能严格遵照当前的土地征收政策。多数区域在实际经营期间，会利用土地征收来开展对应的城市改造，在改造时未能合理利用当前土地，对城市用地的规划较随意，在完成了土地征收后没能对其进行科学管理，该类现象使得多数土地资源正遭受极大浪费。此外，相关部门在规划土地前，未能适时了解城市内部的具体情况，对城市内部存有的土地数量并不了解，在土地数量掌握并不清晰的情况下，其设计出的土地规划计划不仅缺乏整体性，也缺少执行力度。

2.4 土地管理制度不够完善，存在漏洞

从土地管理制度的实施内容上看，其存有些许缺陷，简单来说，土地征用制度即带有一定的问题[4]。地方政府部门在征用土地的过程中，其征用步骤仅为简单审批，相较于审核内容，该类审核的形式感更强，且缺少对应的监督管理机制，在完成地方土地的征用后，通常会将补偿给予到集体经济组织内，也就是说，广大农民若想获得该类补偿，需附属在集体经济组织中，若其非该组织成员，就难以获得对应的土地所有权，在该类现象的影响下难以保障基本生活。在耕地遭受占用后，国家已陆续出台了多项与耕地占补相关的平衡制度，在实际落实期间，多将难以耕种的土地进行替换，该类举措将极大缩减土地的生产能力，在土地征用补偿系统并不完善的当下，对不同类型的土地未能设置合适的等级衡量标准，即使进行一定的资金补偿，受管理制度专业性的影响，其补偿过程的科学性、合理性存有较大疑虑，在该类情况的影响下，相关部门需对土地耕地采取适宜的保护管理举措，切实保障更多农户的经济效益。

3 建立耕地保护土地管理新机制的相关思考

3.1 意识层面——需教育广大农民和农村建设者，关于“十八亿亩耕地红线”的国家宏观战略理解

建立耕地保护土地管理新机制时，首要解决的问题集中在意识层面。相关部门需要教育广大农民和农村建设者，围绕有关“十八亿亩耕地红线”进行深度理解[5]。在讨论这个问题之前，首先需要明确一个概念——所谓“市场经济的自我调节机制”在特定的情况下会完全失去效用。这并不是“市场经济”本身存在问题，而是经济问题根本无法完全与政治问题脱钩。如一些所谓的经济学者经常举例外国市场，与国内市场进行全方位的对比，希望中国企业完全从“公有化”转变为“私有化”，最终实现“依靠市场供需关系调节物价”。这种想法过于“一厢情愿”，当一个国家对市场的干预能力大幅度降低时，市场调节机制同样会失去效能，人民群众面临的情况必定是产品大幅度加价，造成一系列恶性民生问题。从这个角度来看，只有将“饭碗”牢固地掌握在自己手中，只有保证我国自主粮食产出率和市场供应率、粮食储备粮均保持在安全状态，我国粮食市场才能总体维持稳定，人民群众才能买到平价高质量粮食。因此，广大农民和农村建设者无论接收到什么样的信息，无论有关理由是否充分，都必须严守“十八亿亩耕地红线”的原则。只有提高相关人员对耕地的重视程度，并能够从宏观角度看待耕地，才能激发保护耕地的原动力，耕地面积缩减的趋势才能得到遏制。

3.2 行为层面——需建立健全统一规范的土地管理机制

耕地保护土地管理新机制建立以及后续实际运用时，应该设置一些全国统一的标准。但需注意，这种全国范围内统一的标准应该仅仅集中在原则性问题方面。比如对“破坏或违法占用耕地”的具体行为进行详细描述，令广大农民和农业工作者能够清晰界定“什么样的行为可被视为破坏或违法占用耕地”。农村地区的常见问题在于：不同地区的实际情况可能大相径庭，适用于一个地区的管理机制应用于另一个地区时，同样会出现“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”的情况。因此，在具体的管理方面可给出指导意见，但在原则问题方面必须寸步不让。只有对土地征用、土地使用范围等进行长期规划设计，并限制耕地征用后的用途、每一轮次耕地征用的数量和规模，才能使耕地的征用处于“被控制”状态，才能够从根本上避免耕地被肆意征收。

3.3 民生层面——需探索更加科学、合理的土地征收补偿机制，切实保障农民的合法权益和长期生活

征收耕地的本质在于更改耕地的用途，希望在农村地区创造出新的经济发展模式，进而带动农村地区的经济迅速增长，使农村常住人口持续提高生活质量。但上文提到，现实情况为：与耕地征收补偿相关的工作中存在较为严重的问题，在农村地区新经济模式尚未发展到一定规模之前，很多农民赖以谋生的唯一工具耕地被拿走，获得的一次性补偿款因各种各样的原因只能在短时间内维持生活，一旦用尽，将会在农村地区产生一系列连锁反应，反而成为农村经济发展的制约。该类问题的本质是民生问题，只有探索更加科学、合理的土地征收补偿机制，切实保障农民的合法权益和长期生活，才能从根本上加以解决。具体而言：第一，耕地征用如果势在必行，则除了补偿农民数额适当的钱款之外，还需重点考虑农民日后的生活问题。比如很多农民除了种地、养殖之外，没有任何谋生技能。在骤然拥有“巨款”之后，一旦肆意挥霍，极有可能在短时间内消耗一空，之后的生活便会成为严重问题。镇府有关部门首先应该在耕地征用的同时，做好农村地区的综合规划，其中一项便是农民教育培训问题。只有帮助农民提高意识，掌握正确的理财观念，为农民寻找新的谋生之路，形成新的正常生活机制，才能避免短时间内将钱财挥霍一空的情况。第二，切实考虑农民的实际情况，应尽量避免“一种方法应用到底”的现象。总体而言，耕地保护土地管理的本质是“人心管理”，只有解决民生问题，使农民自发地投入到耕地保护土地管理工作，则其配合程度必定会提升，管理水平同样会随之增长。

4 结论

耕地问题是重大民生问题，从宏观角度来讲，还涉及国家战略规划，是极其重要的“红线问题”。试想，如果我国更低无法得到有效保护，14亿人口的口粮无法自主生产，有相当一部分需要完全依赖外国进口时，一旦国际局势发生重大变化，很有可能导致大量人口再次陷入“吃不饱肚子”的状态，届时将以此为导火索，引发一系列扰乱我国社会稳定局面的恶性事件。基于此，在制定耕地保护土地管理新机制时，有关部门需从意识、行为、民生等层面出发，实现对问题的通盘考虑。只有如此，全新的耕地保护土地管理机制才会具备更高的科学性，农民的合法权益和长期稳定生活才会得到保证，社会形势才能长期稳定，最终实现达到助力国家发展的目的。

参考文献

[1] 刘一锋.农业绿色发展试点项目建设成效、推进困境及优化路径研究——以耕地保护与质量提升项目为例[J].南方农村，2021，37（6）：34-37.

[2] 张兴.新发展趋势下的耕地保护问题与应对策略——基于耕地保护监管机制建设的思考[J].国土资源情报，2021（12）：5-11.

[3] 齐世敬.坚持节约集约理念优化土地管理制度——新《土地管理法实施条例》系列解读之二[J].资源与人居环境，2021（11）：10-11.

[4] 董祚继，程雅淇.我国土地治理的改革方向和发展趋势——新《土地管理法实施条例》分析与思考[J].中国土地，2021（10）：12-15.

[5] 佚名.实行占用耕地补偿制度 严控耕地转为非耕地——《土地管理法实施条例》新旧条文对照（二）[J].资源与人居环境，2021（9）：18-19.