基层政府运动式治理合法性获取机制研究

鲁敏 付祎然 刘文亮

摘 要：合法性是现代政府持续、稳定发展的基础和前提。从表面上看，政府合法性是民众基于对政府表现总体判断所产生的认同和服从，但实际上政府掌握了部分主动权。从理论上看，政治合法性可被分为规范性和有效性两个维度。基层政府合法性拥有四种基本形态，即绩效合法性、有效执行合法性、正义合法性和权威合法性。四种合法性在基层政府的运动式治理中客观存在，它们的价值存在差别。当代中国基层政府可以采取以下机制提升运动式治理的合法性：一是展示绩效，提升治理认同，善用“績效+宣传”强化合法性;二是变通工作方法，化解治理阻力，善用“真情+方法”滋润合法性;三是统筹上级要求和民众诉求选择治理内容，善用“正义+规范”争取合法性;四是巧借多种力量实现低成本运作，善用“借力+降本”巩固合法性。

关键词：基层政府;运动式治理;合法性

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2022）02-0024-11

考察运动式治理这一概念的形成历史，还需从1995年美国学者詹姆斯·汤森等所提出的“制度化运动的悖论”开始。这一提法试图反映改革开放时期中国所面临的治理困境，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的[1]（p.283）。此后，2004年记者刘效仁发表题为《淮河治污：运动式治理的败笔》的文章，引起理论和实践层面的注意。运动式治理就此成为一个经典概念，学者对它的理论研究渐次展开。对于运动式治理，研究者一般从合法性来源、方式手段、资源获取、治理结果等方面对其进行归纳。如唐皇凤认为它以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础，以发动群众为主要手段，通过政治动员集中资源以实现国家的各种治理目的[2]。冯仕政认为运动式治理是国家或地方为了应对官僚体制常规运作机制的不足，用自上而下的方式打破常规、整合资源、集中注意力来推动特定命令和政策的执行[3]。

尽管运动式治理具有“非制度化、非常规化和非专业化”[3]的特征，但它已深刻嵌入中国历史和现实的基本治理模式，正如周雪光所言，它“在中国历史上反复出现，不是偶然的或个人意志所为，而是国家治理制度逻辑的重要组成部分”[4]。在多数研究者的判断中，运动式治理是与常规治理相对应的一种治理模式。如果说常态社会中按照基本制度、规则和程序进行的常规治理契合现代社会的价值理念和法治精神，那么依托权威推动，通过大规模集聚资源、高强度执法、疾风骤雨般执行的运动式治理似乎与上述精神存在一定的冲突，因而容易产生诸多负面效应，如“除了成本较高、难以持续、易引发社会矛盾外，运动式治理还被认为具有严重的合法性问题而构成了我国法治转型的巨大障碍”[5]。

从历史发展的逻辑来看，运动式治理是我党在革命战争年代为应对艰苦环境而不得不采取的生存策略。到了计划经济时代，总体性社会的运行逻辑成为运动式治理获取合法性的政治社会根源。改革开放早期，我国治理的制度化水平尚且不足，且国家面临急剧的经济社会转型，整个社会处于矛盾和冲突丛生的不确定状态，此时采取大规模、非常态的运动式治理能够高效灵活地处理难以预料的冲突矛盾。用政治动员的手段弥补管理能力的缺失成为执政者不得已的选择，政治动员与意识形态宣传成为国家治理能力不足的外部救济，“严打”“专项治理”等治理方式具有存在的必要性。革命运动与大国转型为运动式治理提供了合法土壤和现实需要。进入21世纪以后，“日益步入市场社会的中国，其国家治理的社会基础开始发生根本性的变化，国家治理方式也迫切需要作适应性调整与变革，即意味着应该更多地通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来实现对社会公共事务的常规化管理”[2]。但从实践来看，这种变革似乎没有到来，在国家的基本治理模式中，运动式治理依然长期存在。而且从经验性的观察来看，基层民众对运动式治理并没有显示出特别的厌恶和行动性抵制。相反，人们对那些具有较好治理绩效的运动式治理存在宽容、理解等正面性支持心理。基层民众对运动式治理的实际评价究竟如何？基层政府获取合法性的渠道有哪些？各种渠道存在哪些比较优势？这是本研究试图回答的问题。

一、运动式治理合法性的正反观及辨析

对于运动式治理的合法性问题，研究者存在两种观点。

一种是正面积极评价，认为现阶段运动式治理与中国传统治理文化存在天然契合，具有强大的路径依赖特征，而且它在当代中国的治理实践中展示出了正面的治理绩效，能够克服传统官僚组织治理的失败并促成国家权力再生产的目的。持有这种观点的研究者也普遍认为运动式治理的存在是当前中国治理环境中的权宜之举，并非是长久选择。例如，唐皇凤认为运动式治理是转型中国国家治理的内在逻辑。它推动国家权力的再生产与再扩充，并确保政治秩序合法性的延续与维系。只有随着国家法治资源不断充裕、制度网络不断完善、国家权力的后勤基础设施逐渐走向发达，常规化的治理才会彻底替代运动式治理[2]。李辉认为与本土治理生态天然契合是运动式治理长期存在的源生动力，可替代性治理工具供给不足是运动式治理长期存在的现实土壤，相对有效性使运动式治理具有存在的绩效合法性。因而，“运动式治理的长期存在并非所谓‘盲目’或‘顽疾’……应采取相对平和的态度承认其存在的客观性，并秉持科学的精神进一步拓展运动式治理的研究空间，深入探究其应用范围、限度、方法等，以期得出更具建设性的研究结论”[6]。周雪光认为运动式治理是在官僚制失效所导致的组织危机中衍生出来的，“国家治理主要建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度有着内在困难，而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大，常常导致组织失败和危机”[4]。因而，传统官僚制失败是运动式治理合法性的基础性来源。“无论组织设计多么合理，都会遭遇‘委托—代理’职能分割和交叠管辖、执行力量和政策资源不足、封闭循环等组织困境，由此还会派生出更多的二阶问题”[7]，作为务实管用的政策工具，运动式治理具有现实合法性。

另一种对运动式治理合法性持否定态度的观点认为，运动式治理破坏制度规则和法治精神，与现代政府的价值理念存在冲突，而且它不能持续产生治理动力，其间歇性运作会导致现代政府治理功能紊乱和治理惰性丛生，并有碍于向常规治理的转型。倪星等认为压力型体制使基层承担了巨大的压力和任务，“权少责多”的现实使得基层官僚很难有效地通过常规治理手段去完成工作，运动式治理是上述困境中基层组织的无奈选择。但运动式治理非但没有达成对下属的有效激励，反而被技术化和数字化的考核手段所消解，促成了上下级部门“庇护共谋”，沦为下级向上级表演忠诚度的地方“剧场政治”。运动式治理在这一过程中失去其发展的内在动力，并通过“棘轮效应”走向运动式治理的常规化。“但政治官僚制下的‘常规化’运动式治理不能，也无意使治理效果达到帕累托最优，运动式治理最终将会逐步走向‘内卷化’，而非走向制度化的‘常规治理’。”[8]魏志荣等则认为运动式治理虽然暂时满足了绩效要求，但其带来的负面效应不容小觑，妨碍了国家治理体系和治理能力走向现代化，其中的机会主义策略、对社会资源的过多消耗、阻碍常规治理的转化、使用的边际效益递减以及政治剧场对治理成效的消解等种种消极现象值得警惕[9]。

总体来看，对运动式治理持彻底否定和悲观评价的是少数，大多数学者认为运动式治理至少具有“阶段合法性”的特征。也就是，在当代中国的治理情境下，运动式治理具有其存在的现实价值和短期合法性基础。对于运动式治理的合法性来源，已有文献主要从宏观和微观两个层面进行了探讨。

从宏观层面来看，传统治理文化和中国共产党的“革命教化政体”[3]共同构筑了运动式治理的宏观制度合法性。在贾秀飞等看来，运动式治理的起因可以被归纳为历史与革命两个要素[10]。周雪光认为，在中华帝国的千年历史中，中央集权下的成熟官僚体制共同搭建了基本治理体系。但具有独特性的中国官僚体制放大了一般组织存在的问题，导致其运作成本有时会达到负荷累累、不堪重负的地步。因此，传统中华帝国“必须不时地打破帝国封闭型官僚体制的常规状态，震动和打断常规型治理机制的束缚和惰性以及这一状态所产生的既得利益，或者将官僚体制的运转纳入新的轨道……如此，在国家治理运作中必须另辟蹊径，寻找一个可以（暂时）替代官僚体制常规机制的机制——这就是我们下面讨论的运动型治理机制”[4]。而在新中国诞生以后，为了适应推进赶超型现代化的需要，国家创设了“革命教化政体”。在强烈的历史使命感和绩效合法性压力下，国家不得不打破制度、常规和专业分际，强力动员国家所需要的社会资源，于是形成国家运动。国家在这些大型运动中不断通过官僚忠诚、民众教化、政治动员和现实绩效等多重方式强化合法性，最终“国家在运动过程中对各种社会力量的调度始终坚守自己的合法性逻辑，各种社会力量不管革命性有多强，在打破制度、常规和专业分工时也不敢挑战国家的合法性逻辑”[3]。总体来看，宏观制度合法性主要从治理传统、政治心理和路径依赖等角度分析运动式治理在当代中国持续存在的基本逻辑，注重历史分析，具有宏大叙事的表现风格。

从微观层面来看，治理工具的相对有效性赋予了运动式治理以绩效合法性。运动式治理所面对的事件一般是社会关注的热点、引起众怒的痛点或者领导关注的焦点。在制度基础设施建设尚不完善的条件下，“管用”就成为转型期运动式治理合法性的重要获取渠道。李辉认为，运动式治理在实施过程中不仅具有超常的执行力和对公共热点事件的及时回应性，能在短时间内集中各类资源获得“立竿见影”的效果，而且具有累积效应、试验效应、警示效应、示范效应等间接且长期的绩效表现[6]。对碎片化组织的有效整合进而提升政府的治理效能也是运动式治理获得体制内外积极评价的重要原因。任何官僚科层制组织都面临着“组织僵化综合征”，为了对抗这种僵化趋势，组织会发展出一套调适行为模式。黄科认为运动式治理是当代中国政府发展出来的一种激进的内在调适模式。当代中国政府在实践中存在纵向上中央集权与地方分权的协调问题，以及横向上条块分割的专业分工和统一协调之间的冲突。运动式治理的积极价值在于“在纵向的调节机制、横向的调节机制、监督机制和信息控制机制四个维度为政党科层制政府量身规划了一条‘组织整治’的途径，为组织提供了一个解决组织关系僵化的协调方案”[11]。政治权威与运动式治理之间的良性互动也是运动式治理合法性来源的渠道。运动式治理天然存在用政治逻辑代替行政逻辑的基本倾向，它不仅能够实现特殊时期的高效运作和应急功效，也能在不定期的运作中强化中央对地方、上级对下级的权威。这种权威性还具有扩散效应，大大提升了执政党与政府的权威形象[2]。

二、两维四态：合法性的维度及其在基层政府中的表现

（一）合法性的两个维度

合法性是任何国家持续存在的基本要件，“政治合法性是一个政治体系存在、持续、稳定和发展的基础和前提……合法性意味着社会大众对于政权的认同和服从”[12]。当然，这种服从并不是简单的统治者基于单向暴力或者强制的结果，它离不开民众对于政权现实表现的判断和认识。“政治系统统治的合法性，涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统的结构与体制，认为其在既定的范围内有权使用政治权威。”[13]（p.38）从这个角度来看，这种认同是政权与民众互动的结果。一方面，政权要通过种种方式为自己的行动进行解释和论证，这种论证既涉及理念、道德和意识形态，也包括政府行为的实际行动效果。另一方面，民众会将头脑中固有的合法性模式认知投射到现实政府上，并不断将结果反馈到自己的认知系统中，形成对政府合法性的總体判断。

在一定的时期内，民众的合法性认知模式是相对固定的，政府能够获得多少合法性更多取决于自身的行动。“合法性一方面取决于政府的活动，包括国家政权为了强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人民自觉地把对政府的服从当作自己的义务。”[12]从这个意义上讲，政府的合法性表面看起来是民众对政府表现的总体判断，其实主动权仍掌握在政府手中，政府的意识教化、宣传动员、论证解释、功效证明等都能够帮助其赢得主动。

对于这种通过政治权威获得合法性的方式，韦伯提出了自己的观点，他将合法性统治归纳为三种类型，即法理型统治、传统型统治和魅力型统治[14]（p.241）。哈贝马斯发展性地认为衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代的价值规范的相容程度[15]（p.184）。总体来看，不同历史时期的价值判断和合法性基础存在区别，人们对合法性获取的方式也存在理解偏差。但无论如何，普遍的观点都倾向于将权威合法性基础归纳为三个方面：一是意识形态认知，即普通民众在权威性信仰和价值观上的服从所带来的支持态度;二是制度规范程度，即政治权力运作与一般制度规则的契合程度;三是有效性，即政治权力运作取得的功效。如果将上述三个方面进一步抽象，政治合法性可以被归纳为两个维度：一是从价值理念、意识形态和认知角度等来理解的具有软约束特征的规范性;二是从治理功效、秩序供给等角度来理解的具有硬约束特征的有效性。

所谓规范性，就是政治权威的价值理念和运作方式是否符合民众认知模式。这其中一方面涉及价值判断，就如同李普塞特所言，合法性“完全取决于政治系统的价值与其成员的价值是否一致”[16];另一方面涉及政治系统的运作是否与民众合法性模式中的制度形态趋于一致，也就是J·罗思切尔德所言的“相信系统的结构与体制，认为其在既定的范围内有权使用政治权威”[13]（p.38）。所谓有效性，就是政治系统的运作能够达成预期的目标。从结果的角度来看，“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度”[17]（p.53）。从过程的角度来看，有效性就是创造秩序的能力，因为在任何条件下，政治权威需要保证秩序的稳定。正如林尚立所言，“创造了秩序，才能创造制度，而制度的基本功能之一就是创造和巩固秩序。所以，相对于国家供给制度而言，供给秩序更为根本。没有秩序，制度就不可能立足，也就更不可能形成持续有效的转型与发展”[18]。

（二）基层政府合法性获取的四种途径

相对于中央政府、中层政府而言，基层政府在国家政权结构中处于基层，也即最低一层的位置，它们是国家政策的直接执行者。从合法性来源来看，显然基层政府与其他层级的政府有一定的差异。首先，基层政府是上级政策的直接执行者，它们直面民众。相对于其他层级的政府而言，民众对基层政府的感受直接而真实，他们在与基层政府的接触过程中建立起对整个政权体系的合法性认知。从这个角度来看，基层政府合法性问题事关重大。其次，基层政府拥有相对更灵活多变的政策操作空间，同样的政策能够产生不同的执行效果，其带给民众的合法性认知可能不同，这就意味着基层政府获取合法性的弹性空间较大。再者，在当前中国政府体系中，基层政府面临“权小责大”的困境。相对于纷繁复杂的基层事务而言，基层政府可以调动的资源是严重不足的，理解基层政府在狭小的战略空间中的合法性获取逻辑具有一定的现实启发性。归纳来看，基层政府的合法性获取一般有四种途径。

一是绩效合法性的获取。绩效合法性是通过结果的有效性获得的合法性。实际上，对擅长具体操作的基层政府而言，以行动结果为导向的绩效合法性普遍而实用。通过短时间集中资源，整合组织力量短促突击，打一场“翻身仗”，让民众感受到实实在在的变化，这种工作方式是基层政府的强项。当然，政府在获取绩效合法性过程中往往过于注重短期内的结果改善而缺乏细致稳妥的操作规范，导致治理中的绩效有余而规范不足，这是其劣势。

二是承接中高层政府的权威合法性。当代中国存在上层决策、中层传达和基层执行的层级差异和不同功能定位。对于基层民众而言，中高层政府因为距离较远而具有天然的神秘感和权威性，而且相对于基层政府而言，中高层政府制定的各种政策具有规范连续性、配套资源丰富且更具执行性等优势。基层政府在承接中高层政府政策而进行运动式治理的过程中，来自中高层政府政策的权威性能够一定程度上被转化为治理的合法性。这种合法性是从规范性维度体现出来的，它源于民众意识形态存量中对政治权威及其制度规则的认同，因而是事前存在的，其持久性有待基层政府执行的检验，但它在客观上有利于基层政府的政策执行。

三是通过“热点回应+领导站台”的方式形成正义合法性。现实中有相当比例的运动式治理是在社会热点发酵中形成的，其运作机理一般是“涉及民众基本利益的事件或者某一社会案件引发舆论的高度关注并成为全社会关注的焦点话题→舆论跟风炒作引发众多负面效应→地方关键行动者高度关注并将此类问题纳入政治议程→地方关键行动者高调动员，运动式治理由此展开”。正义合法性是基于民众传统意识中对社会公平正义的基本需求被地方关键行动者感知并由其借势发挥而产生的。这种合法性是从规范性和有效性的复合维度中共同体现出来的，它一方面符合民众的基本价值判断，另一方面回应了民众对于现实的诉求。在自下而上的民众呼声和自上而下的领导权威的共同作用下，依托这种合法性的运动式治理往往能够收到较好的效果。

四是由良性的政策变通产生的有效执行合法性。对于现代国家而言，“要具有供给制度的能力，首先需要具有供给秩序的能力”[18]。有效的政策执行并维持稳定的秩序供给是现代政府合法性的重要来源。再好的制度，如果不能被有效贯彻并转化为稳定秩序亦是枉然，相反，通过良性的政策变通实现有效执行和秩序稳定也是现代政府获取合法性支持的要义。从客观上讲，任何政策都是制定者根据普遍规律和一般情境进行的制度设计，千变万化的现实情境客观上需要一线操作者根据实际情况进行酌情处理。良性政策变通是一线操作者根据实际情况，基于公平正义价值立场对政策进行的科学分析和适度拿捏，既能维护政策基本精神要义，又能兼顾其可执行性并最终稳定社会秩序。

有效执行合法性是从过程中体现的有效性，与绩效合法性相比较，两者都关注有效性维度，但后者主要从结果来体现。有效执行合法性往往是在政策执行过程中通过比较产生的，这表现为上级的部分政策与实际状况存在一定的差距，基层政府在执行中存在一定的阻力，为了保证政策的有效執行，维持政策执行中的社会秩序，基层政府在同上级政府沟通并充分考虑地方特殊情况或者特殊群体的合理诉求以后，对政策局部进行变通而实现政策的平稳执行。民众在基层政府的有效合理变通中对政策和秩序的价值所产生的认同就是这种合法性的要义。地方政府的有效执行合法性是非常复杂和不确定的，它强调变通，但这种变通必须是良性的。这里之所以强调良性政策变通，主要是因为现实中存在众多非良性政策变通现象，两者是有本质区别的。非良性政策变通可能存在对政策精神的歪曲性理解、选择性理解或者基于小团体利益的袒护性理解等，这种政策变通不仅难以增加合法性，反而可能在事件冲突中造成合法性的丧失。通过以上论述，我们得到表1。

三、常量与变量：基层政府运动式治理合法性的弹性空间

基层政府既是中高层政府与民众的桥梁，也是本地公共秩序和公共产品的提供者。它一方面要承接中高层政府的战略意图，将其与本地的实际结合，落实各项方针政策，另一方面要根据本地的实际回应区域内民众的关切，设定政治议程，化解本地独有的矛盾和冲突。基层政府兼具上级政府代言与本地独立意志的双重角色。这就意味着，基层政府的合法性一方面来自于整个政治与政府体系，另一方面也与自身的政治表现和治理功效相关。具体而言，基层政府获取运动式治理合法性有两个途径。一是民众基于历史渊源、政治文化、宏观政府的传统路径等形成的对于运动式治理的基本认知，这种认知构成了运动式治理合法性的历史存量。对于基层政府而言，由于它们在一定时期内对其影响不大，因而这些存量是常量。二是基层政府通过自己的实际政治运作所取得的民众对于其所开展的运动式治理的规范性和有效性的评判。这些评判与基层政府的现实表现高度相关，它们是变量。地方政府的行动结果可能提升或者降低运动式治理的合法性。这不仅会影响地方政府关键行动者的政治声誉，也将影响下一次基层政府运动式治理的有效开展。

民众对于运动式治理合法性的存量认知具有历史性和宏观性特征。运动式治理与传统历史中的中华帝国治理文化具有天然的契合性。周雪光在文章《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》的开篇中关于“叫魂”事件的描述，证实了传统中华帝国主政者启动运动型治理的普遍性。冯仕政的经典归纳“革命教化政体”反映了新中国成立后运动式治理延续的基本格局，“三反五反”“大跃进”等运动体现了这种治理方式在当时历史条件下的广泛性。可以说，运动式治理是被传统政治证实有效，并被民众认同的，且深深嵌入传统政治的基本治理形态。

从现实政府运行的总体逻辑来看，当代中国基层政府存在科层体制与党政体制交叉运行的基本特征。科层体制是现代国家的基本治理架构，表现为政府由不同专业分工的部门构成，部门下面有不同的职能科室，它们被给予了不同的权力责任和配套资源。科层体制体现了法定主义、技术主义、去人格化和事本主义的优势和特点，但也存在天然的弱点和缺陷。最为核心的就是科层中的职能部门之间利益是相互独立且有竞争性的，这也是它们在面对较为复杂的治理任务的时候难以有效协同的根本原因。因而，在当代中国基层政府的治理单元中，常规事务完全可以依靠科层体制处理，但面对牵涉面广、任务复杂、协同难度大的目标时，科层体制就难以奏效。党政体制是克服这种困境的有效载体。党政体制是建立在科层体制上的更具权威、特色和适应性的管理体制。党政体制是党在国家政治生活中核心作用的体现，也是党实现全面领导和居中协调的制度载体。在基层政府中，党政体制一般通过党委主导、常委分工、党组协调、归口管理、“领导小组”机制等将各种治理主体和资源高度集中，在短时间内超常规治理，达成常规条件下难以实现的治理效果。可以看出，党政体制和科层体制交叉运行，共同完成了当前基层组织面对的治理任务和难题。这种基本治理模式不仅体现了传统历史和治理文化中“路径依赖”的制度惯性，而且展现出高效协同的治理效果。民众对这种基本治理模式保持天然认可，自然对蕴含其中的运动式治理逻辑持有认同的基本倾向，这构成了基层政府运动式治理合法性的常量。

不過，不同基层政府在开展运动式治理的过程中，因时机选择、策略把握、手段方式、执行效果等存在差异，得到的基层民众评价也有所不同，这些构成了基层政府运动式治理合法性的变量。变量是基层政府能够把握的流量，并且这种流量将削弱或者增强基层政府政体合法性的基础，影响主要领导者的政绩和声誉，直接影响下一次运动式治理的开展。从实践来看，基层政府在运动式治理中为了获得更多的合法性流量，往往通过“借用外力，弱化阻力，降低成本”等方式达成目标。所谓借用外力，就是在议程设置或者贯彻执行过程中采取如下措施：充分利用媒体的轰动效应或者本地民众的情绪、争取上级政府权威人物的站台和加持、将本地的运动式治理纳入更高一级政府组织的整体行动中。弱化阻力则包括采取政策变通降低对少数被执行人的损害、通过单独谈判取得治理对象的支持、利用组织体制内成员对其亲属（也是治理对象）进行政治动员。降低成本则包括构建运动式治理组织时最大限度利用原有组织资源、争取治理绩效对治理成本的覆盖等。

四、案例说明与量化探讨

（一）案例选择与问卷设计

经对2018—2020年T市政府网站更文以及相关媒体报道的了解与归纳，T市H镇基层政府采取的治理行为相对成效显著。为充分探索两维四态在基层政府治理行为中的差异，在2018—2020年的H镇基层政府治理行为中，依据典型性、多元性与可获取信息性原则，本文选取了禁放烟花爆竹、厕所革命、棚户区改造、拆除违法建筑、疫情防控五个案例。

2021年6月，课题组在H镇进行了实地调研，问卷调查采取纸质版问卷发放以及电子版问卷填写相结合的形式。被调查者涉及多年龄段和不同文化程度，人员主要包括村民、社区居民、商场工作人员、学生、自由职业者、个体工商户等。在实地调研中，调研者现场指导填写，以保证问卷填写质量以及回收率。最终共获取160份问卷，其中有效问卷159份，有效回收率99.38%。经信度与效度检验，问卷整体信度高且具有良好的结构效度水平，能够展开进一步研究。

在充分利用H镇调研资料的基础上，通过将学术语言通俗化，紧密结合前文的两维四态、变量与常量、案例选择，课题组精准设计了问卷。本调查问卷分为四个部分：第一部分针对权威合法性提出问题，并将权威合法性的特征归纳为注重政策的来源以及政府治理过程的规范程度;第二部分针对正义合法性提出问题，并将正义合法性的特征归纳为注重政府治理行为、回应百姓需求的程度以及政府治理中领导的重视程度;第三部分针对有效执行合法性提出问题，并将有效执行合法性的特征归纳为注重特殊群体的合理诉求以及治理中的合理变通;第四部分针对绩效合法性提出问题，并将绩效合法性的特征归纳为注重治理后的成效以及对近几年治理的总体满意度。经信度与效度检验，问卷整体信度高且具有良好的结构效度水平，可以进行进一步研究。

（二）量化探讨

量化探讨一：不同治理行为的总体治理满意度存在差异

总体治理满意度方面，59.99%（大于50%）的民众对H镇政府的运动式治理较为满意，这说明基层政府总体上能够在运动式治理中获得必要的合法性支持，基层政府的运动式治理具备重复发生的合法性基础。

对比发现，民众对疫情防控的总体满意度达到88.6%，远高于其他案例的总体满意度，占绝对性优势。民众对棚户区改造的总体满意度为67.72%，对拆除违法建筑的总体满意度为63.29%，对厕所革命的总体满意度为41.77%，对禁放烟花爆竹的总体满意度为38.61%。究其原因，一是疫情防控是来自于中央政府的全局性任务，不仅体现了政策的权威性，而且与普通民众的基本价值规范和总体利益诉求保持一致。二是H镇基层政府和工作人员在疫情防控过程中针对民众反映的各类问题能够及时回应，对于少数破坏防控秩序的行为敢于主持正义，如H镇在疫情防控期间处理少数恶意违规事件5起。三是H镇政府在执行国家政策的过程中，针对民众特殊需求进行有效变通，在面对民众的实际问题时做“有温度的政府”，在治理过程中积极维持社会秩序，减少了因重视共性、忽视个性导致的粗放式治理行為的发生。例如，在保证防控秩序的基础上，最大限度地满足民众生命安全与日常生活需要，实施一系列措施，包括在农村和社区设立补给站、每个家庭每两天允许一人外出购买生活物资、特殊岗位工作人员可办理通行证等。四是整个疫情防控成效明显，H镇没有出现新冠肺炎疫情感染、没有出现干群冲突等不良现象。总体来看，H镇政府在疫情防控过程中，完整地体现了基层政府获取合法性的四种过程，因而整体合法性程度高。

量化探讨二：合法性两维度与治理满意度间的关联分析

基于前文论述，合法性含有规范性与有效性两维度，而治理满意度是基层政府运动式治理合法性的关键所在。因而，通过展开合法性两维度与治理满意度关联分析，可以知晓基层政府在运动式治理过程中合法性两维度的差异。

通过SPSS相关性检验结果可知，有效性与满意度间的R值为0.972，P值为0.006，而规范性与满意度的R值为0.63，P值为0.255。

因而，有效性与满意度之间的相关性更强，有效性与满意度间的相关性更为显著。可见，相对于规范性维度而言，有效性是提高群众对运动式治理满意度的更重要的维度。这主要是因为，对于基层民众而言，虽然政治权威、意识形态和价值规范是他们的关注点，但他们更在乎实在的改善和有效的秩序。

量化探讨三：合法性的三种形态与治理满意度之间的差异分析

通过对调查数据的分析能够看出，绩效合法性贯穿于上述五案例，是基层政府治理合法性的主要来源，因此，这里就不将它纳入探讨范围。本部分主要探讨有效执行合法性、正义合法性和权威合法性所产生的治理满意度的差异。

表2对五个案例的合法性获取方式、主要的合法性维度以及治理满意度进行了比较。可以看出，三种形态的合法性在不同治理行为中的占比各有千秋。例如，在疫情防控案例中，93.04%的被调查者认为政府考虑了特殊群体的合理诉求，71.52%的被调查者认为政府存在政策与实际情况不符时的合理变通。

通过寻找各个案例中占比最大的合法性来源，本研究将疫情防控归纳为有效执行合法性特征的案例，将棚户区改造和拆除违法建筑归纳为正义合法性特征的案例，将厕所革命和禁放烟花爆竹归纳为权威合法性特征的案例，以比较三种形态的合法性在治理满意度上的差异。

通过表2可以看出，治理满意度最高的是具有较强有效执行合法性的疫情防控案例，其次为具有较强正义合法性特征的棚户区改造与拆除违法建筑案例，最后是具有较强权威合法性特征的厕所革命与禁放烟花爆竹案例。

五、基层政府运动式治理合法性获取的策略

（一）展示绩效提升治理认同，善用“绩效+宣传”强化合法性

作为当代中国治理模式的一种，运动式治理有其独特的历史传统和现实逻辑。此外，任何治理模式都有其适用场景和利弊特征。在高速发展和改革攻坚的关键时期，治理者更应该侧重治理模式的有效性，而非拘泥于形式。基层政府身处一线，直接面对群众，肩负将国家政策落实到位并提升民众福利和满意度的重任。因此对他们而言，治理绩效是“硬通货”。如果不能让民众感受到实实在在的提升和改善，再好的政策和表现形式都是花架子，都难以赢得民众的合法性支持。同样，对于民众而言，无论哪种治理模式，现实处境的改善才是他们投赞成票的原始动力。上述所有合法性较高的治理案例无疑都具有较好的并且能够让民众感受到的治理绩效。理论和实践都证明，基层政府一方面要崇尚实干，通过提升治理绩效让民众生活获得实实在在的改善;另一方面要善于宣传展示，注重将政府治理获得的改善通过合适的载体传递给民众，构筑基层政府治理的合法性基础。

（二）变通工作方法化解治理阻力，善用“真情+方法”滋润合法性

运动式治理是在非常规状态下对非常之事采取非常手段进行集中治理的一种政府运作模式。相比较而言，运动式治理是非常规治理，主要靠政策和行政命令驱动，其规则具有多变和灵活的特征。基层政府处于一线阵地，其治理环境更加具体琐碎且复杂多变，治理资源更加稀缺。在非常规的运动式治理情境下，力量相对单薄的基层政府能够守住稳定秩序的底线已属不易，如果再让更多的条条框框约束基层政府的手脚，其治理资源将更加捉襟见肘。此外，从政策学的角度来看，各种来自于上级政府的政策，通常存在一些与基层实际情况有偏差的地方。如果政策与实际情况的差异导致执行困难，或者造成新的社会冲突，那么将非常不利于基层秩序的稳定和后续的政策执行。上述种种理由无不说明，基层政府采用更加灵活的方式和手段并有效变通，充分把握政策的灵活性化解治理阻力，既能保证基层社会秩序，又能有效推进政策执行，更能获得民众合法性支持。

实际操作中类似的情况很多。例如，在H镇拆除违法建筑案例中，基层政府号召各级党员干部动员亲属朋友，采取包干责任制，带头拆迁违法建筑，通过组织的力量，用规劝的方法，大大降低了执行阻力，这就是基层政府灵活变通化解治理阻力的表现。又如，在拆违拆迁的过程中，H镇组织专班，具体分析违法建筑的生成原因并适度修订上级政府规定的赔偿标准，破解“一刀切”产生的执行难问题，都属于这种灵活变通。当然，灵活变通政策的实施也应在两方面有所注意。一是灵活变通应该是良性变通，而不是对上级政策的选择性执行甚至歪曲性执行，是在维持上级政府总体政策的基础上，做出最有利于基层民众正常合理需求、最符合客观形势要求的变通。如果变通行为与上级政府的基本要求存在局部差异，基层政府必须坚持必要的程序方法和手段，争取上级的批准和同意。二是在推进服务型政府建设的时代背景下，处于一线的基层政府应该成为“有温度的政府”，采取更加细致、耐心和人性化的方法，最大可能满足民众的现实需求，用“真情+方法”滋润合法性。

（三）统筹上级要求和民众诉求选择治理内容，善用“正义+规范”争取合法性

运动式治理是依托党政体制高强度集聚资源，处理常规科层体制难以完成的急难险重任务的一种治理模式。运动式治理与常规治理应当交叉运作，互为补充，这样才能体现张弛有度的政府运行节奏。现阶段，基层政府不能离开运动式治理，但也不能完全依靠运动式治理。基层政府在采取运动式治理的过程中必须慎重且有选择性。否则，过于频繁地依靠运动式治理会导致基层政府疲于奔命，制度建设失效，常规运行失灵，最终导致人心尽失。在治理资源有限的情况下，运动式治理的内容选择至关重要。基层政府要善于统筹上级要求和民众诉求，在两者的交集中发现常规治理失效的急难险重任务，慎重确定运动式治理的主题。

从时间节奏上看，H镇在三年内共发动全面性的运动式治理15次，基本上2～3个月一次，张弛有度，较好地平衡了运动式治理与常规运作之间的关系。在实际情况调查中，一般而言，那些既有上级政府动员号召，又能回应本地民众诉求的运动式治理更能获得合法性支持，如上述的疫情防控、棚户区改造等。这充分说明，基层政府在运动式治理中要获得更好的合法性支持，需要关注两方面因素：一是必须坚持民众心中的“正义”，最大程度把握区域内民众的痛点;二是在执行政策的过程中，能够借用更上一级政府政策的“东风”，这样既能享受政策红利，又能利用更上一级政府的权威获得民众合法性支持，做到顺势而为。

（四）巧借多种力量实现低成本运作，善用“借力+降本”巩固合法性

相对于常规治理而言，运动式治理需要在短时间内投入更多的治理资源，成本更高，这对于捉襟见肘的基层政府而言是难以负担的。因此，只有借用各种方式和力量降低成本，方能在运动式治理中集中优势资源打“歼灭战”，从而提升治理效果，巩固合法性。

在运动式治理中，基层政府首先要善于整合自身组织系统，实现借力降本。在拆除违法建筑治理中，H镇将区政府下派到本镇以及本镇所属的政府事业单位集中组织起来，设立指挥部，成立宣传组、执行组、法制组、保障组，在较短时间内因势利导地实现了力量的统一和组织的重构，并厘清了各主体的权力责任，避免出现推诿扯皮现象，形成治理合力。此外，基层政府还要善于盘活社会力量。公民权利意识和主体意识的逐渐觉醒，民众参与政治活动意愿的逐步提升，都成为基层政府可以充分挖掘的资源。在禁放烟花爆竹的治理中，H镇政府通过共青团组织倡导本镇青年参与环保组织，用志愿者身份规劝少数违法者;在疫情防控期间，政府推广基层老党员互助组模式，鼓励其参与疫情检查站工作;在厕所革命中，H镇政府联络若干具备条件的中小企业，使其免费开放单位公厕，都取得了很好的效果。上述事实都证明，基层政府在运动式治理中借用社会力量不仅能够有效降低社会成本，还能通过社会主体的广泛参与提升民众的使命感和责任感，有利于提升治理合法性。

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[责任编辑：李 堃]